政府投資審計特點、重點及審計對策研究

李勇杰

所謂政府投資項目，是指以政府為主導，以滿足公共需求為目的，以公務公產和公有公共設施公產為內容，以國有資產投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性項目。隨著國家經濟建設的快速發展，政府投資的公務公產和公共設施公產越來越多，投資項目的審計也就顯得越來越重要。

一、政府投資建設項目特點

（一）政府投資項目大多數集中在為社會發展服務，非營利性的公益性項目

這是由政府投資項目的性質所決定的，這種性質就是非營利性。因為在市場經濟體制下，一般經濟組織的投資活動都追求自身利益的最大化，所以除政府財政基本建設資金以外的投資都會追求高收益的回報，而對非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目則不會涉足，但這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目又往往是國家或區域發展經濟必不可少的基礎設施，是關系到改善投資環境、改善人民生活、加強國防安全的設施，所以國家財政基本建設資金必須集中投資在這些公益性的基礎設施上。正是由于這個特點，政府投資主要用于以下領域的項目：

1.本行政區內政府基礎設施建設，包括黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、政法機關、人民團體的基礎設施建設項目；

2.城鄉基礎設施項目；

3.環境保護、生態建設、資源節約與綜合利用項目；

4.非營利性的教育、文化、衛生、體育、旅游文物、社會保障等社會公益事業項目；

5.對推進高新技術產業化和經濟結構調整具有重要作用的產業項目；

6.政府確定的其他項目。

（二）超大型是政府投資項目又一鮮明特點

這是由政府在國家公共利益中肩負重任的性質所決定的。有些投資大、風險大的超大型政府投資項目，如果沒有政府資金的介入，任何其他投資都不可能承受如此巨大的投資和風險。但是一旦項目決策上馬就將形成巨大的生產力，并影響著與該生產力相關的諸多產業、諸多部門，影響著區域經濟的發展與產業結構的深度調整，甚至影響到整個社會經濟的發展與人民生活質量的提高。所以這些工程項目必須通過政府投資。政府投資項目風險巨大。如果項目在工程建設中應用先進的科學技術和管理方法，其勞動生產率將成千成百倍的提高，特別是一些高新技術的應用將給項目帶來巨大的附加價值；如果項目決策正確合理、方案先進可行，將不僅僅是取得巨大的社會效益和經濟效益，還將為公眾創造方便、舒適和安逸的生活環境。但如果項目決策不科學，事先沒有充分考慮各種風險因素，從而導致項目失敗，那么帶給國家或地區的將不是巨大的生產力和社會經濟效益，而是沉重的財政負擔、資源環境的破壞污染，甚至是整個生態系統的嚴重失衡、人類生存環境的毀滅。所以政府投資項目必須進行全過程的決策風險管理。

（三）政府投資項目具有比一般項目更嚴格的管理程序

各國政府出于在納稅人中樹立廉潔、高效的形象，保證政府投資項目的投資效益，一般采取了更嚴格的管理程序。1.項目審批。應當提交申請并按程序批準項目建議書、項目可行性研究報告，并進行初步設計。對經濟、社會和環境有重大影響的項目，還應當通過公示、專家評議，必要時舉辦聽證會、論證會，廣泛征求專家及社會公眾意見。2.項目招標。政府投資項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購事宜，應當按可行性研究報告核定的招標方案進行招標。3.項目管理。政府投資項目應當實行項目法人制、工程監理制、招投標制、合同管理制、變更審批制、資金撥付管理制。4.項目驗收。投資項目按批準的全部內容建成后，項目單位應當于3個月內編制完成竣工決算，經財政部門審核后，報審批部門進行工程竣工驗收，并履行審計程序。驗收合格后，項目單位應當在30日內與使用單位或管理單位辦理固定資產移交手續，才能投入使用。5.項目評價。政府投資項目實行后評價制度。對工程質量實行行政領導人責任制、項目法人責任制、參建單位責任制和終身負責制，對項目投入運行后的實際效果，投資產生的技術、經濟、社會、生態效益和影響等方面進行評價。

