應急處置方法之協作法初探

關鍵詞 突發事件 應急處置方法 協作法

作者簡介：許敏，上海開放大學松江分校，副教授。

中圖分類號：D630.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.340

隨著突發事件的不斷增多，不斷發生的各種風險因素呈現綜合爆發的態勢，應急處置需要面對的突發事故涉及到多行業、多領域覆蓋的特點，單中心的應急處置行動呈現出其不足之處。從突發事故所管轄的部門來說，不同政府部門之間、政府部門和非政府部門之間、整體與局部之間、不同的個人之間需要協調與配合;從應急處置的程序來說，無論是綜合評估、應急處置決策、信息溝通還是資源供給，都需要協調與配合。綜上所述，如何采用協作的方法，對突發事故進行有效處置，是應急處置取得成功的一個重要方法。

一、協作法的含義

何謂協作法呢？協作一詞，被定義為“任何由兩個或兩個以上機構的聯合活動，其目的是要通過他們的共同而非獨立工作提高公共價值” 。協作應該是多方面的、廣泛的，一個部門或一個崗位實現承擔的目標所必須得到的外界支援和配合，都應該成為協作的內容。應急處置中的協作法，可以定義為兩個或者兩個以上的應急處置主體，為了減少突發事件中的損害，聯合進行工作的方法。這種方法主要是通過溝通協調，減少應急處置主體之間的資源浪費，協作法幫助不同功能的應急處置主體間實現了互用性。該方法保證了政府部門與非政府部門之間、政府部門與公民個人之間建立起垂直與平行的協作關系，在突發事件發生之時，能以最快速的方式協調和控制人財物等各種資源等調度，以最快速等方式減少突發事件對人民生命和財產帶來的損失，實現了應急處置行動效果的最大化。

二、協作法的理論支撐

（一）資源依賴理論（Resource Dependence Theory）

資源依賴理論形成于20世紀70年代，代表人物為費佛爾和薩蘭奇科，在《組織的外部控制：對組織資源依賴的分析》一書中，費弗爾提出了幾個重要的假設：（1）生存需要資源，而單一組織本身不能生產全部的所需資源;（2）組織必須與包括組織在內所依賴的其他環境因素進行互動;（3）生存是建立在這樣一個基礎之上：一個組織控制它與其它組織關系的能力。

進行應急處置的時候，應急主體需要調動的資源和信息總是存在于內部和外部兩個方面，比如原材料、人力資源、信息資源、合法性支持等，都需要進行協作，才能應對突發事件的不確定性，最有效的處置突發事件。

（二）網絡組織生態理論

組織生態學（Organizational ecology）是在組織種群生態理論基礎上發展起來的一門新興交叉學科。該學科綜合了生物學、生態學、社會學等多學科理論，并吸納了新制度經濟學和產業經濟學等經濟學的理論，研究了不同組織之間、組織與環境之間的相互關系。其中的網絡組織生態學主要研究了介于市場與科層組織之間的網絡組織的快速成長會帶來大量的補充資產、協調問題、合法性短缺等問題，其主要研究內容為兩個：第一，組織對環境中的自然法則適應過程是如何發生的;第二，組織能動的適應環境的行為和路徑如何影響選擇過程。在應急處置中，由于突發事件的非常態性，面對環境的未知性和不確定性，政府組織之間需要保持一種動態的變遷和協作，拓展生存空間，提過跨組織運作能力，滿足應急處置的要求，保證應急處置的有效開展。

