農村承包土地互換“期限”應該如何裁定的思考

關鍵詞 所有權 承包權 經營權 土地互換 互換期限

作者簡介：吳迪，云南省昭通市鎮雄縣農村經濟經營管理站，首席仲裁員，高級農業經濟師，主要從事土地糾紛仲裁工作。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.261

一、前言

云南省農村土地承包到戶工作和全國一樣，最早開始于80年代初，1984年對農村承包土地開展了一次“大穩定小調整”，1996年5月27日開始施行《云南省農業承包合同條例》，1999年，在第一輪土地承包合同到期的基礎上，開展了農村承包土地“二輪延包”工作，將原來的農村土地承包合同期延長到2028年12月31日，合同期限延長了30年，2006年9月1日起施行《云南省實施<中華人民共和國農村土地承包法>辦法》，同時廢止《云南省農業承包合同條例》。

二、“土地互換”糾紛的產生

在土地承包到戶這40來年的時間里，隨著社會經濟的發展，大量農村勞動力外出務工，部分農戶為了方便耕種等原因互換了承包地，而且絕大多數互換土地沒有書面約定，也沒有到發包方備案。近些年，隨著國家扶貧力度不斷加大，政府對農村基礎設施建設投入大量資金，改善了農村生產生活環境，部分承包地塊的地理優勢充分體現。

由于互換土地的時間跨度太長，而且這種互換土地的行為大多發生在原來相互關系較好的農戶之間，具體細節旁人知之甚少，導致調查取證工作難度較大。不過筆者認為，根據《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國合同法》和《中華人民共和國農村土地承包法》的有關規定，裁定互換是否有效包括三個要件：（1）雙方互換的土地是否屬于同一集體經濟組織;（2）互換土地的雙方當事人是否是原承包土地的權利人;（3）是否有對互換以后的土地進行耕種管理的事實。

三、“土地互換”糾紛案例

在有關此類土地互換案件的司法實踐中，不少當事人提出了互換“期限”的問題，人民法院也對互換“期限”作出了裁定，筆者收集整理了以下兩個真實案例。

案例1：王某和李某都同屬某村民小組農戶，20多年以前雙方口頭約定互換承包地，用王某家的A地塊換李某家的B地塊，現在王某反悔，要求李某換回A地塊，雙方協商未果，王某便暴力破壞李某耕種在A地塊上的農作物，李某以排除妨礙為由將王某訴至人民法院。

人民法院認為：“本案中，雙方對土地互換的期限各執一詞，應屬于沒有約定或約定不明的情況，互換的期限應確定為農村土地承包合同的期限。故原告在本輪承包期內對A地塊享有使用權，對原告訴求判令被告停止侵害、排除妨礙的請求，本院予以支持”。人民法院認定“互換有效”，判決被告王某停止侵害，不得妨礙原告李某對A地塊行使使用權。

案例2：李某和張某都是同一村民小組承包農戶，雙方屬表兄弟關系。1992年，雙方為了方便耕種口頭約定，李某用甲地塊換張某的乙地塊，從2014年開始，李某便要求張某換回自己的甲地塊，張某不從，李某于2015年以“立即停止侵害、排除妨礙”為由將張某訴至人民法院。人民法院審理后認為：“李某主張合同約定互換土地的期限已屆滿，但未能提舉相關證據加以證實，應承擔舉證不能的不利后果。本案中合同雙方未對互換期限作出明確的約定，應視為整個剩余承包經營權期間。因此，本案被告張某享有甲地塊的土地承包經營權是基于合同約定，且互換期限尚未屆滿，故并未侵害原告的合法民事權益。原告對被告提起的侵權之訴因缺乏侵權權利，依法不能成立，其訴訟請求本院不予支持。”最后判決“駁回原告的訴訟請求”。

這兩個案例看起來好像是侵權、請求排除妨礙的糾紛，實際就是土地互換糾紛。在案例1中，人民法院認為“互換的期限應確定為農村土地承包合同的期限，故原告在本輪承包期內對A地塊享有使用權”，最終支持原告李某的訴訟請求，判決“被告王某停止侵害，不得妨礙原告李某對A地塊行使使用權”。收到判決以后，雙方都沒有上訴，但上訪不斷;與案例1不同的是，案例2的一審法院認定的事實和判決結果得到了二審法院的維持。

判決之后沒有能夠讓當事人息訴息訪，矛盾糾紛并沒有真正得到化解。通過對這類案例的分析，喚起了我們對土地“互換期限”應該如何裁定的思考——為什么有了生效的判決以后當事人依然沒有息訴息訪，矛盾糾紛沒有從根本上得到解決？是司法實踐中適用法律有誤，還是我們施行的舊法已經不能滿足調整社會矛盾的需要？

四、“互換期限”在舊新《中華人民共和國農村土地承包法》中適用法律分析

兩個案例都發生在新修訂的土地《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱新法）實施（2019年1月1日）之前，從原《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱舊法）第三十二條（通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉）和第三十三條第三款（流轉的期限不得超過承包期的剩余期限）的規定來看，人民法院的判決并無不妥之處，認定事實清楚，適用法律準確，但為什么不能從根本上化解糾紛呢？

