預算管理問題探索與思考

何璠

摘 要 行政事業單位在經濟社會發展中發揮著至關重要的作用，良好的預算管理工作能夠有效提升財政資金的使用效率，實現其社會價值和經濟價值。本文總結行政事業單位預算管理的內涵及重要意義，并分析目前存在的預算管理全局意識缺乏、預算編制不全面不科學、預算執行不規范不到位、預算考核機制不健全這幾個問題，相應地提出從樹立全局意識、深入探索預算編制方法、提高行政事業單位財務預算執行力、建立合理有效的指標評價體系幾個方面進行改進，以期對行政事業單位預算管理水平的提升提供借鑒。

關鍵詞 行政事業單位 預算管理 對策分析

一、行政事業單位預算管理概述

（一）行政事業單位預算管理的內涵

行政事業單位是我國特有的政府職能部門，主要代表國家行使權力，大都是以服務公眾、提升公眾生活質量為宗旨的非營利性部門，其占有和使用的資產均屬于國家，所需的工作經費大都由財政資金提供保障，工作業績一般不以物質和貨幣來評價。行政事業單位的預算管理是指根據各部門單位的責權劃分，合理分配財政資金、監督財政資金使用并評價財政資金使用效果的過程。

（二）行政事業單位加強預算管理的重要意義

1.加強預算管理是落實新《預算法》的必然要求。按照新《預算法》的規定，我國全面實行全口徑預算管理，并且將地方債務歸為預算管理工作的一部分，從法律層面對各級政府以及各行政事業單位的預算管理工作提出了新要求。優化預算編制、嚴格預算執行、強化預算監督、應用預算績效評價，是提升預算管理能力、踐行法律的重要途徑。

2.加強預算管理是優化資源配置的重要保障。加強預算管理，從編制預算的源頭對支出進行分配，使各項財政資金流向最需要最必要的領域中;從預算執行的過程對支出進行監管，保證財政資金使用的合理有效;從預算績效評價的結果對支出進行考量，確認財政資金是否實現了預期目標。這些能為充分落實“過緊日子”思想、優化資源配置提供重要保障。

3.加強預算管理是使資金使用透明、防范各項風險的重要手段。在新形勢下，預決算的公開是預算管理中十分關鍵的部分。及時、真實、詳盡地公開各級政府以及各部門單位的工作動態和預決算收支情況，是各級政府部門的法定義務。特別是公開各級專項資金文件以及分配方案，并全方位地公開專項資金使用明細，就政府的工作置于陽光下，接受最廣泛的群眾監督，能夠有效杜絕違法違規操作，防范貪污舞弊風險。

二、目前行政事業單位預算管理存在的主要問題

（一）預算管理缺乏全局意識

第一，行政事業單位上下普遍對單位預算管理的認識不夠，認為預算管理就是財務部門“單打獨斗”的戰場，只由財務部門單獨負責預算管理工作。但是實際中，預算管理是涉及單位各個業務部門的工作，和所有資源配置、資金使用等都有聯系。財務部門對業務的了解不夠，使得預算編制極有可能不符合實際業務的需求。這是從參與度上缺乏全局意識帶來的弊端。

第二，財務部門對單位預算管理的認識不夠，認為預算管理工作的關鍵只有預算編制，只要財政資金到手，后續的執行、管控、調整等就不重要了。這種錯誤的認識導致預算管理工作沒有持續性，無法實現預算管理目標。這是從認識內容上缺乏全局意識帶來的弊端。

（二）預算編制不全面不科學

第一，全面預算管理應該有全員參與，要求各單位的各部門、各崗位均應該參與到預算編制的過程中，而現實中各部門的參與意愿微弱，導致財務部門無法在有限緊迫的時間里掌握各部門的預算編制數據，進而使得預算編制和經濟活動相分離，無法準確全面地反映單位預算需求。

第二，預算編制存在將基本支出列入項目支出以增加經費的情況。目前全國上下都嚴格落實“過緊日子”要求，大力壓減一般性支出，導致按照定額預算的公用經費無法滿足日常開支。部分單位為了爭取經費，將單位的日常工作任務列入專項支出項目，以期獲批專項經費安排。

第三，單位預算編制的細化程度有待提高。根據《預算法》中的預決算公開要求，所有支出都必須細化到功能分類科目和經濟分類科目。由于人員素質參差不齊，大部分單位對科目的選擇具有很大的隨意性，并不能真實反映經濟業務所屬類別;另外，政府采購預算以及績效目標制定還處于初步階段，各單位的填報能力有待進一步提高。

第四，財政部門對預算編制的審查有待加強。預算編制審核工作量大，基層財政部門人手不足，預算編制審核時間緊迫，導致財政部門在審核中不可能面面俱到，難免出現錯漏，影響預算編制的效果。

