預算績效管理改革

于青

摘要：當前，預算績效管理改革積極有序推進，全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理實踐在省、市、縣全面展開。但必須看到，省市縣不同級次政府之間預算績效管理改革進展不平衡，省級部門的工作整體開展較快、較好，但在市、縣層面則相對落后。本文結合河北省開展績效預算管理示范縣建設實踐，分析當前在縣級層面推動預算績效管理普遍存在的困難，介紹示范縣黃驊市的經驗做法，提出深化預算績效管理改革的對策建議，探索一條可復制、可推廣的縣級預算績效管理改革之路。

關鍵詞：預算績效;改革;縣級;實踐路徑

河北省作為較早進行預算績效管理改革探索的省份，從2014年開始在省級全面推行績效管理改革，2016年在全省選取確定24個示范縣打造改革樣板，2018年在全省所有市縣開展績效預算管理改革對標活動，以點帶面推動市縣改革全面落地。三年多來，績效預算管理示范縣建設已經成為河北省財稅改革向縱深推進的亮點工作，為建設全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理積累了寶貴的經驗。由于縣級管理基礎薄弱、人員素質不齊，預算績效改革在省市兩級推行相對容易，要在縣級全面落地非常艱難。究其原因，既有共性的困難，也有差異化的縣情。

一、縣級推進改革面臨的困難

預算績效管理源自寬松且充裕的財政資金條件，對于底子薄，財力小，經濟狀況差的縣來說，推動這項改革存在先天缺陷。在基層，當地領導的重視與支持是實施改革的重要推動力，如果沒有政府“一把手”親自抓，僅憑財政部門以一己之力推動政府面上改革，又會造成后天不足。在既不具備外部環境又缺乏內在動力的情況下推動預算績效改革，困難和阻力可想而知。

（一）“吃飯財政”搞績效動力不足

縣級財政財力有限，支出壓力普遍較大，經費支出首先要保工資、保運轉、保基本民生，剩余財力還要發展地方經濟保增長、保穩定，開展預算績效改革所需經費難以保障。另外，基層預算單位對預算績效管理工作重視不夠，消極被動，畏難觀望，缺乏主動性。部門領導只熱衷于報項目、爭資金，腦子里盤算的是錢到位了能不能花出去主動權在自己，錢要少了再等調整預算申請追加就會被動受制，而不考慮多要來的錢花不出去怎么辦或者花得績效怎么樣，只要不裝到自己腰包，基本上不會承擔什么后果。這種觀念在基層很普遍，部門搞績效既費力又很難出成績，因此積極性普遍不高。

（二）財政部門單邊推動效果不佳

在縣級層面，很多預算部門把預算績效改革視為財政部門新的工作要求，對改革的目的和初衷普遍認識不足。預算績效改革初衷是希望督促各級財政部門通過制度和機制設計，引導部門建立和完善預算管理機制，讓部門和單位在預算管理中自覺運用績效理念到方法，由外部推動到行動自覺，將功夫用到事前和事中，最終目標是建立責任預算。如果把預算績效管理比作是一場改革大戲，那么政府只負責搭臺，財政是導演，部門才是唱戲的主角。因此，推動改革不能只由財政唱“獨角戲”，必須由財政與部門共同推動。

（三）基層預算單位能力達不到

基層預算單位財務人員底子薄，業務水平低，存在年齡老化、職務交叉等情況。在行政事業單位，財務部門一般隸屬于辦公室或者其他后勤部門，從事財務工作的人員很少科班出身，要么半路出家，要么臨時抽調，隊伍的不穩定性導致業務培訓很難出成效。隨著預算績效改革不斷推進，不僅要求人員配備到位而且還要求懂業務肯鉆研，沒有一支素質過硬的專業隊伍，推動預算績效改革必定舉步維艱。

二、改革示范縣經驗做法提煉

黃驊市2017年順利通過了省廳對示范縣建設工作的驗收，按照高標準、嚴要求對標完成四個階段考核，構建起以績效為導向的縣級預算管理框架體系，為深入推進績效管理工作打下了堅實的基礎，典型做法值得借鑒。

