城市軌道交通工程PPP項目投資管理探究

李華勤

城市軌道交通是一種有助于城市建設與城市發展的輔助性公益基礎設施，城市軌道交通的建設可以加快城市生活與工作的節奏，有利于城市發展。城市軌道交通建設規劃到建成投入使用的時間較長，建設資金需求大，因此是一項回收期較長的投資項目。隨著社會的發展，一種新的城市軌道交通投資模式誕生，即政府與社會資本合作的PPP 模式，有效的吸引社會資本進行城市基礎設施建設。然而這種模式也具有一定的風險，如何分擔項目風險，針對項目風險點出臺什么樣的措施進行防范，是本文需要研究的內容。

隨著經濟的快速發展，我國城市化建設的速度也在逐步加快，這吸引了越來越多的人走向大城市，導致城市人口增多，城市道路擁擠，家庭小汽車的增加，導致城市環境日益惡化等問題的出現，阻礙著城市的建設與發展。為解決城市道路擁擠、環境污染等問題，城市公共軌道交通的建設項目也在逐步增加，公共軌道的增加與利用，不但加速了城市的發展，也很好的解決了人們交通出行不便的問題，降低私家汽車使用的頻率，改善了城市環境污染問題。在傳統觀點上，城市軌道交通被認定為公共產品，其建設多為政府出資，這給當地政府帶來了較大的財政壓力。其實，城市軌道交通屬于共有性質的產品，是準公共產品，其建設也可以由政府與社會資本融合的模式出資建設，以此緩解政府財政壓力。因此，PPP 融資模式的城市軌道交通建設成為目前城市發展中軌道交通建設的一種新模式，確保城市軌道交通建設的良好發展。

一、城市軌道交通建設中PPP 模式的特點

城市建設中的軌道交通項目具有公益性、建設周期長、投資高、投資回收期長、節能環保、運量大、安全性高、社會效益好等特點，適宜于國內各種大中小型城市的發展建設的需求。針對其建設投資高的特點，為解決政府投資資金緊張的問題，一種新型的建設模式應運而生，即PPP 模式。PPP 中的三個P 分別指的是Public，Private，Partnership，翻譯為“公私合作制”，簡稱“PPP”。PPP模式是指政府與社會資本合作，政府可以降低投資建設資金的投入，而社會資本則會依靠政府的公信力，形成雙方合作共贏的模式。PPP 模式的建設項目具有一定的特點。首先，它主要應用在社會基礎、公共設施、城鄉一體化建設、資源開發等項目建設上，項目最終的所有權為國有，僅僅是將項目的建設、經營與維護等一些特定的權利交付于社會企業。其次，項目的建設周期長，因此，政府與社會企業的項目特許期也較長，多為幾十年或項目終身合作，這種合作的目的是提升項目建設的效率，促進項目總體成本的降低，有利于項目的長期穩定運行。第三，項目融資的形式安全有保障，包括期望收益、因政府公信力保障的貸款、資產融資、合同權益融資等。這種模式對項目發起人的資信或有形資產的依賴性小。

二、城市軌道交通建設PPP 項目的風險分析

1. PPP 項目風險分析

公共風險是由政府部門主導控制項目運行過程形成的項目風險，私人風險是以私營機構主導控制項目運行過程形成的風險，而政府部門與私營機構聯合均攤控制項目運行過程的風險被劃分為共擔風險。公共風險發生的原因多數是由于政府出臺的相關政策的變動導致項目無法順利實施，從而各參與方既得利益無法實現，利益受損而導致的風險。如政府機構政策變化、項目審批過程不順利、項目目標改變、稅收政策調整、項目主體法律地位發生變化、項目獲批延遲或項目運行過程發生其他阻礙或不可抗力的自然因素導致項目無法順利實施，如戰爭、自然災害等。公共風險可以依據政府出臺政策的穩定性進行預判，對于PPP 項目執行過程中使用到的法律政策風險應多加關注。

私人風險包括由于經營者粗心大意導致的經營風險、項目建設過程因管理不善導致的建設風險和由于市場波動而導致的市場風險等內容。經營風險包括管理、設備運行、技術風險等。項目經營過程中，由于城市軌道交通系統的復雜性，若系統協調稍有偏差就會影響到整個項目的運行，影響項目整體目標的實現。建設風險包括項目建設過程中因其建設的復雜性導致的工程延期或工程質量達不到項目規劃的標準而產生的風險。建設風險主要表現在成本超支、設計變更、工程延期、施工過程的不可預估因素，如涌水、塌方、建設質量不達標等。因此，項目建設前期組織協調各方面的資源，順利開展項目是影響建設風險大小的主要因素。市場風險主要表現在市場價格的波動、客流量、同類項目的競爭、政府定價收費風險等。

