提升黨內法規執行力的邏輯生成與實踐指向

廖秀健 張靜馨

摘 要：十八大以來，黨內法規制度體系不斷發展完善，已經初步形成“四梁八柱”的整體架構。但是，僅停留在制定層面的黨內法規，無法產生現實效力。執行是推動黨內法規體系運行，將價值要求轉化為實踐效益的關鍵一環，執行力作為保障黨內法規有效運行的有力推手至關重要。從黨內法規本身固有的政治屬性、法律屬性和政策屬性著眼，優化黨內法規的執行機制，可從執行主體層面強化黨內法規執行的政治屬性、從執行依據層面提高黨內法規的法律屬性、從執行資源層面優化黨內法規執行的政策屬性，“三方聯動”全面保障黨內法規的執行力度，推進黨內法規體系的動態有效運轉、反哺黨內法規體系的靜態制度供給。

關鍵詞：黨內法規;執行力;執行效益

十九屆四中全會要求“把我國的制度優勢更好轉化為國家治理效能”，這表明我國制度應然層面的優勢亟需轉化為實然層面的治理效果，而連接兩者之間的媒介，即為執行。執行力，則是國家意志“落地”和“結果”的關鍵一環。對于構建科學、規范、可行的黨內法規制度體系而言，黨內法規的執行力是影響其實施效果、將黨內法規的價值要求轉化成現實效力的重要媒介。相對于國家法律而言，黨內法規必須率先在執政黨層面得到具體落實，體現出其先導性的作用。目前，黨內法規已經在制定層面逐步實現規范化、科學化、體系化、協調化，但在執行層面，依然存在表現各異的執行不力現象，阻礙了黨內法規應然效力的發揮。習近平也直指“更值得注意的是已有的法規制度并沒有得到嚴格執行”。執行力是將靜態層面文本規范轉化為動態層面治理效果的關鍵。基于此，本文從黨內法規執行力的邏輯起點出發，針對黨內法規自身所固有的多重屬性，將政治層面、法律層面、政策層面與黨內法規執行不力的表現連接起來進行具體分析，旨在給出提升黨內法規執行力的有益建議。

一、黨內法規執行力的邏輯起點

黨內法規執行力能否得到落實，是衡量黨的領導能力與執政能力的重要因素。對黨內法規以及黨內規范性文件進行審查、清理的目的，就是以執行環境、執行原則以及執行手段為權衡導向，以其執行力的強弱為標尺，以提升黨的領導能力和執政能力的合理性、有效性和權威性。切實將黨內法規的價值要求轉化成現實效力，可以有效檢驗黨內法規制定環節的合理性與可行性，也是直接強化黨的領導方式、貫徹黨的執政方針的關鍵所在。因此，對黨內法規的執行力進行更加細化具體的界定意義重大。同時，只有在執行階段將黨內法規的價值要求轉化為現實效力才能實現全面從嚴治黨的邏輯向度。

（一）提升黨內法規執行力是全面從嚴治黨的必然要求

黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。在我國，黨的領導涉及我國政治、經濟、社會、文化生活的方方面面，通過全面從嚴治黨實現黨內治理的法治化和規范化，是實現全面依法治國與依規治黨的邏輯起點和必然要求。制度作為具體化的規范形式，是政治系統的權威性來源[1]。黨內法規作為規范黨的領導方式的制度規范依據，不僅是維護黨的領導和執政地位的權威性來源，更是法治在我國特色政黨制度下的優勢彰顯。只有將黨內法規的價值要求付諸實施，才能夠保障在黨的領導下實現全面從嚴治黨，才能夠實現將黨“理政”的先進性和科學性要求升華為黨“治國”的制度化依據，最終實現全面依法治國與全面從嚴治黨的雙重目標。可以說，沒有黨內法規的制度化保障，就沒有從嚴治黨的規范依據，全面依法治國將難以實現。

全面從嚴治黨的根本之策是加強黨內法規建設。十八屆四中全會提出“運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處”。習近平指出，“‘善除害者察其本，善理疾者絕其源，鏟除不良作風和腐敗現象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規制度。”[2]從理論上來看，制度治黨是實現從嚴治黨的根本路徑，黨內法規作為制度治黨的主干，是落實全面從嚴治黨的總抓手。時下黨內法規制定主體已經得到官方清晰界定，黨規調整范圍越來越廣、制定數量越來越多，但黨內法規的執行情況依然存在“重口號、輕落實”、有規不依、執規不嚴等問題，有些黨內法規形同虛設，預期效果遙不可及，甚至黨員自身也不能以身作則，危及黨內法規權威性、弱化黨內法規認同。如果不加大黨內法規的執行力度，那么現有的黨內法規的預期成效也將大打折扣，全面從嚴治黨勢必成為空談。

