美國土壤污染風險管理經驗及對中國的啟示

呂承達

摘 要：我國是世界農業生產大國，土地資源是我國社會經濟發展過程中不可或缺的重要資源。隨著我國社會經濟不斷發展，土地資源利用過度導致土壤污染問題越發嚴峻，土壤污染對我國國民經濟發展和居民生活質量產生重要影響，因此如何防治、修復土壤污染已成為亟待解決問題。基于此，本文主要分析美國土壤污染風險管理方面的豐富經驗，并簡述美國此方面經驗對中國土壤風險管理的啟示和借鑒。

關鍵詞：美國;中國;土壤污染風險;管理經驗;啟示

土壤是生態環境的主要組成部分，具有重要生態、環境和經濟功能。隨著我國城市工業化發展和農業項目開發，一些土壤環境受到污染，對生態環境和居民健康產生嚴重影響。土地資源的緊缺使我國的土壤污染風險管理問題日漸顯現。美國在土壤污染風險管理方面具備多年的經驗，治理技術和管理理念都較為先進。因此，我國可以借鑒美國土壤污染風險管理經驗，推進我國土壤污染治理進程。

1 美國土壤污染風險管理體系構成

美國實行土地污染風險管理的體系主要是美國聯邦政府、各地州政府、地方政府和非政府環保組織共同組成的。該體系建立之初主要是針對美國各地區的“棕色地塊”進行土地管理和污染治理，對“棕色地塊”進行健康風險評估以及生態風險評估。其中起主導作用的政府機構為聯邦政府直接管轄的美國環保局，其主要任務是對土壤污染較為嚴重的土地進行評估、開發和再利用。并對受到污染物質影響的土地進行污染治理和預防管理。同時美國各地區的州政府負有監督職責，地方政府和非政府環保組織應協助聯邦政府加大對土壤污染的風險管理力度，明確表明土壤污染問題是各級政府組織和非政府組織共同義務，非政府組織也應對土壤污染問題進行積極防治和參與投資。美國農業部則以農業可持續發展立場對美國農村土壤環境加以保護，針對美國農業農村土壤進行健康狀況評估、調查、分類以及相關風險管理和研究，形成較為完善的美國土壤污染風險管理體系。

2 美國土壤污染風險管理經驗分析

美國早在二十世紀三十年代便制定《土壤保護法》，經不斷完善，于二十世紀六十年代分別制定《聯邦危險物質法》及《固體廢物處理法》兩部與土壤污染風險管理相關的法律條例。但由于二十世紀七十年代美國的棕色地塊污染問題越發嚴峻，聯邦政府開始轉變土壤污染風險管理思路，通過管理固體污染物方式治理土壤污染問題。在此基礎上，頒布《固體廢物處置法》和《危險廢物設施所有者和運營人條例》兩部法律，有效控制因固體廢物處理不當造成的土壤污染問題。此外，因1978年美國拉夫運河環保事故，引發美國聯邦政府和民眾對環境污染深刻反思，基于此美國政府在1980年推出《綜合環境反應、賠償與責任法》，并依據此法建立名為超級基金的信托基金，對該法案給予資金方面支持，因此該法也被稱為《超級基金法》。該法案作為美國土壤污染風險管理體系中的一部基本法，主要規定因有害廢物對環境造成污染的公眾賠償制度，同時以產生污染的動產及不動產的所有者、污染者以及使用者為對象，明確法律上的連帶責任[1]。但由于該法案在責任界定方面較為嚴苛，由此導致一系列可能造成的潛在訴訟風險，同時對污染土地開發也有一定限制。因此，聯邦政府在后續又出臺一系列補充和修正法案，進一步推動土壤污染風險管理和棕色地塊開發。二十世紀九十年代初期，美國政府又推出《公眾環境應對促進法》及一系列有關化學品和有毒物質排放控制方面的法律條例，進一步明確公眾對土壤污染問題的防治義務和應對舉措，同時完善有關土壤污染防治的土地評估、清理、修復等多方面法律法規，推動美國土壤污染防治進程。

美國在土壤污染風險信息交換方面也出臺一系列相關政策和措施。如在《超級基金法》中明確指出，民眾參與土壤污染風險交流，主要是讓民眾了解整個風險評估過程，使其對土壤污染危害形成科學認知，并積極參與至土壤污染風險管理中。《超級基金法》中規定，超級基金在治理土壤污染過程中，每個污染場地的清潔都需要民眾的參與和監督，并對每個治理環節進行總結，協調各方利益，推動土壤污染治理。

美國當前已對土壤污染形成較為完善的技術體系，針對土壤污染風險劃分為兩類進行技術治理，第一類是針對有害危險物質清除，第二類是對棕色地塊的修復。結合當前美國土壤污染治理實踐而言，其主要應用工程控制技術、環境修復技術及自然衰減技術等，但在應用上述技術進行土壤污染治理時，需要進行長期的環境監測，因此美國聯邦政府環保局設立眾多創新項目，如監測技術和納米清除技術等，支持土壤污染治理，并為其提供大量資金支持。

