鄉村社區參與旅游發展困境及改善策略研究

劉穎慧

摘要：本文以四川省峨眉山風景名勝區為例，通過多次實地調研和利益相關者訪談，嘗試梳理峨眉山風景名勝區內鄉村社區參與旅游發展的歷史過程與參與機制演變，剖析社區參與旅游發展所面臨的困境。通過國內外相關理論與案例研究，結合最新的國土空間政策和鄉村振興政策，為社區參與旅游發展提供有用、好用、管用的策略，同時也為自然保護地治理提供有益經驗。

關鍵詞： 社區參與；城鄉建設用地增減掛鉤；公平受益；社區增權；峨眉山風景名勝區

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.04.010 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）04-0062-10 文獻標識碼：A

Study on Plight of Community Participation in Tourism Development and Improvement Strategies： Taking Mount Emei Scenic and Historic Area as an Example

LIU Yinghui

[Abstract] Based on Mount Emei Scenic and Historic Area， through field investigation and stakeholders interviews， this paper attempts to research on the evolution and plight of local residents participation in tourism. Through theory and case study， combined with the latest territorial spatial policy， this paper summarizes the effective strategy for residents participation in tourism and useful experience for the governance of nature reserve area system.

[Keywords] community participation； increase-decrease linkage of urban and rural construction land； equitable benefit mechanism； community empowerment； Mount Emei Scenic and Historic Area

引言

峨眉山風景名勝區（下文簡稱“峨眉山風景區”）位于四川省峨眉山市，1982年經國務院公布為第一批國家級風景名勝區；1996年，聯合國教科文組織世界遺產委員會將峨眉山風景名勝區與樂山大佛登錄為世界文化和自然遺產。

經過30余年的快速發展，峨眉山鄉村社區全過程、多途徑地參與到了旅游發展之中，2014年6月發生的峨眉山風景區居民堵路維權事件，是反映鄉村社區旅游發展復雜沖突的典型事件并引發了廣泛的輿情關注，這一事件最終以滿足居民部分發展訴求得以平息，然而峨眉山居民參與旅游發展的困境并未得到根本性改善，保障性機制仍然缺失，值得深入研究和探討。文章對鄉村社區參與旅游發展的理論進行研究，以詳實的數據剖析峨眉山鄉村的困境所在，以落實生態文明、鄉村振興等政策要求和實現包容性發展為導向，總結鄉村社區參與旅游發展的階段性特征及相應策略，提出鄉村社區旅游參與模式的優化建議，展望鄉村旅游人地和諧的保障機制，以期為我國鄉村旅游的可持續發展及保護地內鄉村社區治理提供有益經驗。

1研究綜述與研究方法

1.1 研究綜述

“社區參與旅游發展是指在旅游的決策、開發、規劃、管理、監督等旅游發展過程中，充分考慮社區的意見和需要，并將其作為主要的開發主體和參與主體，以便在保證旅游可持續發展方向的前提下實現社區的全面發展”[1]。左冰等提出，在旅游發展中，居民的權力和利益缺少法律法規、政策制度的承認和保障，居民的權利失敗是社區參與旅游發展失敗的核心原因[2]。在社區參與旅游發展的實證研究方面，郭華以江西省婺源縣為案例，著重分析了鄉村旅游社區利益相關者的多重利益博弈過程，提出利益均衡是推動旅游目的地及相關社區制度變遷的重要動力[3]。在鄉村振興的背景下，建立鄉村旅游合作社成為促進社區居民公平參與旅游發展的重要途徑。屈小爽通過AMOS結構方程檢驗，提出鄉村旅游合作社的管理體制、管理水平、利益分配機制等在提升社區自組織能力方面具有顯著的影響力，進而推動社區旅游參與、基層治理情況的改善[4]。國土空間制度的改革與創新，賦予社區居民更多分享土地增值收益的機會，為促進社區居民公平有效參與旅游發展提供了新思路與新方法。徐博等提出在自然保護地設置地役權，配套生態補償制度和建立自然保護地基準地價體系，“可以給自然保護地產權主體帶來穩定、可預期的法制化制度安排” [5]。葉裕民等提出位于自然保護地內的鄉村應重點開展高經濟收益的城鄉建設用地增減掛鉤，為保護地內的鄉村發展提供資金支持[6]。