（二）黨內法規執行力建設是推動黨內法規體系良性運行的內在要求

黨內法規體系的建設維度應該是多方面的。《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》中指出，“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系”，這是黨和國家從靜態層面對黨內法規建設提出的要求。靜態的黨內法規體系更加關注黨內法規制度體系的完整性，目前來看，已經形成了以黨章為首，以黨的組織、黨的領導、自身建設、監督保障建設為基本框架的“1+4”制度體系。從黨內法規運行體系的動態視角來看，其整個系統的動態運轉、內部要素之間的協調配合必須依靠頂層設計和整體規劃來得以保證[3]。黨內法規的運行體系是一個由產生到實施的過程，從授予方來看，包括黨內法規的制定、執行、監督保障以及評估等;從接收方來看，則是從認同到遵守的過程。

黨內法規的執行是由抽象理念層面到具體實踐層面的轉化。其一，執行階段是對靜態黨內法規制度體系的可操作性檢驗。執行過程反映出的現實問題是完善靜態層面黨內法規體系的有效途徑，譬如黨內法規執行中的缺位、越位和錯位導致的黨內法規與國家法律之間的不適應現象。其二，執行階段是黨運用黨內法規彰顯執政能力的體現，也是彰顯黨的權威性體現。黨內法規的建設應以問題為導向，緊緊圍繞黨的工作的實踐需要。靜態的黨內法規體系必須與動態的黨內法規運行體系形成互通的雙向反饋機制，如果僅僅停留在制定層面“觀賞性立法”的靜態規范上，是對黨的權威性和先進性的減損。

執行力作為實現黨內法規預期執行效果的有力推手，亦在黨治國理政過程中表現出黨執政方式的科學化、規范化、法治化。因此，若黨內法規執行不力，在執行中“打折扣”、變相執行、選擇執行甚至只是口頭執行，不僅是對已制定黨內法規的荒廢與漠視，更會導致黨內法規運行體系的斷層，危害黨內法規制度體系的發展。

二、新時代黨內法規執行乏力的具體表現

黨內法規作為管黨治黨的制度主干，其生命力在于執行。據統計，僅2018年就制定、修訂出臺了74部黨內法規。但良規并不等于善治，僅停留在制定層面的黨內法規就像是“紙老虎”。十八大之后，全面從嚴治黨與全面依法治國殊途同歸、齊頭并進，不斷向縱深推進，但仍有部分領導干部“不收手”“不收斂”，對黨規與國法的貫徹落實搞迂回戰術，搞變通、喊口號，對黨和國家的法治建設無動于衷，甚至于以漠視、不屑的態度公然抵抗，這不僅嚴重影響了黨和國家法治化戰略安排的推進，更造成惡劣影響。現階段，黨內法規的體系完善工作正在穩步推進，提高黨內法規的執行力也迫在眉睫，實現黨內法規制定與執行“兩條腿”并進，只有將良規落實在執行層面，黨的領導能力和執政能力才能切實提高。當前，黨內法規執行乏力表現如下。

（一）一定范圍的口頭性

黨內法規的口頭執行即黨內法規制定出臺之后，在具體執行時僅停留在喊口號、搞宣傳階段，造成黨內法規“說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上”的空轉局面[4]。行動上絲毫不受其影響、約束，其實質就是制度的不執行。在人民群眾看來，一項黨內法規在執行預備階段投入如此大的精力，應該是得到了貫徹落實，但只有具體執行者心知肚明——這項黨內法規的執行就是“花架子”，形同虛設。執行主體僅停留在口頭上的執行，制造出一種黨內法規已經得到貫徹的假象，嚴重阻滯了黨內法規整個體系的有效運行。林尚立在論及中國共產黨黨內制度規范及其組織化時指出，“現在面臨的最大問題是：有制度但制度運行不正常甚至制度不運行，導致的結果是制度虛置甚至制度失敗。”[5]

