關于出臺統一立法規范行政征用的建議

衡曉春　李凡程

關鍵詞 行政征用 行政征用法 原則 內容

作者簡介：衡曉春，江蘇博事達律師事務所;李凡程，南京師范大學金陵女子學院。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.246

2020年2月，新冠肺炎疫情蔓延全國，醫療物資、醫療設備以及隔離場所的需求急劇增加。有效阻斷疫情傳播，解決物資緊缺等問題，各地政府紛紛集中社會資源和力量，對個人以及企業的財產進行征用。行政主體的征用行為是為了維護公共利益與個人利益的平衡，從而最大限度的保障公民的生命健康權。但行政主體在行使行政征用權方面依然存在諸多問題，如：主體錯誤、適用法律法規錯誤和程序錯誤等，但究其本質，是行政主體濫用自由裁量權導致行政征用權的擴張。根據“控權-平衡論”[1]的觀點，我們要承認并允許行政權在特定條件下的擴張，但又也要合理分配行政權力，防止行政權脫離法治軌道，從而造成對公民權利的過度損害。行政征用自身包含著公共利益、法定程序、公平補償的控權思想。當前，我國行政主體享有廣泛征用權，若不限制行政主體的裁量權，行政相對人受到侵害的風險隨之增大。

一、出臺行政征用法的現實必要

立法的不完善，必然導致行政征用實踐的混亂。反觀我國行政征用立法現狀，問題突出且亟待解決。

（一）現有法律法規分散，缺乏統一立法

我國《立法法》第8條明確規定，“對非國有財產的征收、征用”屬法律保留事項。目前，全國人大及其常委會并未出臺關于行政征用的單行法。我國《物權法》《傳染病防治法》《突發事件應對法》以及《土地管理法》中都在各自領域對行政征用做出規定，但對行政征用的規定較為分散，條文之間缺乏有效關聯，加大了實踐操作難度。如何正確適用法律確立征用主體和征用對象，是行政主體忙中出錯的關鍵問題。有關行政征用的補償標準和程序性問題，各地區出臺的規范行政征用的地方性法規、規章和規范性文件千差萬別，導致補償標準隨意性和補償程序混亂。

（二）憲法原則性規定，缺乏操作性

我國《憲法》第13條對行政征用給予了原則性規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”這一規定解決了出臺《行政征用法》的合憲性問題，由于其原則性的規定既不能作為裁判依據，也不能具體指導行政行為，因此，行政征用的制度構建和程序實踐，都需要單行立法加以解決。

如何在法定程序范圍內實現公共利益，使行政權的適度擴張與公民財產權的保護平衡發展，如何用法治思維和法治方式保障行政征用制度高效而穩定，完善行政征用法律體系，出臺《行政征用法》勢在必行。

二、行政征用法的原則及內容

行政征用是行政主體做出的一種具體行政行為，其自然要受到行政法基本原則的約束。行政征用本身又具有公益性、強制性和侵害性等特點，一旦行使不當，極易使行政相對人權益受損。因此，行政征用法必須確立公共利益、正當法律程序、公平補償三大基本原則，體現行政征用法的價值并指導行政征用實踐。從行政征用目的來看，行政主體行使征用權是為了滿足公共利益需要，而公共利益本身具有抽象性和不確定性，其內容也隨著社會經濟發展而不斷變化，難以通過法律條文準確定義或完全列舉。公共利益原則一方面賦予行政主體行使征用權的合法來源，一方面為行政征用保持行政合法和自由裁量權之間的平衡確立了標準。行政征用合法的前提之一即征用行為本身符合法定程序。一般來講，行政征用前要經過調查、審批程序，除非情況緊急，在征用決定作出前要聽取和征求當事人的意見。正當法律程序原則一方面為行政主體履行職責時提供強制性和約束性的程序制約，一方面使被征用主體的訴求提供合理合法的表達渠道。無補償即無征用，行政征用的限制也體現在對被征用人的公平補償。公平補償原則建立了公共利益與私人利益的平衡機制，未經事前合理補償，行政主體不得任意征用公民的私人財產，除非情況緊急可以事后補償。

行政征用法的內容應包括行政征用主體及征用對象、行政征用的程序、行政征用的救濟。

（一）主體及對象

征用主體包括決策主體和實施主體。決策主體同時也是責任主體，對于權益受損的被征用人，可向決策主體請求損害賠償。行政征用法應明確征用決策主體為政府及其相關部門。而實施主體則具有多元性，包括社團、財團以及受行政主體委托的組織和個人。對于跨行政區域的征用行為，應明確各征用主體之間的分工協作關系。當出現公務協助關系時，應由兩地政府自行協商或向其共同的上一級政府匯報，經上級協調確定。行政征用的對象為財產權，包括物質性財產權和智力成果以及具有經濟價值的法律利益，如商業信譽等。[2]