1.2 研究方法與過程

筆者對峨眉山風景區開展長期跟蹤研究，通過訪談法、問卷調查法等收集一手資料①。同時，筆者查閱學術文獻、統計年鑒、《四川省峨眉山志》、峨眉山風景區管委會工作總結、峨眉山旅游股份有限公司的年度報告等資料，與調查訪談內容相互對照印證，確保研究的真實性。

2社區參與旅游發展的現狀特征

峨眉山風景區總面積為154km2，大部分位于峨眉山市黃灣鎮②境內。黃灣鎮下轄的16個行政村（本次研究將其視為鄉村社區），其中有11個行政村位于風景區范圍內，另有5個行政村緊貼風景區邊界（見圖1）。村莊與旅游發展主要呈現以下特征。

2.1經濟對旅游業的依賴度較高

2018年黃灣鎮農村居民人均可支配收入達到18000元，超過峨眉山市的平均水平。根據《峨眉山風景區內居民意愿調查報告》，超過60%的居民在風景區內開展經營活動，旅游服務業成為社區居民家庭經濟收入的主要來源。

2.2處于被動式參與階段

1989年，峨眉山管理委員會制定了“一戶一業一證”的經營制度，要求居民從事滑竿、攝影、旅飯店經營、猴糧銷售、冰爪草鞋銷售等必須辦理經營許可證。居民參與旅游就業基本依附于風景區管理機構的統一分配。

2.3居民旅游參與模式缺乏有效引導

風景區管委會對于居民的旅游參與模式重管控而輕引導，居民始終延續以家庭為單位的旅游經營模式，經營成本高、營銷能力弱、無序競爭嚴重，優質的自然資源未能轉化為高品質、高附加值的旅游產品。以村集體為單位、村集體與峨眉山旅游股份公司聯營式的經營模式尚未出現，另有部分外來資本進入景區開辦賓館飯店。

2.4旅游收益對村莊發展的反哺不足

風景區內村莊的公共產品供給不足，整體社會福利增加較為緩慢，根據《峨眉山風景區內居民意愿調查報告》，居民普遍認為村莊內缺少燃氣、道路、排污管道及污水處理設施；超過70%居民需在景區外就學、就醫、購物，社區居民發展的獲得感和認同感較低。

3社區參與旅游發展的困境

3.1空前的人地壓力和無序建設造成生態環境容量超載

3.1.1空前的人地壓力

1980年到2017年，風景區內行政村的常住人口從7400人增加到14613人；其中有7個行政村共8321人生活在核心景區范圍內，人口壓力空前（見表1）。

通過對風景區建設用地進行適宜性評價，風景區適宜建設用地面積僅為50.07hm2，較適宜建設用地面積91.45hm2（見圖2）。根據峨眉山市國土部門提供的數據，峨眉山風景區內11個行政村現狀村莊建設用地面積為243hm2，超載101.48hm2，風景區居民日益高漲的建設訴求無法在風景區尤其是核心景區內通過原址重建得到解決。

3.1.2旅游服務設施建設失控

由于經營農家樂賓館飯店所能帶來的巨大收益，風景區內約有600多戶居民通過違規加建、擴建房屋從事農家樂經營。風景區內的11個行政村農村宅基地實測占地面積為92.83hm2，其中合法登記面積為33.67hm2，超建面積為59.16hm2（見表2）。農家樂賓館飯店床位數從1993年的5901床增加到2017年的16000床，由于缺少集中的污水處理設施，大量游客在風景區內住宿對生態環境造成了嚴重負面影響。根據《峨眉山風景名勝區總體規劃（2018年修編版）》，峨眉山低山游覽區內大量居民生產生活、大規模農家樂賓館飯店經營所產生的固體廢棄物、污水及廢氣，對峨眉山生物多樣性保護產生了嚴重負面影響。

