從行政訴訟看依法行政存在的問題及對策

習近平總書記指出，“全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”。黨的十九大對新時代全面推進依法治國提出了新任務，描繪了到二〇三五年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的宏偉藍圖。近年來，地方政府在依法行政方面取得了巨大進步但仍有不足，研究行政訴訟案例，有助于發現依法行政存在的問題及短板，有助于地方政府和相關人員增強依法行政的意識和能力。

一、行政訴訟反映出依法行政中存在的主要問題

行政訴訟案例，像一面“鏡子”反映了依法行政的情況，折射出行政部門在決策、管理、執法等方面存在的問題。

1、依法行政意識不夠強。意識決定行為，行為決定結果。依法行政的意識不足，程序規范就常常不夠。有的行政機關領導和行政執法人員對按法辦事依法行政認識不到位，不善于運用法治思維，甚至以“紅頭文件”作為執法的直接依據。在行政過程中，重效率、輕程序的現象時有發生。如在處理招商引資、重點工程的征遷安置過程中，過分追求效率，隨意簡化程序，導致行政行為違法等;在土地征收中缺失公告程序，房屋征收中未履行征求意見程序，甚至有的征收部門在與被征收人未達成征收補償協議的情況下，出于行政效率考慮，先搬遷后補償，引起訴訟等。

2、管理方式轉變不到位。政府職能轉變是黨和政府，在新的歷史條件下，作出的重大的歷史選擇，它對民族復興有著非凡歷史意義。政府職能應從“行政管理型政府”向“公共服務型政府”轉變。有的行政機關領導和行政執法人員行使職權時不善于運用法治方式，做決策時，不聽群眾意見，不做風險評估，不嚴格審查合法性;有的執行上級機關或領導的意見簡單化，擅自動用強制措施處理問題;有的隨意干預企業經營自主權，插手商事糾紛，強行處置企業資產;不作為、亂作為的現象屢禁不止，嚴重的可能引發群體性事件。

3、行政執法隨意性較大。有的地方政府和行政人員不注重政策的連貫性，朝令夕改，出現“新官不理舊官事”、“一屆政府一套政策”現象，造成老百姓對政府不信任。有的地方隨意變更或撤回已經生效的行政許可，擅自取消被許可人從事特定行業或特定活動的資格，引發矛盾糾紛。有的行政機關不依法履行信息公開職責，應公開不公開，或公開的內容不符合法律要求。導致近年來涉及政府信息公開的行政訴訟案件上升且敗訴率較高。

4、行政應訴重視程度低?！缎姓V訟法》頒布實施后，有的地方政府不重視相關能力建設，導致適應行政訴訟的能力不夠強。一是人手不足。行政應訴人員不足，職責多精力不夠。二是水平不高。行政應訴人員專業化程度不高，應訴的專業素養不足，難以適應應訴的需要。三是配合不夠。行政機關在訴訟中不重視答辯、不善于舉證、不愿意出庭等不注意配合協調現象不同程度存在。行政機關負責人出庭率不夠高，“告官不見官”和“出庭不出聲”的現象較為普遍，群眾對此不滿意。新行政訴訟法實施后，行政應訴力量不足的問題將更為突出。

二、加強依法行政的措施

1、轉變行政思維和方式，適應法治建設形勢。隨著新的行政訴訟法受案范圍的擴大，更多種類的行政行為可能進入行政訴訟，接受司法審查這把“尺子”的衡量。特別是新行政訴訟法將征地拆遷、社會保障、土地出讓、政府調整經濟結構、干預市場、招標采購等行為納入司法審查范圍，政府應訴任務和敗訴風險也將加大。尤其是新法確立了對規章以下“紅頭文件”的附帶審查制度，這就要求行政機關在執法時，不能再將規范性文件拿來即用，要更為謹慎，將合法性分析作為適用的前置程序，主動自檢規范性文件是否存在主體不適合、超越權限、違反上位法規定、違背法定程序、內容不適當等情形，以決定是否適用或者進行修正。

2、規范行政行為和程序，減少行政爭議源頭。一要完善執法依據。加強對法規、規章及規范性文件制定的調研咨詢、評估論證，盡快對行政性規章進行梳理，修改或廢止不符合上位法規定的規范性文件，確保執法依據統一、合法、科學。二要健全行政決策的法律風險評估制度。堅持開門決策，涉及人民群眾切身利益的重大決策事項，都要向社會公開征求意見;重大、疑難和專業性強的決策事項，應開展專家咨詢論證;涉及重大公共利益、可能產生重大分歧的決策事項，都要組織聽證;重大執法活動實施之前，聽取法律專家和法律顧問的意見，進行法律風險評估，預防行政爭議的發生。三要規范行政執法主體和執法程序。在實行執法主體資格及職權范圍的法定化和公開化的基礎上，將規則意識和程序意識貫穿于行政執法始終。各行政機關在執法過程中要嚴格做到事實清楚、證據充分、程序合法、適用法律正確。

3、健全考評和調解機制，推動行政規范執法。一是建立科學的績效考核指標體系。建議加大依法行政年終考核分值比重，把行政機關敗訴率、行政機關負責人出庭應訴率等列為考核指標，督促行政機關規范執法、依法行政。二是建立行政敗訴追責制度。凡屬于濫用職權、未積極應訴等情形而導致案件敗訴的，應追究行政機關直接責任人和主管領導的責任。三要完善行政糾紛多元化解機制。對于一些涉及黨政重點工作，司法判決可能造成顛覆性影響的案件，要注重與司法機關協調配合，盡量通過調解、和解的方式合理化解矛盾糾紛。行政機關應該根據法院對行政訴訟司法建議，對其在行使職權過程中的不合法、不適當的行政行為進行糾正，舉一反三，避免同類問題的再次發生。

4、加強隊伍建設和保障，提高應訴工作能力。一要健全組織機構。應設立專門的應訴機構，配備、調劑充實工作人員，保證履職必要的力量。二要加強人員培訓。加大對現有人員的培訓、學習、旁聽庭審和案例研討等活動，提高行政執法人員的行政應訴能力。三要落實應訴制度。推進行政機關負責人出庭應訴制度落實。切實提高行政機關負責人出庭應訴的實質參與度，發揮行政領導出庭應訴對促進形成法治思維、提高依法行政水平的重要作用，著力解決“出庭不出聲、協調難拍板”難題。

作者簡介：文鋒，（1966-），男，漢，重慶市南岸區人，本科，單位：中共重慶市璧山區委黨校。研究方向：社會學、區域經濟。