檢察機關提起民事公益訴訟訴前聽證程序研究

關鍵詞 民事公益訴訟 訴前程序 聽證程序

作者簡介：天津市和平區人民檢察院課題組，課題組成員：黃健，天津市和平區人民檢察院副檢察長（已退休）;薛光，天津市和平區人民檢察院檢委會專職委員;卞爭，天津市和平區人民檢察院綜合業務部主任;張珩，天津市和平區人民檢察院綜合業務部檢察官。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.278

自2017年7月1日起，人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護等損害社會公共利益的行為，在一定條件下可以向人民法院提起民事公益訴訟。這一規定賦予了檢察機關在涉及民生的各個領域提起民事公益訴訟的權力，是檢察機關法律監督權的又一具體體現，也是檢察機關在國家治理體系內服務大局、履職盡責的一個全新定位。

檢察機關行使民事公益訴訟監督權的目的是，著力聚焦生態環境、食品藥品安全等領域的突出問題，努力讓人民群眾其中的在每一個案件、每一項工作中感受到公平正義。以此為標準，檢察機關辦理民事公益訴訟案件，不一定以提起訴訟作為最佳的處理方式。

一、檢察機關辦理民事公益訴訟案件存在的問題

從目前可以收集到的信息來看，與行政公益訴訟案件相比，檢察機關辦理民事公益訴訟案件的數量較少，效果也相對差一些，工作亟待加強。 具體的原因有：一是很多群眾自身利益受到損害后，沒有想到檢察機關可以支持起訴或為他們提供其他的幫助;二是民事公益訴訟的侵權方大多為普通民事主體，往往為了自身的利益而犧牲社會公眾的利益，對檢察機關的檢察建議等非訴訟監督方式不重視甚至不予理睬，檢察機關也無法通過體制內的一些手段進行溝通，提起訴訟后，即使勝訴在執行階段也會遇到各種問題，等等。經檢索查詢全國檢察機關公益訴訟的整體工作情況，在較為成功的維護國家利益、公共利益的案件中，通過訴前程序糾正違法行為的情況占多數。2018 年12 月25 日，最高人民檢察院發布了檢察公益訴訟十大典型案例，其中訴前程序案例七個，訴訟程序案例三個。由此可見：一是公益訴訟的訴前程序比訴訟程序更有助于公共利益的維護，并已在實踐中收到良好的效果;二是在民事公益訴訟案件數量較少、效果也比行政公益訴訟差一些情況下，完善訴前程序比起專注于訴訟程序，更加有助于優化民事公益訴訟案件的處理效果，達到維護國家利益和社會公共利益的目的。

二、民事公益訴訟訴前程序的理論研究與實踐現狀

目前有很多文獻以部分篇幅闡述公益訴訟訴前程序，往往不夠具體，難有創新，內容大概是：闡明訴前程序的必要性，對程序設計的原則作簡要說明，等等。 這些文章缺乏對具體制度的設計，而且內容多有重復。僅有少數的一些文獻專門對公益訴訟的訴前程序進行了研究，提出了設計原則，具體程序和保障措施，但一般沒有區分民事公益訴訟和行政公益訴訟的訴前程序，未體現民事公益訴訟的特殊性，或者只針對其中一類公益訴訟， 而且未單獨提出訴前聽證程序。這些具體的訴前程序設計中存在兩個影響程序效果的明顯缺陷：一是對侵權方主動配合檢察機關工作這一方面要求較高，一旦達不到這一要求，訴前程序就形同虛設;二是僅僅強調了檢察機關的調查權和制發檢察建議權，沒有體現檢察機關這一工作的外部性，沒有借助輿論和公眾的力量維護社會公共利益。聽證程序可以彌補現有研究的這兩個缺陷，為民事公益訴訟訴前程序取得更好效果。目前，江蘇、海南兩省已經有通過訴前聽證程序辦結民事公益訴訟案件的報道。但目前聽證程序還只是在個別案件中適用，未形成制度。

