“案-件比”：辦案質效“綠色GDP”的前世今生

本社記者 祁彪

“案-件比”作為一個新概念、新詞匯，在今年最高人民檢察院的工作報告中剛一被提出，就引發了外界的關注和討論。

然而，在檢察系統內部，以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系已經正式建立，并且取得了較為理想的效果。

那么，被形象地比喻為衡量司法辦案質效“綠色GDP”的“案-件比”這一概念是基于怎樣的考慮提出的，經歷了怎樣的論證過程，又將對檢察機關辦案帶來哪些影響呢？

“案-件比”從何處來？

梳理近些年的司法改革，無不圍繞一個終極目標，那就是“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。

換句話說，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”是評價司法改革成效的標尺?！靶聲r代人民群眾不僅僅期待合乎實體正義的辦案結果，更希望在案件訴訟過程中、程序流轉之間，感受到司法機關的勤勉與敬業，感受到司法過程的有序與效率，‘最高檢黨組認為，實現這一目標的關鍵，在于科學構建以人民群眾獲得感為評判標準的案件質量評價體系’。”最高檢案件管理辦公室主任董桂文說。

在這種背景下，“案-件比”順勢而生。

>>2019年1月召開的全國檢察長會議上，首次明確提出案件質量評價指標體系建設這一課題。 資料圖

梳理近年來的檢察編年史可以發現，首次明確提出案件質量評價指標體系建設這一課題是在2019年1月召開的全國檢察長會議上。隨后，最高檢主要領導在不同會議上，多次提出要研究收“案”與檢務管理中統計為“件”數之間的“案-件比”指標評價概念，并強調要用這樣的質量評價指標體系來自我加壓，真正落實好習近平總書記讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義的重要指示精神。

“事實上，最高檢建立‘案-件比’質量評價指標的動議比‘官方發布’的時間還要早一些。這個概念是最高檢主要領導首次提出來的?！倍鹞幕貞洠?018年年底最高檢機關召開的一次內部會議上，院主要領導提出，圍繞一起案件，司法機關開展的有些業務活動是可以減少或者避免發生的，這樣的業務活動越多，就意味著辦案時間越長，人民群眾對司法活動的評價就可能越低。

內部會議雖小，卻給負責指導全國檢察機關案件質量管理、業務考評、數據統計的最高檢案管辦布置了一個大課題——如何通過優化檢務管理，科學設置管理指標，把不必要的業務活動“瘦身”，以提升人民群眾對檢察工作的滿意度。

在最高檢領導的指導下，最高檢案管辦圍繞建立“案-件比”質量評價指標這份“作業”進行了深入討論研究，并且在較短時間內提交了專項工作報告，對構建“案-件比”質量評價指標提出了初步的思考。

在接下來的半年多時間內，案管辦廣泛征求各地檢察機關和最高檢各業務廳的意見，對專項工作報告進行了6次修改完善。在這個過程中，最高檢主要領導多次聽取匯報、共同研究，提出明確意見和要求。

2019年10月，最高檢基本確定了“案-件比”的概念、計算方法、有關內容的選擇，并作為核心指標納入檢察機關案件質量主要評價指標。

>>最高人民檢察院案件管理辦公室主任董桂文 資料圖

2019年12月20，《檢察機關案件質量主要評價指標》（下稱《評價指標》）在最高檢第十三屆檢察委員會第二十九次會議上獲得通過，并于2020年1月9日下發，要求各級檢察機關結合實際貫徹落實，標志著檢察機關以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系正式建立。

何為“案-件比”？

在普通人的印象中，“案件”往往是作為一個詞出現的。但在“案-件比”這個指標中，“案”和“件”卻被連接符號分開，成了兩個意義不同的概念——這其中有何玄機呢？

“這里的‘案’，指的是發生在人民群眾身邊的具體的案子，‘件’則是指這些具體的案子進入司法程序后所經歷的有關訴訟環節統計出來的件數。”全程參與“案-件比”評價指標研制的最高檢案管辦案件統計信息管理處副處長鄭成方說。

