紹興市民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困境及對策研究

吳嬋君

[摘 要]1987—2018年，紹興市60歲以上老年人口比重由10.2%上升至25.51%，高于全國平均水平。突出的人口老齡化問題勢必加大養(yǎng)老服務的負擔。目前國家政策民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的力度空前，然而由于民營養(yǎng)老機構(gòu)缺乏運營經(jīng)驗、資金不足、人才短缺等仍面臨諸多問題。因此，文章以紹興民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀為切入點，分析其發(fā)展困境，并提出了紹興發(fā)展民營養(yǎng)老機構(gòu)的對策。

[關鍵詞]老齡化;民營養(yǎng)老機構(gòu);對策;紹興市

1987—2018年，紹興市60歲以上老年人口比重由10.2%上升至25.51%，遠高于全國平均水平，人口老齡化問題異常突出，打造完善的養(yǎng)老服務體系已迫在眉睫。民營養(yǎng)老機構(gòu)是養(yǎng)老服務體系中一支重要的生力軍，因此，分析紹興民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展困境并提出解決對策具有重要的現(xiàn)實意義。

1 紹興老齡化的現(xiàn)狀和民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀分析

據(jù)紹興日報提供的數(shù)據(jù)顯示：截至2018年年末，紹興全市60歲以上老年人口已超過114萬，老齡化程度達到25.51%。這一數(shù)據(jù)遠高于浙江省老齡化平均水平（22.4%）的全國老齡化平均水平（17.9%）

2 紹興民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困境分析

2.1 供給與需求在數(shù)量上、結(jié)構(gòu)上矛盾突出

依據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗標準，機構(gòu)養(yǎng)老的比例約占老年人口總數(shù)的7%，浙江省提出要達到養(yǎng)老床位占老年人口總數(shù)5%以上的要求，根據(jù)這個標準，按照2018年全市老年人口數(shù)估算，養(yǎng)老機構(gòu)床位至少應達到5.7萬張。近年來，通過政府興建、公建民營、民營自建等方式，紹興全市養(yǎng)老機構(gòu)床位從2014年的29016張，增加到2018年的46064張，但與5.7萬張的保守需求量估計相比，仍然存在較大缺口。

另外，公辦養(yǎng)老機構(gòu)定位不清，對社會力量參與養(yǎng)老機構(gòu)的開發(fā)與經(jīng)營產(chǎn)生擠出效應。目前全省公辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設與營運由政府全額投入，低價收費，享受了高額的政府補貼，但對收住的人員沒有作出明確的界定，一些經(jīng)濟條件好、承受能力強、身體相對健康的老年人大量入住公辦養(yǎng)老機構(gòu)，既影響了低收入、沒有社會關系、確實需要入住養(yǎng)老機構(gòu)的老年人入住，又對社會養(yǎng)老機構(gòu)產(chǎn)生擠出效應，出現(xiàn)公辦“一床難求”與民辦“床位空置”窘境。

2.2 開發(fā)成本高，回收周期長，資金壓力大

民營養(yǎng)老機構(gòu)的開發(fā)既不僅僅是醫(yī)院的開發(fā)也不僅僅是住宅的開發(fā)，還有大量的配套用房、配套設施的投入，不僅包括硬件，還有軟件投入。硬件方面，既要考慮基礎設施、環(huán)境等因素，還要投入諸如休閑場館、老年健康中心、康復性療養(yǎng)中心、醫(yī)療保健中心以及裝備密集的探頭與無線呼叫定位等配套設施設備。軟件方面，需要專業(yè)的運營團隊和服務團隊，為老年人提供醫(yī)護服務、保健服務、活動組織、日常課程，還要配備營養(yǎng)指導、特殊飲食護理、餐廳等餐飲服務等。開發(fā)成本高、投資回收期長、資金壓力巨大，非一般實力的企業(yè)有能力涉及。

2.3 缺乏運營經(jīng)驗

從國外民營養(yǎng)老機構(gòu)可持續(xù)經(jīng)營的經(jīng)驗來看，保持所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的相對完整性，采取床位出租、購買服務的方式更有利于民營養(yǎng)老機構(gòu)目標客戶市場的細分、服務針對性的提高、養(yǎng)老機構(gòu)實際利用率的提高，也有利于減輕老人的經(jīng)濟負擔，且增強老人的選擇靈活性。但采取床位出租、購買服務的方式，給投資者帶來巨大的資金和運營壓力，且在當前融資成本高居不下背景下，超出了許多企業(yè)的可承受能力。因此，有些定位高端的民營養(yǎng)老機構(gòu)，例如萬科隨園嘉樹采取了使用權(quán)出售的方式快速回籠資金。但這種方式也存在著缺乏出售后繼續(xù)提供高質(zhì)量后續(xù)養(yǎng)老服務動力的隱患，購買者將承擔巨大風險。