盡管黨內法規本身的合理性和可行性是貫徹執行的基礎，但一些問題只有在執行層面才能暴露出來，而這部分問題也是制度靜態與執行動態的連接點。口頭執行是黨內法規執行的非正常狀態，不僅嚴重損害黨的權威性，損害黨的公信力，而且一旦形成制度執行常態，形成制度執行路徑依賴，再采取措施糾正將異常艱難。

（二）一定程度的表面性與應付性

黨內法規的表面執行就是僅在黨內法規規范問題表面做文章，敷衍了事，華而不實，在黨內法規剛出臺時“展信心、表決心”，但往往是“雷聲大，雨點小”，黨內法規難落到實處。同時，黨內法規的切實執行與上級領導的“偏愛”程度呈正相關，領導越重視，執行越得力，一旦上級領導的關注點轉移到其他領域，即使之前已經投入了大量的執行資源，也難逃被忽視、被擱置的結果。黨內法規的應付執行則體現為，上級領導干部來視察、檢查時，下級黨員干部采取“游擊戰術”，“你來我抓，你走我放”，如此執行嚴重損害了黨內法規的嚴肅性。同時，受到黨內不良政治文化的影響，一些黨員干部暴露出“為官不為”的現象，在基層復雜的工作中不作為、不擔當，本著“多一事不如少一事”的態度應付黨和群眾賦予的工作，在其位不謀其職，不僅辜負黨和國家的信任，也辜負了人民群眾的期待。

黨內法規的表面執行與應付執行是官僚主義與形式主義在黨內政治生活的具體表現，嚴重影響了黨內法規的健康運行。這種現象主要與一些黨員領導干部的作風不正密切相關。不良的政治社會風氣導致其政治信仰匱乏，理念信念缺失，政治意識淡薄，對黨內法規的消極抵抗遠遠超過了接受認可。

（三）一定對象的選擇性

黨內法規的選擇執行包括執行附加化、執行本土化以及執行殘缺化，其本質都是對黨內法規的不全面、不完整執行。具體表現為：在黨內法規執行過程中，在個人利益和部門利益的驅動下，偏離黨內法規的預期和初衷，在原有規范內容的基礎上額外“創造”其他條款，或僅選取符合本地區、本部門利益的部分執行，或對黨內法規的初衷作斷章取義的“本土化”解釋，導致黨內法規規范的內容要么外延擴大，要么針對的對象范圍被縮小，造成黨內法規的規范內容和針對主體發生偏離，不能達成黨內法規設立的預期效果。

選擇性執行的本質是對黨內法規的片面、主觀執行，制度運行過程中極易產生暗箱操作、權力尋租、職務腐敗等問題。一方面，執行主體會立足本地區、本部門甚至個人立場，選擇對自身利益最大化的變通方式以求逃避責任、規避風險，對涉及問題深入、相關主體多元、執行難度較大的則會采取規避措施，或者曲解其制度本意搞“變通”，以實現自身利益。另一方面，根據黨內法規規范的同一問題，面對不同的執行對象時，執行主體可能會采取不同的措施，或同類型問題采取區別對待的做法。當講面子、講人情等腐朽文化嚴重入侵到政治層面時，勢必會對政治作風產生嚴重影響。

三、黨內法規執行乏力的影響因素

黨內法規作為政治性、法律性、政策性兼具的黨內治理的法治依據，要落實于具體的執行層面，不論對黨內法規本身還是執行主體和執行資源，都提出較國家法律和政策更加復雜的要求。黨內法規的政治屬性不言而喻，中國共產黨的領導和執政地位要求黨內法規必須將政治要求放在首位。法律屬性體現在“國家立法中的柔性規則以及政治組織規則、社會共同體規則”中[6]，既要求黨內法規體系嚴謹、規范、科學，又要求其具備與國家法律有所區別但殊途同歸的優勢。政策屬性則要求黨內法規在滿足“于法周延”的同時還需體現出“于事簡便”的優勢。長遠來看，黨內法規以穩固黨的執政地位為根本目的，短期來看則以滿足人民群眾的現實需要[7]為目標。黨內法規的執行不力從根源上來講，是沒能發揮出黨內法規屬性多元化的執行優勢所致。目前，從黨內法規的屬性入手，其執行不力主要有以下幾方面原因。