在2019年最高檢領導干部業務講座上，最高檢領導對此有著更加詳盡的闡釋：“當事人、老百姓被舉報、被訴至或者自己主動將他人舉報、訴至司法機關，司法機關立案后，這就是‘案’。用老百姓的話說，自己有個‘案子’在公安，在法院有個‘案子’，等等。什么是‘件’？就是公安機關、檢察院、法院依照訴訟法規定的程序，在辦理案件過程中，在自己相關的辦案環節，在司法統計或者自己辦案管理系統中，作為一個‘案件’來統計的‘案子’。不同司法機關統計的針對特定當事人的同一個‘案子’，均自然地作為自己辦案環節的一個或多個‘案件’。也就是說，‘案件’一般都遠遠多于當事人自己認為的在司法機關的那一個‘案子’。就檢察機關的辦案環節而言，比如，公安機關提請檢察機關批準逮捕的一個‘案件’，檢察機關作出不批捕決定是這個‘案件’，公安機關對該決定提出復議又是一個‘案件’；檢察機關不改變原決定，公安機關如果提出復核，統計上又是一個‘案件’，即使檢察機關改變了原決定，到了審查起訴階段，如果檢察機關作出不起訴決定，公安機關還有可能提出復議或者復核。也就是說，在統計上，檢察機關辦理了多少個公安機關對不批準逮捕決定提出的復議‘案件’、提出的復核‘案件’，對不起訴決定提出的復議‘案件’、提出的復核‘案件’，這些都可能是同一個當事人的同一個‘案子’統計成的不同‘案件’。對于當事人來講，經過了復議、復核甚至個人的申訴，自己的一個‘案子’至少被辦成三五個‘案件’?！?/p>

“明白了‘案’和‘件’的區別，‘案-件比’的概念就容易理解了。簡單說，‘案-件比’就是‘案’和‘件’相比所形成的一組對比關系。”鄭成方說。

舉例來說，比如公安機關立案是一件，檢察機關起訴是一件，法院審判又是一件。一個案子，被不同的辦案環節統計成3件?！鞍?件比”可以表述為1∶3。

此外，一個案件在同一個訴訟環節也可能被統計成或者形成多個“件”數。比如，公安機關將1起案件提請檢察機關批準逮捕，檢察機關認為不構成犯罪而作出不逮捕決定，這是1件，“案-件比”是1∶1。

如果公安機關不同意檢察機關的不捕意見，提請復議，這就在訴訟環節增加了1件，“案-件比”變成1∶2。如果檢察機關維持不捕決定，公安機關還不服，按程序向上級檢察院申請復核，上級檢察機關復核維持原決定，這又增加了1件，在檢察環節的“案-件比”就變成了1∶3。如果上級檢察機關復核后，糾正下級院的不捕決定，公安機關在犯罪嫌疑人被批準逮捕后移送審查起訴，則“案-件比”變成了1∶4。

隨著訴訟環節的增多（僅在檢察機關就可以統計為16個環節），“案”和“件”這個比值中的分母還會增加。分母越大，司法資源付出就越多，司法人員就越辛苦，案件的質量就越有反復，案件的政治效果、社會效果、法律效果和當事人的感受可能就越差。比如，前面提到的不捕案件，如果在作出不捕決定時，就能夠確保事實清楚、說理充分、公安認可，那就不會有后面的復議復核，“案-件比”就是1∶1，這就說明辦案質量高。反之，進入復議復核，就會給當事人帶來訴累，辦案質效就不能說高。因此，我們提出，在同一個司法環節，最好的“案-件比”就是1∶1，即老百姓一個“案子”，進入某個檢察程序后一次性優質辦結，這樣司法資源投入最少，當事人感受最好。

“案-件比”怎么算？

每一個新概念的背后都凝聚著無數的智慧和汗水，“案-件比”的基本概念清楚了，那么實際考核計算過程中，“案”和“件”具體該如何選取呢？“案”和“件”的比例關系又該如何計算呢？

據了解，在計算“案-件比”時，“案”的選取相對容易一些。

“以刑事檢察為例，一個時間段內，哪一個數據最能清晰反映社會發生的刑事案件量？從檢察機關角度看，這個數據是檢察機關受理的審查逮捕案件和審查起訴案件的總和。但是審查逮捕案件和審查起訴案件有很大一部分是重合的，大部分審查起訴的案件，都經歷了審查逮捕環節，在計算‘案’的時候，這一部分要扣除掉。”鄭成方說。