三、民事公益訴訟訴前聽證程序的制度設想

民事公益訴訟的訴前聽證程序應當有一套完備的制度設計，讓所有參與其中的主體有法可依，有序表達主張和訴求，讓社會公眾通過這一程序實現知情權，達到以案釋法的目的。

（一）適用范圍

由于民事公益訴訟涉及的主體復雜多樣，其中侵權主體的身份也存在很多種可能，即使是同一類主體，對于檢察權和公共利益的重視程度，對于法律程序的尊重程度也千差萬別。因此，是否適用訴前聽證程序，應由承辦檢察官根據案件的具體情況和相關主體的態度，酌情決定。

（二）加入訴前聽證程序的主體范圍

為了全面公正客觀地認定事實，應該讓所有的相關主體都參與到訴前聽證程序中來，包括侵權方、權利受侵害方及雙方的代理人，舉報人，等等。只有每個主體都有參與和發表意見、提供證據的機會，把事實和法律擺在桌面上講清楚，才能讓各方對結論心服口服，愿意遵照執行。

（三）具體程序步驟

民事公益訴訟案件線索被發現并移送到有管轄權的檢察機關之后，辦案人員應當先進行線索評估、線索管理、線索備案，將符合條件的線索進行立案之后，案件就進入了訴前程序。

首先，在決定是否要舉行聽證程序之前，檢察官要對案件事實進行充分的調查。辦案人員應當按照法定程序，客觀、全面地收集各類證據。這一過程中，檢察官應當盡量全面地接觸相關各方，了解他們的利益訴求、法律依據和掌握的證據，并完成必要的評估、鑒定工作。

其次，確定是否適用聽證程序。檢察官在對調查取得的證據進行全面審查后，從事實認定的爭議焦點，侵權主體的行為、后果、對案件的態度，受損害方的數量，案件的社會影響等方面綜合分析，決定是否適用聽證程序，如果決定適用，則要層報檢察長審批。

再次，如果檢察長批準適用聽證程序，則需要公告通知相關各方進行準備、參與聽證程序。公告的目的既是保障各方參與人的程序性權利，也是讓檢察機關可以在訴前程序中集合各方力量，聽取各方意見，更準確地查明事實，適用法律。在公告中，檢察機關應寫明舉行聽證程序的時間、地點、討論事項、聯系人、聽證程序的效力、不參加聽證程序的法律后果，等等。公告期不應少于一個月。除此之外檢察機關確定聽證程序時間后，應至少提前20日以電話通知等方式告知所有可以聯系到的訴訟參與人。

最后，舉行聽證程序。舉行聽證程序時，檢察官居中主持，可以聘請精通案件所涉及專門知識的地位中立的專業人士出席，為各方解答諸如環境、食品生產等方面的專業問題。聽證程序全程錄音錄像，并制作筆錄，程序結束后出席各方均在筆錄上簽字。聽證程序分為闡述事實，舉證質證，說明訴求，調解四個階段。前三個階段都以被侵害方及代理人，侵權主體及代理人，其他訴訟參與人的順序發言。如果各方當事人對他人發言中涉及的專業問題有疑問，經主持人同意后，可以向專業人士咨詢。前三個階段結束后，檢察官可以直接總結各方爭議焦點，認定案件事實，并依照法律提出檢察機關的處理意見，也可以決定中止聽證程序，擇期再行宣布。之后，根據各方的反饋，檢察官決定是否進入調解階段。在調解階段中，如果各方達成協議，則由檢察機關制作協議書，由各方簽字蓋章，對協議各方產生法律約束力。如果不能達成協議，但侵權主體認可檢察機關的意見，并且及時履行。那么這一案件就此終結，不能達成協議的受侵害主體及代理人還可以自行提起民事訴訟。如果不能達成協議，且侵權主體不認可檢察機關的意見，案件則要進入訴訟程序。