（一）基于政治屬性的執行不力

黨的各級組織以及廣大黨員是將黨內法規落到實處的關鍵。民主集中制的權力賦予方式決定了黨內組織結構應呈“金字塔”型[8]，即黨的代表大會權力最大，黨的委員會次之，黨的常委會權力最小。現實情況是，規模最大、黨員參與人數最多的黨代會起到的作用非常有限，黨內重大事務的決策、監督、執行通常集中于黨的常委會，“黨代會往往成為黨委會決策獲得合法性的工具，作為黨代會主體的黨代表很難發揮應有的作用。”[9]這種黨內權力結構的不健康運行醞釀出的黨內法規缺乏最基本的黨員基礎，動搖了以人民為中心的政治立場。《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，省、自治區、直轄市黨委有權制定以規則、規定、辦法、細則為稱的黨內法規，但具體落實的關鍵在基層的黨員領導干部。黨內民主運行機制的不暢會導致黨內法規的執行主體與制定主體之間出現信息鴻溝，執行層面出現認知偏差。

以“關鍵少數”為中心、全體黨員干部為基礎的執行主體是體現黨內法規執行力的最活躍因素。尚未形成依法辦事的法治思維是缺乏政治素養的直接體現。受到個人主義與本位主義思想的影響，執行主體的法治思維不強、法治素養不高、執法能力不精是黨內法規執行不力的主體因素。尤其是基層黨員干部，官本位思想依然濃厚，思想上還尚未形成依法辦事的規則意識，行動上則搞變通、走關系、對人對己持雙重標準，對黨內法規缺乏足夠的認識和敬畏，加之受到“破窗效應”影響，心存法不責眾的僥幸心理。部分黨員對黨內法規的理解和認知都未能達到有效轉化、進而執行的程度，舊的行為習慣嚴重阻礙全面從嚴治黨要求下的新作風、新做法的推行。部分領導干部以高“優越感”自居，依然有意保持與下級黨員和人民群眾之間的距離，對黨內法規的執行往往浮光掠影、斷章取義，這些情況都無益于法治素養和能力的養成，嚴重影響了黨內法規的執行效果。

（二）基于法律屬性的執行不力

完善的黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，其法律性質是應有之義。是否具有約束力是判斷法律是否規范的一個重要基準[10]。就目前來講，“黨內法規體系雖初具雛形，但既沒有明確規定統一的體系結構，各個制度文件之間也沒有形成完整、周密的體系結構。”[11]黨內法規本身的法律屬性欠佳是影響其效果的內在誘因。

其一，黨內法規制度體系內部尚未形成平衡、具體的制度結構。就制度結構總體而言，呈現出程序性規范不足、配套落實性文件不夠以及自由裁量空間過大的問題。《關于加強黨內法規制度建設的意見》指出了“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系，以涉及領域的不同將黨內法規分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度。具體而言，黨的組織法規制度缺乏對各級組織機構的運行程序和組織機構之間的職能歸屬、權責界定事項的明確規范;黨的領導法規對于執政黨領導權的界定、行使、監督等缺乏必要的邊界約束與程序規范;黨的自身建設法規缺乏對黨的基層建設的監督和程序性約束;黨的監督保障法規，在黨員權利保障、懲戒追責等方面缺乏制度保障。

其二，黨內法規橫向銜接不夠緊密，縱向承接不夠具體，甚至黨內法規與國家法律之間存在不適應之處，導致黨內法規的執行依據難以明確。表現為：上位法與下位法銜接不緊密、同級法規之間規定不一致、柔性原則與剛性支撐不協調，甚至黨內法規之間、黨內法規與國家法律之間還存在沖突的地方，這些均導致黨內法規的執行難以達成預期效果。實踐中，部分黨內法規的原則性與可行性失衡，當指導性、綜合性的上位黨內法規出臺之后，配套的下位黨內法規沒有跟上實踐需要。同時，程序性規定的缺位導致實體性規定也難以落實，嚴重制約黨內法規的執行效果。

（三）基于政策屬性的執行不力

執行資源的投入是考量以政策屬性為導向的黨內法規執行力的一個思考路徑。以執行黨內法規投入的基本人力、物力、財力的資源支撐為前提，以其權威性為輔助，能否達到資源優化以及配置的合理有效，進而實現執行效果是需要考量的關鍵。此外，執行過程的信息溝通是衡量黨內法規執行的預期效益與實際效益是否達成一致另一關鍵環節。