因此，“案”應該選取一段時間內檢察機關審查逮捕的案件，以及扣除經歷審查逮捕活動后審查起訴的案件，二者之和構成“案”的基準數。

而“件”的選取要相對復雜一些。

“在刑事訴訟過程中，為了盡可能地查清案件事實，還原真相，法律規定了很多訴訟環節，一些是每一個案件都必須經歷的環節，一些則是非必要環節。如果案件進入每一個環節，檢察官都能以求極致的態度認真對待，可能有些環節就不必要發生，人民群眾就能減少‘訴累’，能更好更快地實現公平正義。”鄭成方說。

>>2019年前三季度，山西省檢察機關“案-件比”大幅下降，總結了寶貴的經驗。 資料圖

由于“案-件比”的理想狀態是1∶1，在“件”的集合中首先納入了“案”的基準數，除此之外，再設定其他有關訴訟環節或者業務活動。

“最終，除‘案’的基準數外，我們選取了16項業務活動計入‘件’的集合，它們分別是批捕（不批捕）申訴、不批捕復議、不批捕復核、一次延長審查起訴期限、二次延長審查起訴期限、三次延長審查起訴期限、一次退回補充偵查（扣除直訴案件中未提前介入案件）、二次退回補充偵查、不起訴復議、不起訴復核、不起訴申訴、撤回起訴（扣除因法律、司法解釋改變而撤回起訴的）、法院退回（扣除因被告人不在案而退回的）、被告人上訴、檢察機關建議延期審理、國家賠償?！编嵆煞秸f。

為什么要選取這16項業務活動呢？“在選取‘件’的時候，我們有一個標準，就是那些原本可以避免或者減少發生，但因前一個環節未將工作做到極致而產生、引起當事人負面感受的業務活動，要計入‘件’當中。當然，這些‘件’選取的合理性還需要檢察辦案進一步檢驗，在實踐中及時作出校正和調整?！编嵆煞秸f。

“案”和“件”的選取內容都明確了，接下來要做的就是如何確定“案-件比”的計算方法。

鄭成方表示：“根據統計數據的獲取方式不同，前期我們設計了兩種計算方法。一種叫跟蹤測算法，即對于一個時間段內有終結性訴訟結果的案件，向前追溯它們經歷的有關業務活動，得出‘案-件比’，這種方法科學準確，能夠直觀地體現觀測意圖。但是目前的技術無法實現這種對案件的跟蹤查詢，因此我們只能采取另外一種方法，稱之為同時段概算法。”

什么是同時段概算法？它如何計算？

舉個例子，A檢察院想要計算2020年第一季度的刑事檢察案件的“案-件比”情況，那么首先要計算2020年1月至3月該院所有計入“案”的數據是多少，然后計算這一時間段該院所有計入“件”的數據是多少。假設“案”是100，16類“件”是50，由于“件”的集合要納入“案”的基準數，所以，該院2020年第一季度刑事檢察案件的“案-件比”是100∶150，即1∶1.5。

“客觀講，這種方法沒有跟蹤測算法準確，因為它是用一個時間段內辦理的案件數與有關業務活動統計成的件數之和相比較，‘件’是這些業務活動在同一時段的數量反映，而不是同一批案件的跟蹤反映。雖然同時段概算法中的‘案’與‘件’不是一一對應的關系，但由于‘案-件比’是基于數據概況分析下的趨勢判斷，完全能夠反映某一個檢察院或整個檢察機關一段時間內辦案活動的質效。當然，這種計算方法選擇的時間段越長，誤差會越小，精確度越高。”鄭成方說。

“‘案-件比’越精準越好，所以我們也一直在努力。目前，我們正在對檢察統一業務應用系統進行升級改造，爭取2.0統計子系統上線時，可以實現對案件的跟蹤查詢，到時候就能夠更加準確地計算‘案-件比’了?！倍鹞恼f。

