美國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)及對中國的啟示

呂承達(dá)

摘 要：我國是世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，土地資源是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可或缺的重要資源。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，土地資源利用過度導(dǎo)致土壤污染問題越發(fā)嚴(yán)峻，土壤污染對我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活質(zhì)量產(chǎn)生重要影響，因此如何防治、修復(fù)土壤污染已成為亟待解決問題。基于此，本文主要分析美國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理方面的豐富經(jīng)驗(yàn)，并簡述美國此方面經(jīng)驗(yàn)對中國土壤風(fēng)險(xiǎn)管理的啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：美國;中國;土壤污染風(fēng)險(xiǎn);管理經(jīng)驗(yàn);啟示

土壤是生態(tài)環(huán)境的主要組成部分，具有重要生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)功能。隨著我國城市工業(yè)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)，一些土壤環(huán)境受到污染，對生態(tài)環(huán)境和居民健康產(chǎn)生嚴(yán)重影響。土地資源的緊缺使我國的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理問題日漸顯現(xiàn)。美國在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理方面具備多年的經(jīng)驗(yàn)，治理技術(shù)和管理理念都較為先進(jìn)。因此，我國可以借鑒美國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國土壤污染治理進(jìn)程。

1 美國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理體系構(gòu)成

美國實(shí)行土地污染風(fēng)險(xiǎn)管理的體系主要是美國聯(lián)邦政府、各地州政府、地方政府和非政府環(huán)保組織共同組成的。該體系建立之初主要是針對美國各地區(qū)的“棕色地塊”進(jìn)行土地管理和污染治理，對“棕色地塊”進(jìn)行健康風(fēng)險(xiǎn)評估以及生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估。其中起主導(dǎo)作用的政府機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦政府直接管轄的美國環(huán)保局，其主要任務(wù)是對土壤污染較為嚴(yán)重的土地進(jìn)行評估、開發(fā)和再利用。并對受到污染物質(zhì)影響的土地進(jìn)行污染治理和預(yù)防管理。同時美國各地區(qū)的州政府負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，地方政府和非政府環(huán)保組織應(yīng)協(xié)助聯(lián)邦政府加大對土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管理力度，明確表明土壤污染問題是各級政府組織和非政府組織共同義務(wù)，非政府組織也應(yīng)對土壤污染問題進(jìn)行積極防治和參與投資。美國農(nóng)業(yè)部則以農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展立場對美國農(nóng)村土壤環(huán)境加以保護(hù)，針對美國農(nóng)業(yè)農(nóng)村土壤進(jìn)行健康狀況評估、調(diào)查、分類以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理和研究，形成較為完善的美國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

2 美國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)分析

美國早在二十世紀(jì)三十年代便制定《土壤保護(hù)法》，經(jīng)不斷完善，于二十世紀(jì)六十年代分別制定《聯(lián)邦危險(xiǎn)物質(zhì)法》及《固體廢物處理法》兩部與土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的法律條例。但由于二十世紀(jì)七十年代美國的棕色地塊污染問題越發(fā)嚴(yán)峻，聯(lián)邦政府開始轉(zhuǎn)變土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理思路，通過管理固體污染物方式治理土壤污染問題。在此基礎(chǔ)上，頒布《固體廢物處置法》和《危險(xiǎn)廢物設(shè)施所有者和運(yùn)營人條例》兩部法律，有效控制因固體廢物處理不當(dāng)造成的土壤污染問題。此外，因1978年美國拉夫運(yùn)河環(huán)保事故，引發(fā)美國聯(lián)邦政府和民眾對環(huán)境污染深刻反思，基于此美國政府在1980年推出《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》，并依據(jù)此法建立名為超級基金的信托基金，對該法案給予資金方面支持，因此該法也被稱為《超級基金法》。該法案作為美國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理體系中的一部基本法，主要規(guī)定因有害廢物對環(huán)境造成污染的公眾賠償制度，同時以產(chǎn)生污染的動產(chǎn)及不動產(chǎn)的所有者、污染者以及使用者為對象，明確法律上的連帶責(zé)任[1]。但由于該法案在責(zé)任界定方面較為嚴(yán)苛，由此導(dǎo)致一系列可能造成的潛在訴訟風(fēng)險(xiǎn)，同時對污染土地開發(fā)也有一定限制。因此，聯(lián)邦政府在后續(xù)又出臺一系列補(bǔ)充和修正法案，進(jìn)一步推動土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理和棕色地塊開發(fā)。二十世紀(jì)九十年代初期，美國政府又推出《公眾環(huán)境應(yīng)對促進(jìn)法》及一系列有關(guān)化學(xué)品和有毒物質(zhì)排放控制方面的法律條例，進(jìn)一步明確公眾對土壤污染問題的防治義務(wù)和應(yīng)對舉措，同時完善有關(guān)土壤污染防治的土地評估、清理、修復(fù)等多方面法律法規(guī)，推動美國土壤污染防治進(jìn)程。