二、政府投資建設項目審計應把握的幾個重點內容

（一）工程項目前期審批程序是否到位

基本建設項目前期工作主要包括：項目建議書、可行性研究報告、規劃設計和工程預概算、立項批復、土地使用證書、招投標書、施工合同及施工報告。但是在實際工作中，許多政府投資項目沒有進行細致的前期準備工作，造成項目決策走過場，招投標流于形式，立項批復內容與實際建設內容出入較大，有的項目未辦理立項手續、土地少批多用甚至未批先用，有的投資概算對工程造價失去意義。

（二）工程項目組織管理是否規范

工程建設管理要求高，具有很強的專業性，質量管理貫通工程建設始終，需要常抓不懈。但大多數政府投資項目都是臨時組建工程指揮部，人員素質參差不齊，在工程預概算審查和施工現場管理方面缺少經驗；有的對超出計劃投資部分未按規定程序重新報批，隨意改變設計方案，增加工程投資，提高工程成本，加大財政支出。

（三）工程項目監理是否履行職責

有的建設項目在工程監理機構的確定上沒有通過招投標的方式；有的實行同體監理，即監理單位與施工單位是隸屬關系；有的沒有現場簽證，而是事后補簽，很大程度影響到了工程造價的真實性和有效性，不能發揮工程監理應有的作用。

（四）竣工決算是否有高估冒算的問題

高估冒算主要表現有：重復計算、提高材料價格和取費標準、變更調整部分不扣除、不按招標規定下浮，高套定額、設計單位出具高價變更或虛假變更、建設單位高價簽證甚至虛假簽證等。有的施工企業抱著蒙混過關的僥幸心理，在編制預決算中，故意抬高工程造價，存在“審漏就賺”“審出就減”的想法，從而使工程造價不切實際。有的施工合同簽證不規范，對合同中必須簽的條款故意少簽或不簽，給以后的市場定價留有余地。

（五）建設資金是否進行專項管理

建設資金是由財政撥給建設單位的專項資金，應專戶儲存，專款專用，并建立基建財務賬目，對基建投入支出進行專批專管。但有的建設單位將建設資金混同行政經費一起管理，在財務核算中，將應在行政管理中開支的費用列入工程費用中開支，存在侵占挪用建設資金的問題。

（六）投資建設項目是否建立有關管理制度

一是招投標制度。不僅施工要招標，勘察設計、監理和設備采購都應招標。二是投資控制和審計監督制度。審計機關要加大對政府投資項目的跟蹤審計力度，變過去的重事后處罰為事前預防、事中監督，做到全程跟蹤。三是聯合監督制度。紀檢、監察、計劃、財政、建設、審計等部門，都應當在各自的職責范圍內加強對工程監理機構的監督檢查。四是工程監理制度。建設管理部門要加強對工程監理機構的檢查監督，嚴把監理資質關，實行監理人員持證上崗，促使監理機構有效履行職責。五是變更簽證會審制度。要防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加工程投資，確需變更的須經甲方、監理、設計、審計四位一體共同確認方能納入決算。

（七）投資效益的審計與評價

建設項目的投資效益包括經濟效益、社會效益和環境效益，這三個方面的效益在根本上是一致的，但在一個建設項目中，三者不一致的現象也經常發生。如政府投資的公共工程是非經營性項目，不以營利為目的，主要是為社會公眾提供公益性服務。所以，衡量其效益就不能只看其自身的效益，更應該注重其滿足社會共同需要的優劣程度及推動國民經濟和社會事業發展的效果。建設項目的效益，無論是經濟效益、社會效益還是環境效益，都是在項目建成后的投產營運過程中實現的。因此，評價項目的投資效益，應當調查已建成項目的營運狀況，分析是否達到預期效果，提出審計建議并認真做好后續審計，搞好審計整改監督檢查工作。