3 美國土壤污染風險管理經驗對中國的啟示

3.1 建立完善土地污染風險管理法律法規體系

我國在土壤污染風險管理方面應盡快出臺《土壤污染防治法》，借鑒美國法律制定經驗，結合我國實際國情，在治理土壤污染過程中，應側重于污染源的預防和管理，將土壤污染風險管理理念融入到相關法律法規，同時針對化學品和有毒物質排放要嚴格控制。我國目前導致土壤污染大部分原因為企業在違法成本上較低，企業肆意排放污染物與其承擔責任相差較大，環保部門針對違法企業的懲罰無關痛癢，導致企業超標排放污染物已為常態。因此，政府環保部門應借鑒美國《超級基金法》，針對企業超標排放污染物制定責任回溯制度和懲罰性罰款制度，同時要嚴格限制企業有毒物質和化學品排放，大力懲治超標排放，盡快出臺《土壤污染防治法》，完善《固體廢物污染環境防治法》，推動我國土壤污染風險管理法律法規體系的建立。

3.2 各級環保部門建立高效的土壤污染風險交流機制

我國土壤污染風險管理制度不斷完善發展過程中，應重點強化各級環保部門之間的交流指導，明確中央政府和各級地方政府在土壤污染風險管理方面的職責分工。建立土壤污染風險管理信息共享制度，加大民眾對土壤污染監督范圍，通過公開土壤污染風險管理范圍、渠道和主體機構，鼓勵廣大民眾積極參與至土壤污染監管和防治中，促進各級環保部門提升土壤污染風險管理能力，促進管理體系進一步完善，形成高效土壤污染風險交流機制和監督機制。同時，可于保障監督結果公正客觀前提下，促進土壤污染風險監督的社會化發展，實現政府的簡政放權，并可推動政府所提供公共服務質量、公共服務效率的提升[2]。另外，應針對已造成土壤污染地區，加強對污染場地治理指導力度，科學評估污染地塊土壤健康狀況，加大可持續開發投入力度，鼓勵企業和民眾積極參與污染場地的投資和治理，進一步完善公眾參與制度和監督渠道。

3.3 加大我國土壤污染防治技術開發力度

我國環保部門應加大對土壤污染防治技術的開發力度，結合不同地區土壤污染情況，選擇可行性較高的土壤污染防治技術進行綜合整治，建立適合我國的土壤污染防治技術體系，大力引進國外先進治理技術和經驗，同時在技術開發資金方面加大投入力度，推動我國土壤污染防治技術創新發展和廣泛應用。此外，國家環保部門應著手建立強制和自愿相結合的土壤污染保險保障制度，財政部門應給予資金支持，對可能因生產造成環境污染的企業，應強制要求其購買環境責任保險，保險費用根據土壤污染可能造成的損失進行評估和核算。環境污染保險種類應多樣化設置，環境責任人可根據環境評估合理選擇保險類型。同時應建立土壤污染環境風險保障體系，建立環境保護基金，加大對土壤污染治理、修復、再開發力度，以健全我國土壤污染風險管理體系。

3.4 健全我國土壤污染風險管理標準

土壤污染風險處理方面，借助土壤污染風險管控制度的制定及實施無疑為管控土壤環境風險的有效手段，除可避免自發性現代化的自我對抗等問題產生外，還可對土壤污染風險分配的正義、公平予以充分體現，而為實現土壤污染風險的公平正義分配，其中標準的制定尤為必要，將會直接影響制度執行的成功與否。具體分析，首先，土壤污染風險管控標準應以原管制值及有限值型篩選值為基礎，并選取生態安全風險、人體健康風險作為控制核心，以生態破壞系數、人體致害系數作為標準方式，并對污染地塊的生態環境穩定度、人體可接觸程度及污染物濃度等作為重要考慮因素，構建健全土壤污染風險管理標準體系。其中，生態破壞系數應包括地下水惡化程度、植被蓋度指數等內容;人體致害系數應包括致癌風險系數及毒害物暴露指數等內容。其次，土壤污染風險管控標準還應對執行過程的規范化、程序化予以足夠關注，并采取規范操作程序、明確土壤風險管控作業工程流程及制定科學管控等方式，對風險管控措施執行的合理性加以保障，實現土壤污染風險的科學化、規范化防治。

4 結語

當前我國土壤污染形勢嚴峻，為從根本上解決土壤污染問題，國家環保部門須加大治理力度，制定完善的《土壤污染防治法》，推動土壤污染防治法制化進程，同時加大土壤污染治理技術開發，建立高效、完備的風險交流機制和保障制度，在治理實踐中可借鑒美國成功經驗，推動我國土壤污染防治取得實質性進展。

參考文獻

[1] 張真源.土壤污染風險管控制度的規范分析與完善路徑[J].華北電力大學學報（社會科學版），2019（5）：1-8.

[2] 劉博.發達國家的土壤污染防治經驗及對我國的啟示[J].西部大開發：土地開發工程研究，2019，4（7）：61-64.