美國在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)信息交換方面也出臺一系列相關(guān)政策和措施。如在《超級基金法》中明確指出，民眾參與土壤污染風(fēng)險(xiǎn)交流，主要是讓民眾了解整個風(fēng)險(xiǎn)評估過程，使其對土壤污染危害形成科學(xué)認(rèn)知，并積極參與至土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理中。《超級基金法》中規(guī)定，超級基金在治理土壤污染過程中，每個污染場地的清潔都需要民眾的參與和監(jiān)督，并對每個治理環(huán)節(jié)進(jìn)行總結(jié)，協(xié)調(diào)各方利益，推動土壤污染治理。

美國當(dāng)前已對土壤污染形成較為完善的技術(shù)體系，針對土壤污染風(fēng)險(xiǎn)劃分為兩類進(jìn)行技術(shù)治理，第一類是針對有害危險(xiǎn)物質(zhì)清除，第二類是對棕色地塊的修復(fù)。結(jié)合當(dāng)前美國土壤污染治理實(shí)踐而言，其主要應(yīng)用工程控制技術(shù)、環(huán)境修復(fù)技術(shù)及自然衰減技術(shù)等，但在應(yīng)用上述技術(shù)進(jìn)行土壤污染治理時，需要進(jìn)行長期的環(huán)境監(jiān)測，因此美國聯(lián)邦政府環(huán)保局設(shè)立眾多創(chuàng)新項(xiàng)目，如監(jiān)測技術(shù)和納米清除技術(shù)等，支持土壤污染治理，并為其提供大量資金支持。

3 美國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示

3.1 建立完善土地污染風(fēng)險(xiǎn)管理法律法規(guī)體系

我國在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理方面應(yīng)盡快出臺《土壤污染防治法》，借鑒美國法律制定經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際國情，在治理土壤污染過程中，應(yīng)側(cè)重于污染源的預(yù)防和管理，將土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理理念融入到相關(guān)法律法規(guī)，同時針對化學(xué)品和有毒物質(zhì)排放要嚴(yán)格控制。我國目前導(dǎo)致土壤污染大部分原因?yàn)槠髽I(yè)在違法成本上較低，企業(yè)肆意排放污染物與其承擔(dān)責(zé)任相差較大，環(huán)保部門針對違法企業(yè)的懲罰無關(guān)痛癢，導(dǎo)致企業(yè)超標(biāo)排放污染物已為常態(tài)。因此，政府環(huán)保部門應(yīng)借鑒美國《超級基金法》，針對企業(yè)超標(biāo)排放污染物制定責(zé)任回溯制度和懲罰性罰款制度，同時要嚴(yán)格限制企業(yè)有毒物質(zhì)和化學(xué)品排放，大力懲治超標(biāo)排放，盡快出臺《土壤污染防治法》，完善《固體廢物污染環(huán)境防治法》，推動我國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理法律法規(guī)體系的建立。