3.2旅游利益分配調節機制缺失造成社會分層與群體性失落

3.2.1旅游就業途徑固化

峨眉山風景區管委會累計向黃灣鎮16個行政村的居民發放各類經營許可證2887個，覆蓋了全鎮44%的家庭，約5000多居民得到就業安置（見表3）。近十年來，各類經營許可證分配格局未進行過較大的更新調整，風景區管委會面向社區參與的旅游經營空間生產基本停滯和固定（見圖3）。造成歷史上沒有獲得經營許可證的居民在旅游發展過程中日益邊緣化。

3.2.2旅游收益調節機制缺失

黃灣鎮16個行政村的經營許可證覆蓋比例存在較大差異，位于核心景區內的行政村經營許可證覆蓋比例遠高于風景區范圍外的行政村；不同行政村居民主營的旅游項目也不盡相同（見表4）。旅游就業的覆蓋度和經營項目的差異，直接影響到居民收入。根據筆者調研訪談，風景區從事滑竿、冰爪草鞋出租、攝影、導游、猴糧銷售的年收入在2～6萬元；而經營農家樂賓館飯店的年收入從十幾萬到上百萬元不等，遠遠超過其他旅游經營項目，由于缺乏有效的利益調節機制，造成了社區家庭之間巨大的貧富差距（見表5）。

“生產資料的所有權是導致當代社會階層分化的重要因素之一”[10]，生產資料所有權在峨眉山風景區主要體現為農家樂賓館飯店的所有權和經營權。為了控制風景區內農家樂賓館違章建設的態勢，風景區管委會對居民建房申請采取了一刀切的限制，利用違章建設房屋開展農家樂經營的居民作為既得利益者，對其他居民的發展權益造成了實質性損害。根據《峨眉山風景區內居民意愿調查報告》，69.5%的受訪居民認為旅游發展只給少數人帶來經濟利益，社區內部認同碎片化和群體性失落的現象普遍而突出。

3.3 社區權能較弱，與風景區管理機構在旅游經營上形成“零和博弈”

3.3.1 “零和博弈”引發的群體性事件

2014年，峨眉山風景區管委會在旅游旺季經常接到游客對于無證導游拉客、宰客、吃回扣等行為的舉報，為了維護峨眉山風景區的旅游經營秩序，風景區管委會計劃成立峨眉山旅游講解服務有限公司。表面上這一舉措規范了風景區的導游服務，為游客提供了便利，然而根據新聞報道，“新成立的峨眉山講解旅游服務公司對所有的散客進行一條龍服務，形成了事實上的壟斷，以往參與旅游各環節經營的風景區居民一下子沒了生意”[11]，風景區管理機構在短時間內剝奪了居民在旅游發展重大事件中的知情權、參與權和決策權，形成比較劇烈的利益沖突，由此引發“峨眉山居民堵路維權”事件。

在峨眉山，游客如果聘請的是旅游講解服務公司的正規導游，那么游客會在正規導游的帶領下，乘坐峨眉山旅游股份公司經營的游山巴士和索道，在定點的飯店和旅游紀念品商店消費，形成一整套固定的觀光游程。而如果游客聘請的是“無證”的村民導游，則會在村民導游的帶領下，坐滑竿、吃農家飯、住農家樂賓館、采購村民銷售的土特產，這不僅是一條游線，更是一條關聯著諸多本地旅游從業者的旅游產業鏈。兩種不同的模式決定了旅游經營收益是留在了社區內部還是流向了外部，風景區居民與管理機構在旅游經營中形成了事實上的“零和博弈”的關系，“這類博弈不存在合作或聯合行為，博弈雙方的利益嚴格對立，一方所得意味著存在另一方的等量損失”[12]（見圖4）。