按照農村的實際情況，當初口頭約定互換土地的雙方，一般情況下不會涉及互換“期限”的問題，都是為了方便耕種或者是建房、修路等方面的需求才會發生互換土地的行為，所有關于互換“期限”的說法，如果沒有明確的書面約定，都不過是反悔互換土地一方當事人為達目的而編造的說辭。

部分從事土地糾紛調解仲裁工作的同志對“互換期限”的裁定持有不一樣的看法，有的認為，以“剩余承包期”裁定“互換期限”符合法律規定;有的則認為，雖然以“剩余承包期”裁定“互換期限”符合法律規定，但并沒有真正收到化解糾紛的效果;有同志講，司法實踐中以承包合同期限作為判決承包地互換期限的時間節點，埋下了引發農村土地承包經營權互換糾紛矛盾的隱患。

主要理由是：以“剩余承包期”裁定“互換期限”，容易讓當事人產生“互換后還可以再換回來、還可以約定一個較短的互換期限”等想法。在一些地區，農戶間存在較大比例的承包地互換的情況，絕大多數沒有書面約定也沒有向發包方報備，相當一部分已經換地農戶受到利益驅使有反悔的想法。一些縣，2028年底本輪農村土地承包合同即將到期，屆時將按照國家的土地承包政策順延土地承包關系，當然也會需要重新簽訂土地承包合同，如果都簡單裁定“互換土地在本輪承包合同期內有效”，那么本輪承包合同到期以后，勢必激發那些本就想反悔的互換地農戶要求再換回承包地的主張，將會引發大量的土地互換糾紛，嚴重影響農村的社會穩定，屆時我們應該如何處置呢？

顯然，舊法中“流轉的期限不能超過承包期的剩余期限”這一規定不符合農村的實際情況。任何一部法律的制定和實施，都必須有利于維護社會的穩定，如何裁定互換期限要從互換法律性質談起，農戶之間互換的是土地承包經營權，是一種物權的變動，互換是全部的權利轉移，互換之后與發包方建立了一種新的承包關系，消滅了原有的承包關系。對物權持有原本沒有期限的限制。這里所說的受農村土地承包期限的限制，我的理解，應該是指互換以后的承包關系受農村土地承包期限的限制，農村土地承包期限限制的是發包方與承包方的土地承包關系，不是限制互換雙方的互換期限。承包期滿后，承包農戶將重新與發包方建立什么樣的權利義務關系是涉及執行國家土地承包政策的問題，與原互換土地的雙方無任何關系。

舊法第三十二條規定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。在原制度中，承包地互換是“土地承包經營權”的互換，是承包地流轉的一種方式，互換后與發包方建立了新的權利義務關系，而且規定流轉期限不得超過承包期的剩余期限，互換要簽書面合同并備案。從法律語境看，互換屬于承包地流轉的一種法定形式，自然受到“二輪承包期限”的約束。

2019年起，新法的實施，為我們如何裁定土地“互換期限”問題提供了法律保障，徹底化解了各位的疑惑。新法的一大亮點就是貫徹了“三權分置”的思想，將農村土地的所有權、承包權和經營權分置。其中，所有權歸農村集體經濟組織，農村集體經濟組織成員依法享有本集體經濟組織所有土地的承包權和經營權。在新法中，通過具體的法律條款對承包農戶享有的承包經營權的轉讓、互換和經營權的流轉作了詳細具體的規定，包括以下條款：第九條：承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營; 第十條：國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯;第十七條：承包方享有下列權利：（二）依法互換、轉讓土地承包經營權;（三）依法流轉土地經營權;第二十三條：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權;第三十三條：承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地的土地承包經營權進行互換，并向發包方備案;第三十五條：土地承包經營權互換、轉讓的，當事人可以向登記機構申請登記。未經登記，不得對抗善意第三人;第三十六條：承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案;第三十八條：第三款流轉期限不得超過承包期的剩余期限。

五、結語

由此看出，轉讓、互換的是農戶承包土地的承包經營權，而流轉則僅限于經營權，流轉的方式包括出租（轉包）、入股或者其他方式。轉讓、互換已經不在土地流轉的范疇，所以，土地轉讓、互換不受新法第三十八條第三款“流轉期限不得超過承包期的剩余期限”的調整。舊法中，把互換歸結于承包經營權流轉的一種方式，直接導致了司法實踐中以“剩余承包期”作為裁定“互換期限”的法律依據，這也是本文兩個案例的當事人一直沒有息訴息訪的根源所在。筆者在舊法框架下關于“互換期限”不能簡單適用“流轉期限不得超過承包期的剩余期限”的觀點終于在實施新法的過程中得到體現。

農村土地承包經營權互換行為不受承包期剩余期限的限制，但農村土地互換以后與發包方的關系受剩余承包期限的限制，承包合同到期以后，原互換土地的雙方都無權要求再換回原來的承包地。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國民法通則》。

[2]《中華人民共和國合同法》。

[3]《中華人民共和國農村土地承包法》2003年3月1日施行版。

[4]《中華人民共和國農村土地承包法》2019年1月1日修改施行版。