其一，黨內法規執行階段的人、財、物資源投入和配置存在問題。首先，人力資源上，政治性和法律性兼具的人才缺口大，專業化不強成為制約黨內法規執行人員的主要因素，尤其體現在基層，以提升基層黨員領導干部執行黨內法規的專業化培訓無法滿足現實需要。其次，財力資源上，就目前配備在黨內法規建設上的實際狀況來看，對日常黨內法規的維護、重點項目的集中推進、對黨內法規精準解讀的創新等沒有形成合理的資金分類使用機制。缺乏合理的制度化專項資金使用機制導致黨內法規在執行階段可能產生資金過量或資金不足問題，資金過于充沛導致資源浪費，資金不足則難以維持執行資源投入的現實需要。最后，物力資源上，目前全國投入在黨內法規執行研究機構、法規室的工作設備不夠先進，工作程序不夠順暢，權責體系不夠明確。同時，就無形資源投入來看，時下的黨內法規以及執行主體缺乏應有的權威性，消解了黨內法規的認同。而制度體系本身缺乏權威性就像“沒有牙的老虎”，難以形成對規范對象的威懾力。

其二，在黨內法規的具體執行過程中，上下級之間沒有形成客觀一致的信息互通。作為具體執行主體的下級黨員對上級制定的黨內法規沒有達到客觀、真實的領會，對于執行過程應秉持的原則、應采取的手段沒有深刻的理解和認識。如果在預執行階段就出現對黨內法規理解上的偏差，在深入執行階段就很難解決客觀問題。此外，缺乏科學合理的針對黨內法規執行力的評估和考核是導致上下級之間信息傳遞失真的根源。

四、提升黨內法規執行力的對策建議

制度成效取決于制度的執行力，即執行主體的執行能力和被執行主體的認可與接受度。黨內法規本身固有的屬性要求執行主體必須體現出高政治站位、強法治素養，在執行過程中體現必要的權威性，實現信息互通化。從黨內法規執行的現狀來看，黨內法規體系的不完善、可操作性不強是制約其執行力的一大阻力，而執行主體的政治站位與法治素養的偏差是執行不力的主觀因素，執行過程中的信息互通機制、監督與評估機制的缺乏對執行力的發揮亦沒有形成正向激勵。要解決黨內法規的執行問題，必須落點于黨內法規本身的屬性特點（如下圖）。

（一）強化執行主體的政治意識

“沒有脫離政治的法治，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”

國理政先鋒隊的行為底線、道德情操和精神境界，政治屬性是黨內法規的根本屬性。黨內法規的執行者作為執政黨理念、路線、方針、政策的落實載體，自身很難自發形成反映政黨價值追求與現實效果的思想意識，產生一致的價值認同，必須通過正向制度引導和負向制度激勵的方式塑造執行主體的政治意識。

其一，擴大黨員的認同基礎，提高政治站位。習近平指出，要在全黨開展法規制度宣傳教育，引導廣大黨員、干部牢固樹立法治意識、制度意識、紀律意識，從根源上解決全體黨員政治意識不足的問題。黨內法規的學習和掌握，應做到廣泛性與針對性并重。首先，對普通黨員而言，開展線上線下的定期或不定期的黨內法規普及和宣傳活動。以“學習強國”APP的使用和推廣來看，可以專門開設一個黨內法規學習板塊，針對普通黨員和基層領導干部作出不同的要求，多樣化地普及人們對黨內法規的了解和學習，以此增強黨員的認同、培養群眾基礎。其次，對擁有黨內法規制定權的上級領導干部來講，側重其總體上把握黨內法規制定科學化與規范化、原則化的學習，使之著重了解基層實踐需要，以執行效益為根本追求，力求其對黨內法規了解和掌握全面、精準。最后，對基層落實黨內法規的執行者來講，一定程度上，他們的執行方式和執行效果決定了黨內法規的權威性。所以，宏觀全面掌握和簡單基礎了解都會影響執行者的專業性和客觀性。因此，基層執行者的學習要做到對執行依據的精準把握，既要剛性執規，也要靈活用規。

其二，擴大黨員參與度，提升全黨法治素養。黨員參與對于提升黨內法規的民主性和可行性，切實提升黨內法規的執行力以及塑造黨內法規的權威性具有助推作用[13]。全面從嚴治黨不僅要盯緊“關鍵少數”，而且最終應沿著全黨的民主化和規范化軌道運行發展。此前《監察法》的制定，采取了面向社會廣泛征求意見的方式，未來黨內法規的制定也應嘗試在全黨范圍內征求意見，這不僅是法治和民主的要求，更是推動全黨范圍對黨內法規認同，推崇以法治理念和法治方式遵守、踐行黨內法規，提升全黨法治素養的有力舉措。一是可以通過多樣化黨員參與渠道降低參與成本;二是加大參與反饋和落實，對于納入參考意見的黨員建議應給予有形或無形的激勵。