“案-件比”效果如何？

雖然《評價指標》下發時間并不長，但本屆最高檢黨組對外傳遞高度重視“案-件比”指標、大力提升辦案質效、確保群眾獲得感的信號卻很早就已釋放。2019年4月，在最高檢領導干部業務講座上，最高檢領導深入闡釋了“案-件比”概念，并點名有些地方檢察機關“案-件比”畸高，一案經歷多次反復。在同年7月20日舉辦的大檢察官研討班上，最高檢領導再次指出，科學構建以人民群眾獲得感為評判標準的案件質量評價體系，要遵循“案-件比”指標，下大力氣降低辦案中的“環節”“件”數，樹立整體質量意識。一個月后，在全國檢察機關刑事檢察工作電視電話會議上，最高檢黨組再一次強調，要努力降低辦案環節中的“件”數，把自己環節的工作做到家。

據了解，隨著最高檢強力推行“案-件比”，各地方檢察院也順勢而動進行部署，并取得了寶貴經驗和成果。

據了解，2019年前三季度，山西省檢察機關“案-件比”大幅下降，總結了寶貴的經驗。

“最高檢領導提出‘案-件比’概念后，山西省院黨組對此很重視，專門召開檢委會部署。2019年6月，檢察長楊景海帶著案管辦和刑檢骨干人員去調研，特意選取了辦案量大或問題多的基層院，親自閱卷，與一線檢察官直接對話，發現不少問題。”山西省檢察院案管辦主任、三級高級檢察官李曉波說。

“比如有些退補，只需要補一個身份證明或前科證明的單項證據。有的退查提綱，寫的不準確，沒有按照最高檢現在的要求，把退查理由說清楚。這種做法不符合新時代檢察工作的要求?！崩顣圆ㄕf。

如何解決問題？李曉波稱，從省院層面來講，主要是加強理念引領，“我們一直強調追求辦成一案，不是統計意義上的多‘件’，要將工作做到極致”。他說，檢察官在刑事訴訟中要負主導責任，要把案件辦到極致，把責任壓實。

重慶市檢察機關在了解到“案-件比”概念后，也將轉變檢察官的辦案理念放在了首位。

“我們是案管部門，先學習什么是‘案-件比’，‘案’是什么，‘件’又包括哪些。最高檢提出‘案-件比’這個概念后，我們就一直在關注。2019年，張軍檢察長到重慶檢察機關調研時，還專門詢問了當地‘案-件比’的情況。案管辦人員和業務部門經常溝通開會，互通理念。各市區院檢察長對新的評價指標也很重視，經常在會議上問某個檢察官你辦的案子的‘案-件比’是多少？”重慶市檢察院檢察九部主任宋能君說。

作為基層院的一線檢察官，重慶市南岸區檢察院檢察一部檢察官陳雪對于新評價指標對辦案的影響有著深刻的感受：“以前，可能有個別檢察官，認為只要事實證據沒有問題，就沒有錯誤，就能夠滿足社會發展的需要。”他說，現在，檢察官不能僅僅是司法辦案“工匠”，還要適應社會形勢的變化，主動作為，提高辦案效率，“我們也想讓當事人在更短的時間內得到一個公正的結果。”

據了解，在最高檢領導提出要求后，檢察機關的“案-件比”呈現總體下降趨勢，辦案效率不斷提高。2019年的刑事檢察工作“案-件比”為1∶1.87，“件”比2018年同期減少了0.02個點。盡管看上去減少的點很微小，但與2018年的辦案質效相比，0.02個點相當于減少非必經的辦案環節3萬余個，這里面有減少的退回補充偵查案件數，對應法定辦案時限相當于此類案件都節約了兩個月甚至更長的時間；有減少的延長審查起訴期限案件數，對應法定辦案期限相當于每個案件節約了15日；有減少的對不起訴案件的復核數，對應法定辦案期限相當于每個案件節約了1個月……3萬余個“件”相當于為當事人減少了3萬余次“訟累”，也相當于減少了3萬余次業務活動的司法投入。

以山西省檢察機關為例，2019年開始重視“案-件比”指標后，全省一審公訴案件退查件數同比下降30%，退查比率減少18個百分點；延期件數同比下降14%，延期比率減少7個百分點；平均辦案周期縮短7天左右。

“案-件比”的推出，必將對檢察機關司法辦案產生重大影響。希望各級檢察機關在新的考核標準下，能夠實現辦案質效最高、司法資源投入最少、當事人感受最好、“三個效果”最優的辦案目標。