3.2 各級環(huán)保部門建立高效的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制

我國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度不斷完善發(fā)展過程中，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化各級環(huán)保部門之間的交流指導(dǎo)，明確中央政府和各級地方政府在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理方面的職責(zé)分工。建立土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理信息共享制度，加大民眾對土壤污染監(jiān)督范圍，通過公開土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理范圍、渠道和主體機(jī)構(gòu)，鼓勵廣大民眾積極參與至土壤污染監(jiān)管和防治中，促進(jìn)各級環(huán)保部門提升土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理能力，促進(jìn)管理體系進(jìn)一步完善，形成高效土壤污染風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。同時，可于保障監(jiān)督結(jié)果公正客觀前提下，促進(jìn)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督的社會化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府的簡政放權(quán)，并可推動政府所提供公共服務(wù)質(zhì)量、公共服務(wù)效率的提升[2]。另外，應(yīng)針對已造成土壤污染地區(qū)，加強(qiáng)對污染場地治理指導(dǎo)力度，科學(xué)評估污染地塊土壤健康狀況，加大可持續(xù)開發(fā)投入力度，鼓勵企業(yè)和民眾積極參與污染場地的投資和治理，進(jìn)一步完善公眾參與制度和監(jiān)督渠道。

3.3 加大我國土壤污染防治技術(shù)開發(fā)力度

我國環(huán)保部門應(yīng)加大對土壤污染防治技術(shù)的開發(fā)力度，結(jié)合不同地區(qū)土壤污染情況，選擇可行性較高的土壤污染防治技術(shù)進(jìn)行綜合整治，建立適合我國的土壤污染防治技術(shù)體系，大力引進(jìn)國外先進(jìn)治理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，同時在技術(shù)開發(fā)資金方面加大投入力度，推動我國土壤污染防治技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展和廣泛應(yīng)用。此外，國家環(huán)保部門應(yīng)著手建立強(qiáng)制和自愿相結(jié)合的土壤污染保險(xiǎn)保障制度，財(cái)政部門應(yīng)給予資金支持，對可能因生產(chǎn)造成環(huán)境污染的企業(yè)，應(yīng)強(qiáng)制要求其購買環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，保險(xiǎn)費(fèi)用根據(jù)土壤污染可能造成的損失進(jìn)行評估和核算。環(huán)境污染保險(xiǎn)種類應(yīng)多樣化設(shè)置，環(huán)境責(zé)任人可根據(jù)環(huán)境評估合理選擇保險(xiǎn)類型。同時應(yīng)建立土壤污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)保障體系，建立環(huán)境保護(hù)基金，加大對土壤污染治理、修復(fù)、再開發(fā)力度，以健全我國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

3.4 健全我國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)

土壤污染風(fēng)險(xiǎn)處理方面，借助土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度的制定及實(shí)施無疑為管控土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，除可避免自發(fā)性現(xiàn)代化的自我對抗等問題產(chǎn)生外，還可對土壤污染風(fēng)險(xiǎn)分配的正義、公平予以充分體現(xiàn)，而為實(shí)現(xiàn)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的公平正義分配，其中標(biāo)準(zhǔn)的制定尤為必要，將會直接影響制度執(zhí)行的成功與否。具體分析，首先，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以原管制值及有限值型篩選值為基礎(chǔ)，并選取生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)、人體健康風(fēng)險(xiǎn)作為控制核心，以生態(tài)破壞系數(shù)、人體致害系數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)方式，并對污染地塊的生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定度、人體可接觸程度及污染物濃度等作為重要考慮因素，構(gòu)建健全土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系。其中，生態(tài)破壞系數(shù)應(yīng)包括地下水惡化程度、植被蓋度指數(shù)等內(nèi)容;人體致害系數(shù)應(yīng)包括致癌風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)及毒害物暴露指數(shù)等內(nèi)容。其次，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)對執(zhí)行過程的規(guī)范化、程序化予以足夠關(guān)注，并采取規(guī)范操作程序、明確土壤風(fēng)險(xiǎn)管控作業(yè)工程流程及制定科學(xué)管控等方式，對風(fēng)險(xiǎn)管控措施執(zhí)行的合理性加以保障，實(shí)現(xiàn)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)化、規(guī)范化防治。

4 結(jié)語

當(dāng)前我國土壤污染形勢嚴(yán)峻，為從根本上解決土壤污染問題，國家環(huán)保部門須加大治理力度，制定完善的《土壤污染防治法》，推動土壤污染防治法制化進(jìn)程，同時加大土壤污染治理技術(shù)開發(fā)，建立高效、完備的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制和保障制度，在治理實(shí)踐中可借鑒美國成功經(jīng)驗(yàn)，推動我國土壤污染防治取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

參考文獻(xiàn)

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