一網通辦統一受理平臺整體設計

朱俊偉 王虎

摘 要：2018年上海市啟動了“一網通辦”政務服務改革，并基于原有網上政務大廳架構建了政務服務領域“一網通辦”平臺體系，其核心內容就是按照“整體政府”理念建設統一受理平臺，采用“受辦分離”方式實現全市各級各部門政務服務事項的統一受理，真正實現了“進一網，能通辦”。本文論述了統一受理平臺的建設原則、整體框架、業務流程和主要功能，并介紹了如何通過四種模式完成全市各級各部門相關政務信息化系統接入。平臺上線近2年，累計辦件超過2000萬，全市政務服務實際減少材料50.5%、減少時間60393小時，減少環節18個，減少跑動次數1364588次，效果明顯。

關鍵詞：一網通辦;政務服務;統一受理;受辦分離;政務中臺

1 現狀分析

2015年初，上海市全面啟動了網上政務大廳三年建設計劃，按照頂層設計、統一標準、分級建設的原則，經過全面建設與推進，已建成物理上兩級建設分布、邏輯上一線貫通的網上政務服務“單一窗口”。市級網上政務大廳與部門網上辦事平臺、區級網上政務大廳通過前端界面融合和后端數據對接，實現“一口辦理、一碼查詢、一站反饋、親民提醒、公眾監督”的一站式服務體驗。

然而，網上政務大廳提供的網上申報和受理服務主要還是依托各區、各部門網上申報及受理系統，在業務系統受理時綁定網上政務大廳統一審批編碼，通過一碼貫穿政務服務事項辦理全過程。該模式有利于快速打通條塊系統，形成前臺網上政務服務“統一入口”和后臺業務數據“統一匯聚”，但由于和部門系統之間是“松耦合”模式，制約了政務服務事項網上辦理的持續深化和一體化服務體驗，主要體現在以下三個方面：

一是“統一入口”服務體驗有待提高。申報受理階段網上政務大廳“統一入口”與各單位業務系統耦合度較松，具體服務功能還需各單位業務系統實現，較難為公眾提供一體化的辦事服務體驗。部分接入單位仍保留部門網上辦事平臺申報服務入口，單位業務系統一旦調整，未及時通知網上政務大廳，會影響“統一入口”服務正常運行。

二是同一事項辦理深度參差不齊。由于各區、各部門分散建設政務服務申報受理系統，導致同一政務服務事項在縱向不同層級、橫向不同區域間申報受理的服務深度存在差異。

三是各區實體窗口綜合受理平臺中接收的政務服務事項申請受理信息無法導入市級部門條線業務系統。導致實體窗口工作人員需在本區綜合受理平臺和各條線業務系統上兩次輸入，影響了工作效率，增加了工作負荷。

2 建設目標

按照“一網通辦”對于智慧政府和整體政府的建設要求，應用大數據、人工智能等新興技術，整合現有各部門碎片化、條線化的政務服務事項前端受理功能，基于電子政務云構建政務服務統一受理平臺（以下簡稱“統一受理平臺”），對線上線下政務服務流程進行革命性再造，實現政務服務水平的全面提升[1]。

3 建設原則

按照整體政府、用戶導向、統一標準、規范流程、由外而內、優化提升的基本要求，統一受理平臺建設將主要遵循以下原則：

（1）統一用戶認證。使用平臺統一的實名用戶認證體系，包括自然人、法人，以及相應的法人授權體系。

（2）統一事項管理。將接入事項目錄及辦事指南通過全市統一平臺，按照“一事一碼”長效管理辦法進行集中管理、統一維護。

（3）統一受理界面。按照平臺統一的界面風格提供對外服務，包括頁面頭尾樣式、界面布局、以及各種界面元素。

（4）統一信息共享。基于申請對象認證結果，采用“一號”方式共享和復用平臺數據中心中的用戶信息、歷史材料、電子證照、辦件信息等數據，簡化申請受理操作。復用升級現有網上政務大廳用戶中心，整合人口、法人、空間地理、信用信息、電子證照等基礎信息庫。

（5）統一運行環境。平臺基于政務云提供主流技術路線的標準化運行環境，提供對外服務，包括基礎設施、應用支撐、數據支撐等服務。

（6）統一數據交換。采用統一的數據共享交換體系實現和部門后臺業務辦理系統的數據交換共享。

（7）統一結果反饋。通過平臺統一的公開反饋渠道實現對外的結果反饋和公開。

（8）統一效能監督。納入平臺統一的運行監管和效能監督體系。

4 總體架構

根據“整體政府”建設理念，依托電子政務云平臺，采用三級統建模式構建本市政務服務統一受理平臺。如圖1所示，統一受理平臺依托政務服務一體化管理平臺、政務服務數據共享交換平臺、大數據中心等基礎支撐設施進行建設，融入網上政務大廳門戶，通過互聯網向申請對象提供多渠道的在線辦理服務，同時通過政務外網為市區各級工作人員提供預審和受理服務。