（二）行政征用程序

程序問題是行政征用的核心。在行政征用程序設計時應考量以下因素。一是因征用行為而對個體利益的消極影響程度;二是實施征用行為所依據的程序造成個體利益可能被錯誤剝奪的風險;三是采取增加的或代替的程序保障可能得到的效益及給行政主體帶來的負擔。[3]基于以上因素，行政征用程序應包如下內容。

1.調查審批程序。行政機關應當對征用的目的及范圍作出認定，即征用目的是否符合公共利益原則，征用范圍是否符合比例原則。在調查審批階段必須向當事人說明征用的理由并聽取和征求當事人的意見。

2.告知和聽證程序。做出征用決定前，行政主體應將征用內容、程序和補償方式等事項予以公示。為提高效率，若征用行為產生的爭議不大，行政主體與行政相對人可采用協商的方式加以解決。若雙方爭議較大，可參照《行政許可法》或《行政處罰法》中有關聽證的規定，進行聽證。

3.作出行政征用決定程序。行政主體必須以書面形式下達行政決定，決定中應包括征用事由、法律依據、征用機關、征用時限、補償范圍和救濟方式等。

4.補償程序。被征用主體提出申請，雙方可通過協商就補償方式和結果達成統一意見，行政主體也可依據聽證結果做出補償方案。補償方案確定后，行政主體應先給付補償，后執行征用。被征用主體存在異議，可通過后續程序解決。

5.復議或起訴程序。被征用人收到征用決定書后，有權提出異議、要求合理補償，提起行政復議和行政訴訟的權利。但在提出異議復議或起訴期間，不影響征用決定的執行。[4]

一般情形下，行政征用應嚴格遵循征用程序，但在應對突發事件采取緊急征用時，為了提高效率，必然會對相關程序予以簡化。調查審批階段的聽取當事人意見以及行政聽證程序可在征用結束后再對相關問題進行評估。行政征用決定可以口頭方式作出，實行先征用后補償，維護公共利益的同時實現行政措施的高效性。

（三）行政征用救濟

目前，我國行政征用和行政補償的救濟方式并未統一，征用救濟方式有行政復議、行政訴訟和國家賠償，而補償救濟僅來源于行政主體的自我約束，即行政調解和行政裁決。因此行政征用法應將補償救濟和征用救濟融為一體，明確賦予相對人申請復議或提起訴訟的權利。在補償救濟中，行政程序應為司法程序的前置。在補償行政救濟階段，先由進行補償的行政機關的上級部門調解，對調解不成或沒有達成調解協議的，相對人可向該上級機關申請復議。相對人可就以下情況向人民法院提起訴訟：

1.征用主體對征用補償申請不予答復，或通過協商達不成協議，征用主體不作裁決的。

2.在行政征用補償經過復議后，仍不符復議裁決的。通過賦予相對人司法救濟權，有效解決征用法律程序的失序狀態，監督行政主體征用補償的實施情況，確保公民的合法權益得到有效救濟。

三、行政征用法應解決的關鍵問題

（一）界定公共利益的標準

公共利益是指不特定的社會成員所享有的利益。公共利益是行政征用的目的和原則，也是認定征用權是否合法的實質要件。通過法條定義概念很難避免公共利益在實踐操作中被隨意解釋，依靠法條列舉，難以窮盡公共利益的具體情形。因此，如何界定公共利益是行政征用法的一個關鍵問題。筆者認為，可通過行政征用法規定公共利益的界定主體和界定程序解決公共利益難以認定的問題。賦予司法機關通過司法審查的方式監督判斷征用措施是否符合公共利益要求，對行政權進行監督和制約。[5]

（二）確立征用補償的標準

行政征用法應對征用補償的范圍作出明確規定。征用補償只補償財產上的損失，包括直接損失和可預期利益的損失，而不補償精神上和情感上的損失。因此，征用補償以金錢補償為主，輔以其他政策以及技術上的支持等。如何通過制度和程序設計使征用補償符合公平補償原則？筆者建議，在補償標準的制定上，一方面要建立當事人參與機制，另一方面要引入市場機制，結合區域經濟發展情況。考慮經濟、社會等多方因素，定期評估，適時調整，使補償標準與社會經濟發展相適應，維護公共利益與個人利益之間的動態平衡。

參考文獻：

[1]郭潤生，宋功德.控權-平衡論——兼論現代行政法歷史使命[J].中國法學，1997（6）.

[2]狄春麗.行政征用制度研究[D].山西大學碩士學位論文，2005.

[3]王名揚.美國行政法[M].中國民主法制出版社，2005.

[4]劉華俊.行政征用程序研究[J].行政與法，2010（10）.

[5]汪震宏.從物權法看“釘子戶”中的法律問題[J].浙江社會科學，2006（6）.