3.3.2 社區增權的現實局限性

“峨眉山風景區居民堵路維權事件”發生后，社區居民代表提出了9條訴求，按照Scheyvens的理論[13]，可分為經濟增權訴求6條，包括居民享有風景區門票20%的分紅、擴建風景區內停車場、保障居民一戶一證（旅游經營許可證）、發放林權證、發放地震救災款和林地補償款、取消風景區內學生上學往返班車費用；社會增權訴求2條，包括保障居民老有所依老有所養，完善景區內居民交通車的管理，準點準時發車，特殊情況可隨時調車；政治增權訴求1條，管委會職工除主要領導外必須聘用風景區居民；心理增權訴求0條。

作為鄉村社區通過群體性事件主動增權的典型案例，峨眉山風景區居民在此次博弈過程中，仍未能建立弱勢群體的旅游扶貧機制、未能落實居民最為關心的宅基地建設管理政策、未能建立社區與管委會的溝通協調機制。由于缺少政治增權和心理增權，社區參與旅游發展的主體性并未得到有效增強。

4社區參與旅游發展改善策略研究

針對峨眉山風景區社區參與旅游發展面臨的多重困境，筆者提出以下三個方面的協調發展策略。

4.1“山城一體”，重構風景區內外公平共享的旅游發展空間與保障機制

4.1.1構建風景區內宅基地有償退出機制

峨眉山風景區內存在大量不依賴于房屋開展旅游經營活動或地址位于災害點迫切希望改善居住條件的居民，根據2018年風景區管委會及黃灣鎮鎮政府入戶調查統計，共有1237戶3853名群眾自愿“下山”。基于此，以《四川省城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》《四川省城鄉建設用地增減掛鉤節余指標流轉管理辦法》《峨眉山風景名勝區黃灣鄉農村產權制度改革試行辦法》為制度框架，針對風景區內自愿下山搬遷居民，實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，拆除風景區內宅基地，在風景區外新建居民安置區，結余建設用地指標和耕地占補平衡指標交易后產生的收益定向返還給搬遷居民及其所在村集體（見圖5）。風景區內宅基復墾為林地后可參照耕地占補平衡指標在省內進行交易，通過制度創新引導宅基地復墾后優先恢復生態功能，擴大城鄉建設用地增減掛鉤制度在自然保護地方面的政策應用面。

4.1.2 制定完善的下山居民發展保障措施

構建“山城一體”的體制機制，在安置片區內應留足集體經營性建設用地，可以由村集體主導經營亦可與其他投資主體開展股份制合作，保障下山居民穩定的旅游經營空間和收益來源；安置區選址、住房建設、土地互換、結余城鄉建設用地指標收益分配等應依法舉行聽證論證，并經參加人員確認結果，確保下山居民公平受益。搬遷后仍保留居民在風景區內的旅游就業崗位；針對自愿農轉非居民應尊重其意愿辦理基本養老保險或一次性貨幣補償參保費。通過以上措施實現下山居民擁有“一份股權、一份穩定工作、一份固定收入、一份養老保險”。

4.2 以鄉村旅游合作社為平臺，重構社區旅游發展新模式

4.2.1 以鄉村旅游合作社為平臺協調多元利益主體

依據《四川省人民政府辦公廳關于大力發展鄉村旅游合作社的指導意見》，“鄉村旅游合作社是農民合作社的一種類型，是廣大農民按照合作社的原則和規章制度，自愿聯合，民主管理，通過開展旅游服務共同分享收益的新型經濟組織”。峨眉山風景區內保留村莊可開展土地整理，增加集體經營性建設用地，同時引導居民以閑置房屋、林權等作價入股鄉村旅游合作社，實現資源變股權。合作社對居民的旅游經營活動進行統一協調、統一管理、統一宣傳營銷，從而“構建良性互動的旅游空間生產關系”[14]。

4.2.2完善的村莊建設與旅游經營管理辦法

遵循統一規劃、一戶一宅、依法依規審批的原則，制定宅基地管理辦法，并且將相關內容制作成簡明易懂的手冊，向居民宣傳發放。對風景區內各類違章建筑進行全面清查整改，消除其對弱勢群體旅游發展權益的侵害。