（一）協同推進改革，形成工作合力

2016年，按照“政府統一領導、財政牽頭組織、部門具體實施”的工作要求，黃驊市以市政府名義印發了《黃驊市績效預算管理改革工作方案》，明確全市績效預算管理工作總體目標、遵循原則、主要內容、管理程序、結果運用及問責，此文件的出臺為績效管理工作穩步開展起到引領作用。同步制訂了《黃驊市財政局績效預算管理示范縣建設方案》，成立了專門的工作小組，明確職責分工，分階段責任到人。多批次開展預算績效改革培訓會議，講理論與軟件實操相結合，將績效管理責任傳導至部門，要求不搞形式主義，不做表面文章，花錢要問效，無效要問責。近年來，黃驊市還積極推動將預算績效管理納入人大監督審查，協調同級審計部門將部門預算績效納入重點審計范圍，形成了多方參與，共同推動的有利局面。

（二）依托信息化建設，找到工作抓手

黃驊市依托省廳開發的一體化預算管理信息系統，構建起“部門職責—工作活動—預算項目”三級績效預算管理結構。2017年，黃驊市通過對95個部門進行梳理，共確定部門職責446項、工作活動917項、績效指標1780個，完成了第一版《黃驊市部門職責-工作活動指導目錄》，以后年度均在此版本上修訂和完善。新的預算管理結構改變了過去直接審核項目單一層級的模式，所有部門的專項預算資金都必須在本部門的職責活動下申報。在一體化系統中，項目庫模塊還與政府采購模塊、預算指標模塊實現了高度融合，部門實行政府采購必須年初有項目預算，調劑項目指標必須要先回項目庫錄入項目績效信息，系統的硬性約束減少了以往預算調整的隨意性。隨著省廳一體化系統的不斷更新和升級，目前黃驊市在預算申報、項目審核、文本生成、指標管理、預算執行、資金支付、核算匯總等方面已全部實現網上辦公。

（三）編實編細績效預算，為預算執行打好基礎

預算編制過程中，黃驊市主要從以下四個方面入手。一是完善政府預算體系。按照新《預算法》四本預算全覆蓋的要求，在一般公共預算和政府性基金預算編制的基礎上，編制社保基金預算和國有資本經營預算，確保將政府的收入和支出全部納入預算管理。二是實行全口徑預算。除市本級預算收入外，將預計的財力性轉移支付、提前告知專項轉移支付或上級已有明確分擔比例的專項轉移支付、債務收入、調入資金等列入年初預算，將所有預算資金納入財政統一安排支出。三是細化基本支出預算編制。參照省直部門預算管理有關做法，足額安排人員經費支出，不留缺口;定額管理日常公用經費，按照單位性質和職能，結合市委市政府要求，對行政事業單位實行分類管理，財政部門分類確定定額標準，相同類別的單位執行同一個標準，體現預算編制公平。四是嚴格項目支出預算編制。財政局遵循“二上二下”程序，財政先下達各部門下年度專項預算申報控制數，各部門在控制數范圍內按輕重緩急給項目排序，財政審核“一上”項目與預算部門職責活動是否匹配、績效目標是否細化量化、績效指標是否如實反映項目內容，對與部門職責活動關聯度不高、績效目標不明確的項目一律刪除。

（四）厘清財政和部門職責，規范業務流程

2016年，河北省財政廳印發了《縣級財政預算管理業務規程》《鄉鎮財政業務工作規程》，黃驊市參照兩個規程設計，出臺了《黃驊市績效預算編制規范流程》，結合實際對財政部門、預算部門等責任主體的業務范圍、業務流程進行了再明確、再細化。首先對財政內部業務科室科學分工，歸口管理，科室之間密切協作，建立從預算科—業務科室—國庫科（支付中心）的資金撥付流程;其次明確財政部門要做好預算績效改革方案設計、制度體系建設和技術規范制定等工作，為推動績效改革提供必要的標準和規范;要求各預算部門主動作為，協調內部機構及下屬單位，建立健全部門決策機制，杜絕拍腦袋決策。