三、加強政府投資審計的幾項措施

（一）明確思路，突出重點

“以地方重點建設項目和財政性建設資金為主要審計和審計調查對象，檢查和揭示財政性建設資金使用和建設項目管理方面存在的主要問題，達到規范管理，保證資金運行安全，提高投資效益的目的。”圍繞著這一思路，在選擇審計項目時，重點體現地方政府的投資方向，重點關注一些群眾密切關心的建設項目和問題。根據工程建設的不同環節和階段，分階段抓重點，有針對性地確定審計工作的內容和方法，重點反映嚴重違規違紀、重大損失浪費、管理不善和投資效益低下等問題，反映建設經營管理體制、投資法制建設和政策方面存在的不適應、不配套問題。

（二）微觀著手，宏觀著眼

審計署投資司領導提出：跳出圈子，抓住點子，脫開利益，體現效益。也就是說，從微觀著手、宏觀著眼，找出關鍵性問題，脫開自身利益，揭露原因，提高審計層次，體現審計產生的經濟效益和社會效益。在實際工作中，我們要通過及時發現建設領域中出現的具有代表性、普遍性、傾向性、苗頭性的新情況、新問題，深入分析其原因以及可能造成的危害和影響程度，提出積極的切實可行的對策，向政府和有關部門提出建設性意見，體現建設項目審計在監督深度、廣度上的突破，提高審計的層次，發揮審計服務經濟建設的作用。

（三）全程跟蹤，抓住環節

隨著工程量清單結算方式的執行和建設項目設計、監理逐步市場化，迫切需要改進審計方法，堵塞市場化運作中資金使用的漏洞，因此，應在審計方式、方法上開展全過程跟蹤審計，把審計工作貫穿工程建設的可行性研究、立項、初步設計、施工圖設計、施工、竣工決算等整個過程，盡可能將事前預防、事中控制和事后監督有機結合起來，實行監管關口前移，突出抓住以下幾個重要環節，爭取做到及時堵塞漏洞，減少損失浪費，提高資金使用效果。包括投資規模控制環節、工程計量環節、材料價格環節、簽證變更審查環節、建設資金使用環節、征地拆遷環節、招投標和合同環節等。

（四）改進方法，強化手段

根據不同的審計要求和審計目的，對不同項目、不同規模分別選擇與此相適應的審計方法。

1.對工程內容簡單、普通單一的投資項目，如道路攤鋪工程、裝修裝飾工程、維修改造工程、單體建筑工程建設等，應進行工程結算審計。通過工程結算審計，揭示項目管理上存在的問題，糾正施工企業結算中的高估冒算現象，客觀公正地審定工程造價，就能有效地控制造價，達到節省投資的審計目的。

2.對一些投資涉及面廣、項目完整的投資事項，如新建學校、新建醫院、新建道路等，進行竣工決算審計。通過竣工決算審計，糾正虛報投資、侵占國家權益的行為，核準整個項目的總投資，并以此作為資產交接和確定新增資產的價值依據。

3.對投資量大、建設周期長的重大建設項目，如行政中心建設、大型市政公共設施建設等，可根據條件建立審計員派駐制度，對項目建設的重要節點或者全過程進行跟蹤審計。通過跟蹤，將審計延伸到項目決策、組織、管理、實施、評估、驗收的各個環節，由單純的事后監督變為事前、事中、事后監督相結合，從而了解整個工程的管理情況、財務情況、質量情況，及時指出存在的主要問題，糾正違法違規行為，最大限度地發揮審計監督作用，確保公共資金真實、合法、有效地使用。

4.對一些具有全局性、影響廣泛、群眾關注、投資規模大的建設項目，如標志工程、實事工程、民生工程、社會公益工程等，可有選擇地展開效益審計。效益審計是一種全面性、綜合性、系統性、創新性的審計，在對項目投資決策、建設管理、資金使用、投資效果情況審計的基礎上，揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產流失等問題，評價投資項目的效益，重點揭露影響投資經濟效益、社會效益和生態效益的主要問題，提出科學合理的建設性意見，為政府科學決策、改善管理提供參考。（作者單位：濮陽縣審計局）