其三，強化監督問責，實現對執行力多元化評估。以制度規范約束倒逼執行者的依法行為，是激勵黨內法治踐行者堅定政治站位的制度舉措。對黨內法規執行主體本身的職責和自由裁量權的行使進行監督和問責，能夠通過制度的工具性功能塑造執行者的政治立場。目前，黨的執行和領導行為缺乏外部監督的制度剛性和信息獲取條件，這對以黨內監督保障黨的自身建設提出更高要求。實踐中黨內監督與問責主要依靠內部上級主體和紀委專責監督主體，這既是落實執行主體職責的推手，也是上級部門與紀委職責履行的一部分。第一，明確監督和問責的主體和客體。第二，厘清監督與問責的適用條件。監督基于職位位階“自上而下的看”，側重于執行全過程;而問責側重對事后的反思與責任的承擔。因此，對于問責，必須有明確的問責人與被問責人，及客觀的評價標準，即必須啟動問責程序要件。第三，完善多元評估方式。適當的評估方式是強化黨內法規執行力的必要反饋，評估的多元化不僅是現代社會發展的需要，也是提升黨內法規執行力的科學選擇所需。當前，應在確保內部評估真實、全面，外部評估客觀、效率的基礎上，對評估的內容和階段進行細分，其中文本的評估、執行主體的評估以及執行客體的評估等都是影響執行力的重要因素。

（二）增強黨內法規制度體系內外協調聯動

2018年2月，中共中央發布《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022）》提出，到建黨100周年將形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的自身建設各方面的黨內法規制度體系，并隨實踐發展不斷豐富完善。完善黨內法規制度體系，應當以執行效果為結果導向，從制定層面提高黨內法規本身的質量，增強落實的可行性。

其一，加強黨內法規體系內部的規范統一性。以中央八項規定、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨黨內監督條例》四部規范為黨內法規的立規指南;以條例、規則、規定、辦法、細則為表現形式，涉及黨內法規的立規規范、黨的組織、廉潔自律、厲行節約、紀律處分、選拔任用、教育培訓、監督巡視等八個方面，總體構成了黨內法規的“四梁八柱”。在黨內法規系統內部，首先，加強制度體系的規范性和科學性。要求在制定階段必須秉持合法性、合理性的原則，統籌進行黨內法規的立、改、廢、釋工作。筆者建議，對黨內法規在制定階段可以進行分類，可以以涉及到的影響人員為劃分標準，對可能在黨外也產生影響力的黨內法規，應盡量在全黨范圍內征求意見，將實踐調研、意見征集、專家論證、集體討論決定作為黨內法規制定的必經程序。對于可以進行整合的要及時進行融合，規不在多而在于精。其次，加快對程序性規范的制定，加強對部分黨內法規執行的解釋工作。程序性規范的缺失是制約黨內法規執行的短板，勢必會導致實體性規范得不到完整的貫徹落實。筆者建議，從執行主體、執行方式、執行手段以及執行責任等方面進一步細化明確黨內法規的落實過程。最后，立足實踐問題導向，切實提高黨內法規的導向性和針對性。要切實提高黨內法規的有效性。如果只強調價值判斷，忽略事實判斷，會造成法律法規陷入形式化困境[14]。

其二，提升黨內法規體系外部的配合協調性。黨內法規制度體系的調整對象是黨組織和黨員的行為活動，但中國共產黨不僅具有領導黨的地位，也肩負執政黨的使命，這決定了黨內法規的實然效益必然大于應然效果。同時，黨內法規與國家法律體系共同構成中國特色社會主義法治體系。因此，黨內法規制度體系亟需理順與國家法律體系的相互協調、相互配合關系。首先，黨內法規與國家法律實現協調、銜接、配合的前提，是二者不沖突。要盡可能將黨內法規的調整范圍限定在黨內事務，厘清邊界，對于黨的領導權還需做進一步研究。同時，要堅守黨內法規嚴于國家法律的原則，黨紀處分先于國法懲治，尤其在反腐敗建設中，黨要體現出黨內法規的先導性作用，發揮黨內法規的先導性優勢，程序銜接上既要體現出黨內法規的先導性，又要彰顯國家法律的底線思維。對于黨內法規的文本規范化程度要借鑒成熟、先進的國家法律制度體系。其次，要形成黨內法規與內外部的溝通協調機制，黨內法規的問題導向必須反映黨內政治生活乃至國家治理的需要。對內注重溝通傳播，對外注重溝通協調，對于有爭議的暫時不適宜制定出臺的，可以內部組織專家評估論證。