完善《峨眉山風景名勝區經營許可證管理辦法》，建立萎縮旅游行業更新機制，對居民的旅游經營項目進行更新與擴充；建立病、亡、超齡經營人員退出機制，采取“以證換崗”等模式優化經營許可證分配格局。同時，可扶持區位較差的社區因地制宜種植高山茶葉、天麻、苦筍等，從事峨眉山特色旅游產品生產，實現居民多種途徑就業、增收。

4.3社區增權，提升社區居民的經濟、心理權能

社區增權又稱社區賦權，指通過公共政策、經濟制度，教育培訓、文化培育，改善弱勢群體的旅游發展權益 [13]，本文重點提出經濟和心理方面的增權策略。

依據《風景名勝區條例》，風景名勝區的門票收入和風景名勝資源有償使用費應當專門用于風景名勝區內財產的所有權人、使用權人損失的補償。近期，整合對峨眉山風景區新農村建設專項補助資金和其他資金，作為居民的專項生態補償資金③，并制定《峨眉山風景名勝區居民生態補償資金和養老補助費發放管理辦法》。按照黃灣鎮居民每人每年的門票分紅收入不低于1000元，60歲以上男性和55歲以上女性每人每月養老補助500元的補助標準，2017年補償金額應為2783.9萬元，占2017年門票總收入的6.1%④。這一補償標準與蘇州市對于風景名勝區內居民的補償標準基本相當⑤。遠期，建立自然資源資產評估制度，制定更為科學合理的居民生態補償機制。

根據筆者對于大峨村居民的入戶訪談，當地居民最迫切獲得的職業技能包括特色農產品種植、攝影、餐飲服務、導游服務等（見圖6）。可由鄉村旅游協調發展辦公室與村委會、居民代表、教育機構一起制定風景區內居民培訓制度，定期開展旅游服務技能、經營管理技能等方面的培訓，提升居民的內生發展能力。

5 總結與展望

5.1 總結

Peter Murphy提出“許多社區都以一種天真而危險的姿態加入到世界旅游市場之中” [15]，很多時候旅游鄉村生態環境的惡化，是當地居民脫貧心切盲目追求經濟利潤而造成的。因此，鄉村社區參與旅游發展應以保存鄉土特色風貌和保護自然生態環境為前提，“有效地實現鄉村生產方式和生活方式的轉型升級，實現生產、生態、生活的共贏” [16]。其中，人地和諧的核心在于鄉村土地資源的有序、合理、高效利用[17]，可借助土地綜合整治、土地流轉等政策工具，疏解超載人口和旅游服務設施、整合低效碎片化旅游用地，實現鄉村旅游發展空間格局的優化。

在鄉村社區參與旅游發展過程中，面臨的是多元復雜利益主體之間的博弈，以政府為主導的壟斷性經營模式、以強勢資本為主導的輸入式開發模式所造成的利益相關者之間的沖突日益顯現。“旅游空間生產的包容性發展理念強調協調強勢主體與弱勢主體之間的發展權利，促進居民共享旅游的發展成果” [18]。基于此，以包容性發展為導向，制定包容性的社區發展目標，優選適宜鄉村復雜性和地域性特征的旅游發展模式，包括“鄉村旅游合作社+農戶”“村集體主導+農戶”“公司主導+農戶”“公司+村集體股份合作制”等，在實踐過程中“識別多元利益主體的內在結構，并借助不同層級的決策關系網絡組織進行公平與效率相均衡的開發與管理” [19]，形成共商、共建、共營、共享的發展格局。