2.4 相關產(chǎn)業(yè)支撐體系欠缺，產(chǎn)業(yè)鏈不完整

根據(jù)國外的相關經(jīng)驗，合格的民營養(yǎng)老機構(gòu)應該提供日常生活服務、健康管理、醫(yī)療護理、娛樂文化教育等服務。然而目前，紹興全市對上述服務尚處于起步探索階段，經(jīng)驗不足、服務質(zhì)量和技術(shù)水平亟待提升，特別是高層次的專業(yè)性養(yǎng)老服務人才（如護理、康復、醫(yī)療等）嚴重缺乏。可見，目前紹興發(fā)展民營養(yǎng)老機構(gòu)缺乏相關產(chǎn)業(yè)體系的支撐，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，整合難度較大。

2.5 相關法規(guī)、政策和制度不完善

民營產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)，缺乏具有可操作性的法規(guī)、扶持政策和服務準則的支持。一是民營養(yǎng)老機構(gòu)的開發(fā)涉及土地、規(guī)劃、發(fā)改、財政、建設、民政等諸多部門，部門之間的職能發(fā)揮形不成合力，調(diào)控能力弱，很難形成具操作性的統(tǒng)一政策，影響管理效率。二是已出臺的政策落實不到位。雖然國家、浙江省、紹興市都提出了民營養(yǎng)老機構(gòu)將享受用地、稅收、用電等方面的優(yōu)惠政策。但許多細則并未落實到位。三是缺乏支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品。支持養(yǎng)老服務產(chǎn)品開發(fā)的金融服務體系和金融衍生產(chǎn)品的缺失嚴重制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。四是缺乏相關法規(guī)、制度。對養(yǎng)老機構(gòu)用地的出讓方式規(guī)定不明確、對經(jīng)營者經(jīng)營行為沒有明確的法規(guī)規(guī)定、開發(fā)者和經(jīng)營者各自的責任劃分界限不明確、各類養(yǎng)老機構(gòu)設計與開發(fā)規(guī)范不明確等。

3 紹興市民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展對策分析

民營養(yǎng)老機構(gòu)具有準公共品的特征，必須依靠政府的直接支持和間接支持，具體對策如下。

3.1 編制專項發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)老齡化發(fā)展趨勢和老齡人口分布，結(jié)合浙江省、紹興市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，制定相應的民營養(yǎng)老機構(gòu)專項發(fā)展規(guī)劃。在專項規(guī)劃中，應明確發(fā)展民營養(yǎng)老機構(gòu)的指導方針、長短期目標、主要任務和保障措施等。

3.2 為民營養(yǎng)老機構(gòu)提供有效的土地保障

保證民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的關鍵是提供有效的土地保障，具體包括：其一，根據(jù)民營養(yǎng)老機構(gòu)專項發(fā)展規(guī)劃落實適應的土地儲備。其二，在用地供給中單列“養(yǎng)老綜合用地”。其三，根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)的性質(zhì)提供多樣化的土地出讓方式。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公益性養(yǎng)老服務機構(gòu)的建設用地，經(jīng)依法批準可使用集體所有土地;新辦的非營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)的建設用地，可采取劃撥方式優(yōu)先供地;新辦的營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)的用地，通過招標拍賣、掛牌出讓方式取得。其四，土地出讓價格以“保本微利”為原則。招標拍賣、掛牌出讓方式的起始地價，可根據(jù)基準地價參照社會公益事業(yè)類地價確定。關于地價款的繳納方式，可采取交納地租的方式，還可采用先租后讓的方式，在民營養(yǎng)老機構(gòu)的開發(fā)建設運營初期，采用交納地租的方式;待項目盈利之后再辦理土地出讓手續(xù)。