4.1 功能設計

統一受理平臺建設充分利用本市網上政務大廳現有應用資源，融合匯聚成熟第三方服務，平臺功能設計主要聚焦以下三個方面：一是以移動應用為重要特點的線上線下一體化建設和市區聯動。推進掌上辦事，融合線上服務、自助服務、大廳服務和數據服務，打通市區級業務辦理系統，打造以“我”為中心的立體化遞進式服務體系。二是注重人工智能應用。充分整合應用業界主流的人工智能技術和工具，提升我市政務服務整體智能化服務水平。三是注重政務服務數據歸集與共享。依托統一受理平臺實現數據采集、數據交換、數據分析、數據共享服務，促進大數據應用[2]。

統一受理平臺包括以下五大系統：業務運行系統、配置定制系統、運行管控系統、智能支撐系統、接口服務系統。

（1）業務運行系統。直接提供對外的申報受理相關的業務功能，主要包括以下內容：智能引導、網上申報、在線預審、網上受理、窗口受理、標準辦理模塊、結果反饋、在線支付、物流遞送、辦事評價、掌上服務、自助服務。

（2）配置定制系統。平臺提供配置功能，通過界面配置定義實現簡單事項的對外提供統一受理，主要包括：導引知識配置、受理要素配置、業務單據配置、受理流程配置、校驗規則配置、受理界面適配和數據管道配置等。

（3）運行管控系統。平臺提供運行管理功能，對納入統一受理所有事項的運行狀態和版本更新、數據歸集和共享應用情況等進行集中管控，主要包括：事項接入管理、受理發布管理、實時運行監控、在線培訓支持、業務數據管理和運行數據分析等。

（4）智能支撐系統。平臺提供人工智能相關支撐服務，將底層AI廠商提供的技術接口封裝成可以被直接事項受理調用的業務接口，主要包括：實人實證核驗（基于人臉識別等生物驗證技術）、影像材料預檢（基于圖像識別和圖像模式匹配）、自然語言交互（基于語音識別和自然語言處理）、單據文字識別（基于文字識別）、辦事用戶畫像、業務知識圖譜等。

（5）接口服務系統。平臺提供外部統一接口服務，包括數據服務接口和二次開發接口兩大類以及相應的安全控制和運行管控，供各部門、各區及相關單位進行數據落地、服務對接和二次開發。

4.2 流程設計

統一受理的核心是推行“受辦分離”，要將目前分散在各業務部門對外申報受理服務（包括線上線下）按照規范要求納入統一受理平臺，支持多種受理模式，形成唯一受理入口。即申報、受理、反饋都通過統一受理平臺完成，業務辦理通過各部門后臺業務系統完成，之間通過政務服務數據共享交換平臺實現按需批量或實時共享交換，如圖2所示。

4.2.1 統一受理申報流程

網上申報流程不是線下流程簡單電子化，而是要實現簡化、優化。網上申報要和遠程人證核驗、智能申報導引、電子證照復用、電子簽字簽章等相結合，切實減少填報內容、縮短申報時間、提高申報效率，支撐全網通辦，如圖3所示。

線下受理要和實體大廳窗口現場服務系統和現場智能化設備聯動，實現個性化服務、智能化服務、網上網下一體化服務，提升現場辦事的體驗度和辦事效率，如圖4所示。

4.2.2 統一受理業務數據流

申報受理數據首先沉淀在統一受理平臺中，受理之前的業務操作（如：網上預審、補正告知、提前服務等）在統一受理平臺中完成;受理完成后，受理信息通過政務服務數據共享交換平臺交換至相關部門業務系統;部門業務系統將業務辦理過程和結果信息通過政務服務數據共享交換平臺及時歸集到大數據中心，支撐統一受理平臺對外開展服務。政務服務數據共享交換平臺同時提供采用接口調用方式的秒級流式共享服務，將部門業務系統校驗功能的轉換為實時調用的接口，為統一受理平臺上各類事項受理提供實時支撐，如圖5所示。

5 接入模式

各區、各部門負責推進及落實本單位事項接入統一受理平臺，平臺提供相應規范標準及開發運行環境，并提供技術支持，支撐各業務部門將受理服務納入統一受理框架。考慮到各部門、系統及事項之間的差異很大，統一受理具體實施落地可以采用以下幾種模式。

5.1 標準化受辦理一體應用模式

針對沒有后臺業務系統和申報受理系統，且實際業務量較小政務服務事項，平臺同時提供標準化業務辦理模塊，統一提供前臺申報受理、后臺業務辦理服務。這種方式實施速度快，責任界面清晰。各部門負責明確受理及辦理業務需求。

5.2 統一配置開發模式

針對有成熟后臺業務辦理系統，沒有申報受理系統（或有申報受理系統但要需業務升級）的情況，可以基于平臺提供的基礎技術服務通過參數配置和界面二次開發的方式，直接實現用戶認證、界面定制、數據聯動、數據落地，通過系統對接實現后臺業務系統聯動。這種方式實施速度較快，責任界面較為清晰。各部門負責明確受理業務需求，辦理業務系統對接。