鄉村社區參與旅游發展一般會經歷“象征式參與—被動式參與—咨詢式參與—決策式參與”[20]等不同發展階段，“社區居民的訴求也會從最基本的經濟層面上升到更深層次的文化、社會層面”[21]，因此針對不同發展階段，鄉村社區旅游發展的策略應有所側重，但是在各個發展階段，都應重視社區經濟增權，這是鄉村社區參與旅游發展的基礎和核心，深刻影響著其他權能的保障。在象征式和被動式參與階段，能力不足嚴重制約鄉村社區參與旅游發展，造成居民在旅游發展中日益邊緣化和群體性失落，應通過各種幫扶措施提升居民的發展能力和發展信心，培育社區內生發展動力；同時通過再分配促進旅游經濟收益反哺社區發展，改善社區的公共服務設施水平、提升整體社會福利、保護傳承鄉土文化、保障弱勢群體發展權利，實現社區心理增權和社會增權。在咨詢式和決策式參與階段，應重點建立社區參與村莊規劃、招商引資、土地開發的溝通協商制度；同時推動基于社區的自然資源管理模式，發揮居民自我管理的力量，降低社會治理成本。

5.2 展望

2018年12月28日，國家9部門聯合印發了《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，在此基礎上明確生態補償主體、補償范圍，推進生態補償標準制定[22]，長效的生態補償機制和可持續的生態補償資金可有效緩解自然保護地范圍內的鄉村社區旅游發展與生態保護的矛盾，引導鄉村社區提供優良的生態旅游產品。

“從物權視角來看，鄉村旅游地的開發實踐無異于是在鄉村原有的先在權能基礎上，由政治權力和旅游資本強制嵌入地役權空間權能的行為過程……是鄉村旅游地空間剝奪或空間不正義問題產生的制度根源”[23]，因此以自然資源統一確權登記為基礎，在物權上保障了鄉村社區在旅游發展方面的資源環境權和資源收益權。未來，可在鄉村內探索生態資源價值評估方法、自然資源有償使用制度和特許經營收益分配機制，在旅游中推動自然資源生態產品的價值實現和資產化管理。

注：

①2013年5月，筆者對黃灣鎮16個行政村的村干部、居民代表進行訪談，重點了解村莊發展歷史、居民旅游就業情況、其他產業經營情況、村莊管理制度等。2013年11月，針對黃灣鎮16個行政村居民，發放問卷600份，回收有效問卷517份，編寫了《峨眉山風景區內居民意愿調查報告》，對風景區居民的旅游就業、旅游參與困境、家庭經濟來源構成、住房建設訴求、公共服務設施滿意度、搬遷意愿及安置地選擇等情況進行了全面普查和定量分析。2014年7月，在峨眉山堵路維權事件發生后筆者選取大峨村進行入戶調查，訪談家庭185戶，占大峨村總戶數的63%；聽取居民與風景區管委會沖突形成的原因，居民在旅游參與過程中對經濟補償、旅游就業改善、旅游就業培訓、宅基地建設審批制度等方面的訴求。2015年8月、2016年9月，筆者對峨眉山風景區管委會、峨眉山市住建局、環保局、國土局的工作人員進行訪談，了解風景區內農家樂的建設經營情況，以及風景區內旅游經營許可證、宅基地建設審批制度等方面的情況。2018年1月和9月，對峨眉山風景區規劃編制的技術人員進行訪談，了解風景區內農村產權制度改革及居民外遷的進展情況。

② 《四川省人民政府關于同意峨眉山市調整部分鄉鎮行政區劃的批復》（川府民政〔2017〕22號），同意撤銷黃灣鄉另設黃灣鎮，并以原黃灣鄉的行政區域為黃灣鎮的行政區域。

③ 峨眉山樂山大佛景區管委會峨—樂管發（2011）14號文件規定“自 2011 年起每年從景區門票總收入中按照1.5%的比例提取資金作為景區新農村建設專項資金”。另據峨—樂管發（2014）64 號文件規定“自 2014 年起每年從峨眉山風景區門票總收入中按照 3.5%的比例提取資金作為峨眉山風景區專項資金”。

④ 根據《峨眉山旅游股份有限公司2017年度報告》，2017年峨眉山風景名勝區門票總收入為457，883，632元。

⑤ 依據《蘇州市生態補償條例》《蘇州市生態補償條例實施細則》及蘇州市的風景名勝區生態補償實際工作情況，蘇州市按照風景名勝區核心景區補償標準為150元/畝，其他非核心景區生態補償標準參照執行。

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