（三）預算執行不規范不到位

預算執行是預算管理系統中最核心的內容，直接影響預算管理效果。財政部門按照年初預算向各單位下達預算指標，各單位應該按照預算指標內容進行申報使用。但是在實際中，預算執行存在很多不規范不到位的情況：首先，很多行政事業單位沒有按照預算指標內容進行分類申報使用，隨意改變預算指標用途、預算指標相互串用、挪用預算資金的情況經常出現;其次，部分單位不按照年初預算規劃執行進度，在入不敷出的情況下，找各種理由寫報告向政府申請追加，在賬上結余較多的時候又進行年底突擊花錢，這些觀念和做法都導致預算執行混亂，財政資金使用效率低下，資金嚴重浪費;最后，部分單位模糊基本支出和項目支出的概念，用項目支出來彌補基本支出經費不足，用于單位的日常開支，沒有實行專款專用。

（四）預算考核機制不健全，指標評價體系不完善

預算管理的考核機制是督促單位內部所有人員落實預算管理要求的重要保障，對預算的執行程度和資金的使用效果均有重大影響。但是目前，無論是財政部門還是其余的行政事業單位都沒有建立一套完善的預算管理考核機制，沒有設置有效合理的指標評價預算管理的各項工作。即使部分單位有初步的考核機制，也大都因為領導的不重視以及可操作性較弱而流于形式。預算管理考核的缺乏或不合理，導致考評結果失去意義，無法為下一年的預算工作提供參考依據。

三、加強行政事業單位預算管理的策略及建議

（一）樹立全局意識，提高預算管理水平

首先，加大宣講力度，增加單位內部各個部門、各個崗位對預算管理的認識。預算編制不是簡單的數據填報，而是對全年收支進行有依據的預計，需要全單位上下共同努力提供合理可行的依據;預算執行不是簡單的報賬，而是需要各部門嚴格按照年初預算制定工作計劃，對工作任務進行層層分解，落實到具體的部門和人員，明確其責任和義務，以嚴格控制預算執行進度。其次，加大培訓力度，提升單位負責人以及財務負責人的預算管理能力。優化預算管理負責人的知識架構，有助于建立合理的適合本單位的預算管理制度，并督促單位上下嚴格依法依規辦事。

（二）深入探索預算編制方法，不斷加快科學化、規范化、全面化的進程

預算編制是預算管理工作的起點和基礎，各行政事業單位應該高度重視預算編制工作，確保本單位預算的準確、全面、科學、規范。

首先，預算編制時間必須充足。隨著各級政府對預算審核的重視程度提高，大部分地方政府的預算已由之前的人大常委會審核轉變為現在的人大會審核。人大會大都于每年1月召開，這就要求預算編制工作必須在上一年的10月之前啟動，以確保有足夠的時間實行“二上二下”過程。其次，預算編制方法必須科學。嚴格采用零基預算編制方法，以單位的工作職能、未來一年的工作任務為出發點，根據單位當前的人員以及資產情況，規劃和預測未來一年的收支。最后，預算編制充分使用信息化工具進行審核。預算審核工作量大，可以利用預算編制軟件來進行填報、匯總、審核，提升工作效率。

（三）提高行政事業單位財務預算執行力，提高資金使用效率

預算的執行就是預算指標的支付使用過程，預算執行情況將直接影響預算管理工作效果。嚴格的預算執行能夠提高財政資金使用效率，促進實現財政資金使用效果。首先，各單位應該按照批復了的年初預算，對各項工作任務進行層層分解，嚴格按照預算規定的范圍和用途進行資金的申報使用，全面實行資金監管。特別是對專項資金，要提前確定好資金使用分配方案，做到專款專用。其次，各行政事業單位建立預算執行定期報告制度，定期為單位領導提供決策依據。最后，財政部門要定期開展核查以及跟蹤評價工作，復核各單位資金特別是項目資金使用的合理性、真實性，并研究其資金使用效果。從多個方面對預算執行過程進行控制，能為財政資金的使用流向、使用效果提供有力的保障。

（四）建立合理有效的指標評價體系，進行預算績效考核

建立合理有效的指標評價體系，對預算執行效果進行全面的績效考核，不僅可以有效總結上一年度的財政資金使用狀況，分析其使用的合理合規性，評價其是否實現了年初的績效目標，還可以為下一年的資金安排提供依據和指導。我們要將績效評價結果納入預算管理，對照各單位年初申報的整體績效目標以及項目資金績效目標，對單位的預算資金使用進行復核，并采用相應的方法和手段評價績效目標的實現情況。針對資金使用偏離預算、超預算、無預算、資金使用沒有達到預期績效目標的項目，要查明原因，提出考核意見，并將考核結果納入單位的年底綜合績效考評，對違規相關責任人追究責任。同時，在下一年度的相關項目資金安排上慎重考慮，細致分析該項目存在的必要性以及資金安排的合理性。

四、結語

本文簡要分析了行政事業單位預算管理的含義以及其對社會經濟發展的重要現實意義，進而對行政事業單位預算管理目前存在的全局意識缺乏、預算編制不全面不科學、預算執行不規范不到位、預算考核機制不健全等問題進行了詳細的分析，相應提出了樹立全局意識、深入探索預算編制方法、提高行政事業單位財務預算執行力、建立合理有效的指標評價體系這4個對策。隨著我國經濟的發展和財政管理制度改革的深入，預算管理作為其中重要的部分，對財政資金的有效使用、行政事業單位的有序發展發揮著至關重要的作用。

（作者單位為汨羅市財政局）

參考文獻

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