共擔風險中的信用風險是針對項目參與方針對項目所承擔的責任與義務的履行情況，政府在項目中起主導作用，項目承包方需根據項目合同的約定進行項目的建設，項目運行與管理方需要具備一定的運行資格、技術與管理經驗。環境風險主要是投資者根據環境保護的要求而增加的對環境保護設備設施的投資，或建設污染所產生的罰款等，該風險迫使建設成本增加。不可抗力風險是因人為不可控的因素導致的項目建設風險，如意外事件與非意外事件兩種，包括戰爭、罷工、火災、洪災、地震等。金融風險是指金融市場波動而產生對項目建設與運營的因素，表現在金融利率上下波動、匯率變化、通貨膨脹、貨幣貶值等。

2. PPP 項目的風險分擔的原則

PPP 模式下的風險分擔原則主要包括四點，即有效控制、承擔上限、收益對等、動態分擔原則。有效控制是為確保PPP 項目的順利實施，在風險分配的過程中，將較大風險分配給有較強能力控制的一方，可降低項目總成本投入。承擔上限是指在項目實施過程中，項目風險可能提升至各參與項目方不可控的范圍，從而提升項目總成本，阻礙項目的實施，而各參與方對風險的可控制范圍存在差異，無法做到對不可抗力的風險進行準確的評估。因此，此時需要項目的全部參與方共同分擔風險，不可將全部風險給予某一個參與方承擔。收益對等是指項目各參與方所得到的收益是與其所分擔的風險等級相匹配的，該原則的建立和保持是激勵項目各參與方對風險的合理分擔，促進參與方主動承擔可控風險。然而，在實際項目實施過程中，風險是不可控的，是復雜的，任意一方都不能確保風險的承擔與收益對等，但盡可能的確保所有的參與方對收益與風險達到滿意，即可實現項目實施中多方共贏的效果。動態分擔是指因項目建設過程的變化而出現的風險變化，這是因為PPP 項目建設周期較長導致的，且對建設前中后的對比來看，風險是會隨著建設期的增加而增加的，到建成后風險又會出現降低的趨勢。因此，動態化的風險管控有利于項目順利實施。

3. PPP 項目的風險管控

公共風險是由政府部門承擔的風險，因此，各參與項目的政府部門需要根據項目的整體計劃，在整體調查研究的基礎上，對項目實施過程中可能存在的風險進行預測分析，針對項目實施中可能發生的風險制定一系列的措施或指導性文件，根據這些再制定項目實施方案，政府部門牽頭對實施方案進行研究討論，并對其進行補充說明，形成專業項目實施管理辦法來降低風險；同時，政府部門也可以單獨委托第三方有資質、有能力的代管單位進行風險監控，根據風險源，系統制定風險監控方案，做到事前、事中、事后均能有效控制風險。

私人風險中建設風險的管控主要關注對項目建設影響較大的地質、質量管控兩點。地質風險管控可以通過前期的現場地質勘察、氣候與水文資料的收集，分析影響項目建設的地質因素，提前做好相應的防控措施。質量風險管控可以通過項目合同簽訂時的質量要求的條款約束來實現，項目建設過程中，可以通過聘請有資質的監理機構對整體項目實施監理，確保項目整體質量的穩定可靠。經營風險與市場風險都是在政府部門的擔保下，由私營企業為主要風險承擔方的共同承擔模式，經營風險一般可通過政府對私營企業進行稅收方面的優惠、同類項目的競爭限制、收益保證、債務負擔等方式，減輕私營企業承擔風險的大小。可以通過項目前期的市場調研與分析，與政府部門簽訂合同定票價浮動范圍等措施，降低市場風險，均衡各方利益。

共擔風險中環境風險的管理利用誰污染誰治理的原則。信用風險的管理需要在項目建設前期，對參與項目的各建設方進行資質調研與信用評級，選擇信用良好的企業合作，有效規避信用風險。金融風險需要政府部門與各參與企業共同承擔，或將其風險轉嫁到金融機構，從而降低項目參與方的風險。不可抗力風險可以通過繳納保險費而轉嫁到能力較強的保險公司。共擔風險的原則就是風險由政府機構與項目參與方按照出資的比例大小，共同承擔相應等級的風險。

三、結語

總之，PPP 模式下建設城市軌道交通項目，有利于資本的融合，促進投資主體多元化，有利于市場資源的有效配置，提升城市軌道交通建設的效率，降低政府投資成本，具有更廣闊的應用前景。