3.3 公辦養(yǎng)老機構(gòu)回歸本色

公辦養(yǎng)老機構(gòu)回歸本色才能保證民營養(yǎng)老機構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展。首先，要正確定位公立機構(gòu)職責。公辦養(yǎng)老機構(gòu)主要服務于貧窮和弱勢的老年群體。公辦養(yǎng)老機構(gòu)應致力發(fā)揮公共養(yǎng)老服務的“托底”作用，主要面向城市“三無”老人、農(nóng)村“五保”老人、“低?！崩先说壬鐣鮿萑后w。建議公立機構(gòu)應建立明確的準入標準，公開透明的政策，并公布每次入住老人基本情況。其次，堅決剎住建豪華公辦養(yǎng)老院之風。為民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展讓出足夠的市場空間，倡導市場化、產(chǎn)業(yè)化的運作模式，鼓勵扶持社會力量興辦多形式、多層次的養(yǎng)老機構(gòu)。

3.4 統(tǒng)籌養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財政管理

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有社會保障性質(zhì)，各國政府都十分重視養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并給予積極的財政支持。一是進一步增加財政投入。政府要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和老年人口規(guī)模，建立和完善養(yǎng)老服務體系建設的財政投入機制，把養(yǎng)老機構(gòu)建設、運營補貼、購買居家養(yǎng)老服務、高齡老人生活補助等經(jīng)費納入本級財政預算安排，按財政收入的一定比例保證養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。建立財政投入與老年人口增長相匹配的機制。二是加大福利彩票公益金用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的比重。福利彩票公益金每年留存部分按不低于50%的比例用于社會養(yǎng)老服務體系建設。三是進一步完善財政的投入機制。養(yǎng)老服務財政資金可通過政府購買服務、貸款貼息、民辦公助、公建民營等多種模式，引導和支持社會力量開發(fā)、改造、興辦各類養(yǎng)老服務設施，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

3.5 加大扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融產(chǎn)品創(chuàng)新

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開金融的支持，紹興市必須加大扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融產(chǎn)品創(chuàng)新的力度。首先，政府可通過利率補貼、財政貼息和政府擔保等方式引導金融機構(gòu)提供養(yǎng)老機構(gòu)開發(fā)貸款。其次，嘗試將保險基金的投資對象向養(yǎng)老機構(gòu)開放。在依法合規(guī)、收益合理、風險可控的前提下，積極探索保險基金服務養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新模式。再次，借鑒日本、德國等國家先進經(jīng)驗推出長期護理保險。具體做法是選擇若干個縣作為試點，為40歲以上中老年人提供長期護理保險產(chǎn)品，為被保險人因年老、疾病或意外傷殘而需要長期照料的提供護理服務費補償。最后，加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融衍生產(chǎn)品創(chuàng)新力度。例如房產(chǎn)按揭、房產(chǎn)置換、老年儲蓄投資理財產(chǎn)品等。

3.6 提升養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)人才專業(yè)化水平和薪酬待遇

人才強則產(chǎn)業(yè)強。首先，政府應督促相關部門出臺完善的培訓體系和政策（包括培訓方式、培訓內(nèi)容、培訓評估制度、培訓機構(gòu)監(jiān)管等），加強對目前在職人員的培訓，有效提升養(yǎng)老服務人才的職業(yè)操守和專業(yè)化水平。其次，政府應鼓勵在高校和中職開設養(yǎng)老服務相關專業(yè)，加快培養(yǎng)老年護理、醫(yī)療、營養(yǎng)和心理等方面的專業(yè)人才，提高從業(yè)人員的職業(yè)道德、業(yè)務技能和服務水平。最后，提高養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的薪酬待遇，加強養(yǎng)老服務專業(yè)人才引進力度，例如對從事養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的高層次管理、醫(yī)療、護理人才提供落戶優(yōu)惠政策、獎勵政策和職稱職務晉升優(yōu)惠政策的激勵。

3.7 實行稅費優(yōu)惠政策

對民營養(yǎng)老機構(gòu)可實行以下稅收優(yōu)惠政策：一是營利性民營養(yǎng)老機構(gòu)取得的養(yǎng)老服務收入免征流轉(zhuǎn)稅及附加稅，經(jīng)營所得應繳納的企業(yè)所得稅給予稅率優(yōu)惠或稅額減免。二是非營利性民辦養(yǎng)老機構(gòu)享有公辦養(yǎng)老機構(gòu)同等的稅費優(yōu)惠政策，例如自用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等。同時，還可實行費用優(yōu)惠政策，例如水、電、氣等價格采用居民用戶定價，相應的配套費給予優(yōu)惠，減半收取電話、有線（數(shù)字）電視、寬帶一次性接入費等。

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