（五）績效評價多層次，結果運用雙掛鉤

為確保預算績效評價工作有序開展，黃驊市制定了《黃驊市績效評價工作規劃（2016-2020）》，明確了本市績效評價工作的總體目標、重點工作及保障措施。以后逐年制定具體工作實施計劃，確定年度績效評價數量、比例、范圍等。績效評價采取部門自評、財政再評和第三方評價三種方式。2019年，黃驊市將全市128個單位分配到所屬業務科室，梳理出1315個部門專項支出，篩選重點領域重點部門119個項目，引入第三方中介機構對住建局、交通局、環保局、教育局等8個部門的17個民生支出項目進行績效評價，涉及資金達7656萬元。績效評價的落腳點關鍵在結果應用，黃驊市一方面做到將評價結果與相關資金安排、資金整合和專項扶持政策調整銜接掛鉤，資金使用績效好的，加大支持力度，資金使用效果差的，減少或取消資金支持;另一方面與年度目標績效考核獎金發放相掛鉤，倒逼部門和單位提高重視。

三、深化預算績效改革的對策建議

從績效預算到預算績效，看似簡單的文字顛倒，實則是管理范疇的進一步擴大，是績效理念從預算編制擴展到了審查批準、預算執行、部門決算及公開等各個環節。深化預算績效改革涉及管理方法、工作流程、思想觀念的調整，需要解決以下三個關鍵問題。

（一）要解決好預算管理和績效管理的融合問題

預算和績效必須一體化管理，不能預算和績效兩層皮，各搞各的。績效需要植入預算的各個環節，而不是脫離既有預算體系再搞一套。深化預算績效改革，要以實現預算和績效管理一體化為目標，貫徹好四個同步，即將績效目標編制與預算編制同步布置、將績效目標信息公開與預算信息公開同步公開、將績效評價與決算編制同步進行、將評價結果信息公開與決算信息公開同步公開，做好這四個同步，可以推進預算管理和績效管理有機融合。

（二）要解決好預算績效管理的工作效率問題

要防止做“無用功”，在績效管理層次上做到從大到小，在績效管理級次上做到從上到下，在績效管理程序上做到從繁到簡。要制定標準化工作模板，快速普及預算績效管理活動。縣級部門和單位能力不足，是當前預算績效管理改革過程中面臨的突出問題。財政部門應下沉一線，聯合預算部門深入分析制約高效使用資金的原因并就改進措施達成共識，充分利用上級共性指標模板和績效評價標準模板，大幅降低預算績效管理的技術門檻和工作量，以激發各支出部門的改革熱情，推動改革步入快車道。

（三）要解決好財政部門“單兵作戰”問題

財政部門要積極爭取加大政府的支持力度，促成績效評價結果與政府目標考核掛鉤，并作為行政問責的重要依據。通過目標編制、自我監控、自我評價等流程再造，進一步落實部門管理責任。要借力第三方參與績效管理的問題，充分發揮專業性支撐的作用。總之，預算績效改革必須與行政績效管理共同推動，必須由財政和部門共同推動，必須由財政管理與外部約束共同推動。

綜上所述，預算績效管理改革任重道遠，縣級情況錯綜復雜，當下很多條件還不具備，改革任務十分艱巨。但改革的最終成功無不是在不斷摸索和實踐中趨于成熟的，河北省績效預算管理示范縣建設的成功實踐表明，省級的“頂層設計”對市縣推動績效改革起到了至關重要的作用，示范縣的龍頭效應進一步加速了績效改革在縣級層面的落地。因此，總結示范縣的成功經驗，探索一條可復制、可推廣的縣級版改革路徑，對于預算績效改革的全面落地有重大意義。

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