5.3 系統改造遷入模式

針對已有成熟申報受理系統、受理操作復雜的情況，可以基于統一標準化運行環境，業務部門將現有業務系統中申報受理部分整體遷移至平臺。按照統一規范、統一標準進行用戶認證、界面改造、數據聯動、數據落地。

各單位負責調整現有業務系統，按照接入規范將受理部分在統一平臺上落地，納入統一平臺管理，并完成辦理業務系統對接。

5.4 數據管道模式

對于使用國家部委系統開展申報受理的情況，平臺采用“穿鞋帶帽”方式進行對接整合。平臺用戶認證后跳轉部委系統;部委系統申報受理完成后實現數據落地（采用數據接口或數據管道方式），和本市平臺用戶中心進行有效關聯，實現數據業務聯動。對于本市一些無法按照統一規范要求改造的遺留系統也可以參照這種方式進行對接整合。

6 實施步驟

按照先易后難、高頻優先、線上線下、市區聯動的原則，以推進“一事一碼”的審批事項和重點服務事項為基礎，逐步實現全部事項納入統一受理。

（1）確認統一受理平臺接入事項范圍及對接系統。按照“一事一碼”政務服務事項梳理機制，各市級業務主管部門牽頭，梳理確定本業務口“一事一碼”審批事項及辦事頻率高、公眾關注度高、領導關心的重點服務事項清單，各區級業務部門配合，落實事項標準化和業務規范化。各部門、各區根據事項梳理結果，結合業務信息系統建設模式，提出各事項接入模式，報平臺主管單位備案。

（2）推動高頻事項接入。針對辦事頻率高、公眾關注度高、領導關心的高頻事項優先接入統一受理平臺。

（3）將采用網上政務大廳標準模塊的事項遷入平臺。市網上政務大廳建設了標準化業務辦理系統，為沒有業務信息系統的單位提供支撐。目前，共有11家市級部門近80個審批事項使用標準化業務辦理系統。在統一受理平臺建成后可直接納入并投入使用。

（4）推進政務服務事項統一網上申報。各單位已開通網上申報服務功能的政務服務事項，先期接入統一受理平臺。

（5）對接整合已有綜合性辦事平臺。如社區事務綜合受理系統、市住建委聯審平臺、市工商局企業開辦“一窗通”等，按照統一受理的要求和標準進行整改接入統一受理平臺。

（6）其他權力和服務事項根據事項梳理進展及統一受理平臺推進情況逐步納入。

7 建設成效

上海市“一網通辦”實現了上海政務服務革命性突破。對外部公眾用戶而言，政務服務更規范，政府所有對外政務服務事項服務模式、智能化服務水平、界面風格體驗更規范統一;辦理流程更優化，政府各部門產生和掌握的有關信息和證明材料不再需要申請人提供，申請人曾經在平臺上提交過的信息和材料也無需重復提交;更多的政務服務事項可以“跑一次”、“零上門”;政府辦事更便捷，從申請人實際需求出發，基于同一平臺打造一批具有針對性的跨部門主題協同應用會更加靈活和快捷。對內部工作人員而言，操作流程更規范，“統一受理”能提升的業務操作規范性，從源頭上解決目前政務服務事項辦理深度不一、各區、各部門申請受理信息無法互通的現狀;業務受理更高效，政府各部門產生和掌握的有關信息以及申請人之前辦理其他業務提供信息可以直接共享復用，無需重復錄入;統一受理平臺上采集錄入的信息可以直接對接相關部門后臺業務系統，無需二次錄入;業務協同更便捷，基于統一受理平臺開展綜合窗口、業務協同等業務優化會更加便捷和靈活;數據共享更全面，申報受理的第一手業務數據直接沉淀在統一受理平臺，將大幅提升網上政務大廳中歸集業務數據的質量;高質量的政務服務全量數據歸集，也為政務大數據治理和綜合開發利用奠定了堅實基礎[3]。

目前，“一網通辦”平臺已打通全市53個市級政府部門、16個區、220個街鎮社區服務中心，并接入法院、檢察院、水電煤等非政務類公共服務，推出主題服務事項近400個;平臺注冊個人實名用戶超過1000萬，法人用戶超200萬，“一網通辦”移動端“隨申辦”月活用戶超500萬，訪問峰值20000次每秒，全市各級約2萬名政務工作人員通過“一網通辦”平臺開展政務服務工作，每天辦件量超過7萬件，累計辦件超過2000萬，全市政務服務實際減少材料50.5%、減少時間60393小時，減少環節18個，減少跑動次數1364588次，效果明顯。

參考文獻

[1] 江南.上海：打響“一網通辦”政務服務品牌[J].江南論壇，2018（04）：35.

[2] 李贊，劉學謙.新時代建設良好營商環境的著力點[J].智庫理論與實踐，2019，4（06）：78-84.

[3] 苗國厚，陳璨.在線政務服務平臺建設的沿革與前瞻[J].中國行政管理，2020（02）：157-159.