除了以上兩種理論，交易成本理論、網格化管理理論也對協作法產生理論影響，在此不做贅述。

三、協作法的具體內容

（一）應急處置主體之間的協作法

應急處置的主體因突發事件的不同有不同的類別，總體來說，應急處置主體包括了政府組織、非政府組織、企業、新聞媒體和公民五個方面內容。主體之間的協作包括了平行（橫向）協作和垂直（縱向）協作。平行（橫向）協同是指在同一層級的各個指揮主體中，不同的指揮主體遵守相同的協調指揮規則，實現應急處置的一種方式。它的主要要求就是不同的應急處置主體之間根據行動需要，承擔不同的處置任務，在統一的領導下，各司其職。例如，2013年，四川雅安發生了7.0級地震，國家啟動了應急響應機制，在四川省委省政府的領導下，各部門紛紛展開救援行動，這種應急處置的救援行動即為平行（橫向）協作模式。再例如，協作法的另外一個實踐來自“減災型社區”的建設。“減災型社區”的建設將應急處置的重心下放到社區，圍繞著社區組織和非政府組織的力量展開工作。在社區發生突發事故的時候，“減災型社區”動員所有居民參與到社區到減災防災行動中來，提高了社區防范風險和化解風險的能力。垂直（縱向）協同模式是指位于不同級別的部門之間的協作行動，盡可能調動區域范圍內的各種人財物的資源，最大限度的發揮應急處置能力，以期取得最大的應急處置效果。在垂直（縱向）協同中，最大的特點是最高級別的指揮部擁有最高權威，統一指揮應急處置工作的開展。目前中國已基本建成應對各類突發事件的縱向分級應急指揮體制。

例如：2008 年，四川省發生了汶川大地震。當時中國啟動了國家一級應急響應，中央政府構建的應急指揮體系就是典型的垂直協同模式。此外，在中國省級政府間應急管理合作協議中能夠運作至實踐層面，比較早的是《泛珠三角區域內地九省（區）應急管理合作協議》。目前，長三角一體化應急管理協同發展的工作也在進一步推進之中，長三角相關省市簽訂了《長三角一體化應急管理協同發展備忘錄》。

（二）應急處置資源和信息之間的協作法

資源和信息的整合與共享在應急處置中起到了重要作用。過去的應急管理部門大多是獨立開展工作，這就帶來一個弊端：缺乏對外在其他部門的資源配置的了解，缺乏對外在其他部門的需求的了解，以至于應急部門做出的決策和采取的行動大多基于自身情況出發，不同部門之間無法有效互通有無，形成共識。隨著突發事故呈現出跨行業和跨部門的特點，如何有效整合不同部門之間的信息和資源的問題，越來越成為各級應急處置部門研究的重要問題。

在應急處置資源和信息之間實現協同，需要開展三方面的工作：

第一，應急處置經費的整合。整合經費有利于加強不同應急處置主體之間的聯系，增強合作的黏性。

第二，應急處置人員和科技的整合。人員是應急處置中最具有能動性的因素，增強人員和科技的整合，有利于加深合作的信任程度，縮短合作過程中的磨合期，減少合作中的不確定性因素。

第三，應急處置信息的整合。信息是一切決策的基礎，在應急處置中尤為重要。互聯網技術的發展為信息的整合提供了技術支撐。通過大數據技術，不同的應急處置主體之間可以共享信息，充足的信息為應急處置方案的制定提供了決策基礎。例如，長三角城市群重大公共安全事件應急指揮平臺的建立，適應了應急處置資源和信息協同的需要。應急指揮平臺是在應急處置行動中，信息整合的載體，為實施科學的應急處置救援行動提供了信息保證。平臺的建立，能將分散于各個省市的相關信息集中到應急指揮中心，借助于這些整合的信息，指揮中心能綜合進行決策，有效開展應急處置行動。

例如，在2020抗擊新冠肺炎疫情的過程中，在中央的統一領導下，全國的其他省份在醫護人員的資源配置上進行了大協作，調動了大量醫護人員奔赴武漢支援救治工作;在醫用物資和民眾生活物資的供給方面，全國的其他省份與湖北省一起協同作戰，向湖北省供給了大量物資;在疫情信息方面，全國各地的疾控中心充分協同作戰，及時進行信息溝通，這種信息共享對及時隔離控制傳染源，控制了疫情的進一步擴大，有效減少了傳染，起到了很好的作用。

總之，協作法的使用可以促進政府與公民之間、社會組織和社區之間、政府與公民個人、政府內外部之間的行動一致，在每個應急處置主體之間構建起鑲嵌式的協同工作機制。這種協同工作機制的建立， 一改以往應急處置主體之間的單兵作戰模式，突破了單一應急處置主體的局限性，有效的增強了應急處置的戰斗力，提高了應急處置行動的成功率。可以預見，協作法將成為具有廣泛使用價值的應急處置方法之一。

注釋：

周曉麗.美國協作性應急管理及其啟示[J].荊楚學刊，2014，15（1），第48頁.