（三）優化黨內法規執行資源投入與制度環境

制度的體系化依賴于各個規范、結構功能的協調關系[15]。合理的制度執行結構以及資源投入是確保執行力有效發揮的關鍵，在這個語境下，信息資源和財政資源將起到重要作用。

其一，以資源配置合理化助推黨內法規的有效運行。從人、財、物的基本資源投入來看，不同的黨內法規執行內容、對象，及不同的執行階段要求投入不同的執行資源。在黨內法規執行前期，執行機制運行的側重點應在宣傳和普及工作方面，通過線上線下的宣講、競答、視頻、微電影等靈活的方式擴大普及度;在執行中期則側重形成威懾力，通過樹立剛性有力的權威，在全黨內部形成普遍約束;在執行后期，則重在鞏固已取得的效果，形成常態約束機制。同時，確保對投入在黨內法規執行各個階段的資源進行及時更新，形成黨內法規執行的有機運行機制。就執行黨內法規的人力資源而言，對執行主體能力素養進行提升的意義要遠高于單純數量上的投入，要加大對執行主體的政治素養和法治素養的培養，德才兼備的前提須以道德標準為前提，形成人才的長效優勢。就物力資源而言，以透明、勤儉為內在要求，對投入在宣傳上的設備、信息收集與管理的設備以及信息技術系統要能滿足現實工作開展的需要，不追求高端，但要實現物盡其用。就財力資源而言，必須形成專項的財政配套機制，對各階段工作進行預先規劃，實現專款專用。

其二，加強黨內法規運行中的信息溝通管理機制建設。在全黨范圍內實現知規、守規、講規、用規的前提是形成暢通的信息傳播渠道，拓寬制度傳播渠道可以使人們更加便捷地獲取有利信息。良性的黨內法規傳播機制能夠有效節省執行階段的投入，因為接受者得到相關黨內法規的信息是否明確、清晰會直接影響他們的接受和理解程度。信息資源的客觀性、時效性、全面性是上下級實現有效溝通的基本要求。信息的客觀性要求基層執行主體在黨內法規執行中必須反饋真問題，以確保上級領導及時作出調整，對不適宜的部分進行修補。時效性一方面要求上層執行者在黨內法規出臺后迅速過渡到執行落實上，不拖沓不遲疑;另一方面要求基層執行者及時反饋基層情況，不隱藏不保留。全面性則要求在黨內法規的執行中反映問題要盡可能全面，不能只反映情況樂觀的部分，對情況比較糟糕的部分不反映、不匯報。因此筆者建議，有必要在線上形成黨內法規資料信息庫，探索建立專門的黨內法規信息收集溝通聯動管理機制，以多元化的方式便捷人們查閱了解，同時，設置自下而上的信息反饋路徑。探索對涉及面較廣的黨內法規進行解釋、說明工作，靈活性與原則性相結合，進行有針對性的傳播，既說明黨內法規運行中的原則立場，也增強人們對黨內法規的認同度與信任感。

結語

提升黨內法規執行力的根本目的，一方面在于提升黨的執政能力，進一步鞏固黨在完善國家治理體系和治理能力現代化中的地位;另一方面在于穩固黨的執政地位，兩者之間呈現出相互促進的關系。黨內法規自身復雜的屬性對其執行力度的影響提出了更加嚴苛的要求，政治屬性要求黨內法規的執行要盡可能與黨的方針保持高度一致，執行的力度與方式將大大影響黨內法規的執行效果;法律屬性要求黨內法規的執行要盡可能體現執行者的法治思維;政策屬性要求黨內法規執行要保持靈活性和引導性，這無疑對基層黨內法規的落實者提出了較為嚴苛的要求。對此，針對黨內法規的多重屬性，進行有針對性的應對，方能切實加強黨內法規的執行力度。

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【責任編輯：張亞茹】