（四）聽證程序的內容是否向社會公開

這一問題不可一概而論。首先要考慮的是聽證程序的內容是否涉及國家機密、商業秘密和個人隱私，如果涉及，則不能舉行公開聽證，事后就聽證程序的過程和結果進行公開或宣傳時也要注意隱去相關信息。其次要考慮聽證程序的社會影響，由于聽證階段有可能出現新的當事人和證據，具有一定的不確定性，因此一般不進行實時公開，可以在聽證程序結束后，對同步錄音錄像進行回放，對內容做好評估，再決定是否進行部分或全部內容的公開，是以文字還是以視頻形式公開，避免有人對聽證程序斷章取義或以其他方式進行解構，造成不利的輿情。考慮到以上兩個因素之后，對于所有的涉及聽證程序的案件，各方意見、證據簡介，檢察機關意見和處理結果都要以文字形式向社會公開。

（五）未達到預期目的的救濟方式及程序

不論聽證程序的結果是否可以案結事了，聽證程序后的結論性意見都代表了檢察機關在這一階段的態度，具有法律效力。救濟程序是聽證程序等所有訴前程序的后盾，是訴前程序能夠有效運行的保障。如果聽證程序沒有達到維護公共利益的目的，則應視具體情況采取向侵權主體及主管部門、上級單位制發檢察建議書，支持起訴，提起民事公益訴訟等方式繼續推進，直至公共利益得到維護為止。

四、在民事公益訴訟訴前程序中加入聽證程序的效果

為了加強民事公益訴訟工作，就要更加充分發揮訴前程序的效益。加入聽證程序，可以讓訴前程序更加規范、科學，更有社會影響力，更好達到維護公共利益的目的。具體體現在以下幾個方面：

第一，在聽證程序中查明事實，促成和解，可以兼顧各方利益，促進社會和諧。訴訟程序中，侵權主體作為被告，會極力避免敗訴結果，而聽證程序可以弱化這種抵觸心理，還可以保留一些機構、組織在群眾中的威信，以及知名企業的社會美譽度，促使其運用自身專業能力主動糾正違法行為，并挽回公共利益的損失，實現檢察機關、侵權主體、舉報人、被侵權方、社會公共利益的多贏。

第二，這一程序設計完善了檢察機關現有的法律監督體系，有助于公益訴訟檢察官素能的提高。在聽證程序中，檢察機關處于主導地位，并有多項救濟手段為保障，作為促使侵權主體尊重這一程序和檢察機關職權的后盾。主持聽證程序，也可以培養公益訴訟檢察官運用法律政策的能力，使他們更加善于從法律視角和社會視角通盤考慮案件的處理方式，為公益訴訟檢察工作持續健康發展不斷積蓄人才及智識力量。

第三，在訴前程序中加入聽證程序，解決了誰來監督監督者的問題。聽證程序讓各方在檢察官的主持下平等示證并表達意見，同時，檢察機關的工作也受到其他參與方的監督，避免了案件進入訴訟程序后被審判機關詰問檢察機關既作為當事人又作為監督者的問題。

第四，聽證程序有助于將解決問題的階段前移，讓社會正義更早實現。聽證程序作為進入訴訟程序之前的緩沖帶，以檢察機關的權威性、取證能力和法律專業能力為保障，給侵權主體改正錯誤和釋法說理的最后機會，避免在漫長的訴訟審判過程中公共利益受到更多的破壞。

總之，聽證程序利用公開和外部力量的參與，增強訴前程序的“可視性”，既可以更有力地督促侵權主體主動糾錯，維護公共利益，又可以提升社會公眾對訴前程序的認同度，以良好的社會效果提高檢察機關的公信力和權威性。

注釋：

最高人民檢察院胡衛列廳長于2017年6月27日在人民網、中國人大新聞網發布的第十二屆全國人大常委會第二十八次會議閉幕會答記者問的內容。

例如韓冰.環境民事公益訴訟前置程序研究[D].山東大學碩士學位論文，2018年.

例如晏翔.環境民事公益訴訟訴前程序的構建與完善[J].山東行政學院學報，2017（3），第73-77頁.