國土空間規劃背景下的村莊規劃發展方向研究

裴欣 高宜程

摘要：國土空間規劃體系構建和編制工作已全面展開，目前對于國土空間規劃背景下村莊規劃的研究多為單一角度或者單一地域而不夠全面系統。本文以2019年9個省份已發布的村莊規劃導則為研究對象，通過對其內容的總結歸納和橫向比較，提出了在國土空間規劃背景下村莊規劃的主要發展方向：（1）多規合一；（2）分類引導村莊發展；（3）嚴守剛性管控底線、嚴控用地規模的同時適當留出彈性空間；（4）強化村民主體地位，規劃師全過程服務；（5）一些地方結合自身特征探索更具個性化也更實用的村莊規劃編制和實施路徑。

關鍵詞：國土空間規劃；村莊規劃導則；多規合一；分類發展；彈性引導；村民主體

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.04.005 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2020）04-0025-06 文獻標識碼：A

Research on the Development Trend of Village Planning under the Background of Territorial Spatial Planning： Based on the Analyses of Village Planning Guidelines of Nine Provinces

PEI Xin， GAO Yicheng

[Abstract] The construction of Chinas territorial spatial planning system has been fully carried out. Present researches on village planning under this background are mostly focused a single perspective or a single area， which are not comprehensive. Taking village planning guidelines issued in nine provinces in 2019 as the research objects， this paper conducts a horizontal comparison and then summarizes some development directions of village planning under the background of territorial space planning. （1） Practice multiple planning integration. （2） Implement classified guidance for village development. （3） Strictly adhere to the rigid bottom line and control the scale of land use while properly living flexible space. （4） Strengthen the dominant position of villagers， and planners provide service in the whole process. （5） Some places explore their personalized and practical village planning compilation and implementation paths based on their own characteristics.

[Keywords] territorial space planning； village planning guidelines； multiple planning integration； classified development； flexible guidance； dominant position of villager

引言

2019年5月中共中央、國務院印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開。為落實該文件，自然資源部印發了《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》，明確要求各地全面啟動國土空間規劃，并提出具體工作要求。隨后，為指導國土空間規劃的編制與實施，各項技術標準相繼推出，雙評價技術指南、用地分類標準，省級、市縣級規劃的編制指南等都逐步送審、試行。針對村莊規劃，自然資源部辦公廳發布《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，該通知結合《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，明確了在國土空間規劃背景下村莊規劃的總體要求和任務。

國土空間規劃作為各類開發保護活動的基本依據，目標是形成全國國土空間開發保護“一張圖”，規劃編制強調自上而下的戰略落實、科學合理的空間管控及規劃的有效傳導性和可操作性[1]。在國土空間規劃的背景下，村莊規劃必然也會有與之相適應的新的定位和任務。在“五級三類”的國土空間規劃體系中，村莊規劃屬于詳細規劃，需結合其上位規劃，即縣和鄉鎮級國土空間規劃，編制“多規合一”的實用性村莊規劃[2]。村莊規劃應遵循因地制宜、分類編制、突出村民主體地位等原則，規劃的主要任務包括落實生態保護紅線、永久基本農田保護線，明確各項約束性指標及統籌各類用地布局等。村莊規劃的最終成果需疊加到國土空間規劃“一張圖”上[3]。

在此背景下，已有越來越多的基于國土空間規劃背景的村莊規劃理論和實踐研究。有些是基于某項政策對村莊規劃的思路探索[4-5]或某一細分領域的文獻綜述研究[6-7]，研究角度包含國土空間規劃和鄉村振興政策中的一些熱點，例如多規合一、減量規劃、公眾參與等。另一些研究則關注于某地的實踐案例[8]或規劃導則[9]，研究地域主要有北京、廣東、湖南等地。這些研究成果為國土空間規劃背景下村莊規劃研究提供了寶貴的信息，但是多選取單一角度或者單一地域而缺乏全面性和系統性。

本文選取全國9個省份最新發布的村莊規劃導則為研究對象，通過橫向比較分析這些導則的內容，探究當前全國范圍內的村莊規劃發展趨勢。村莊規劃導則是各地為貫徹落實中央文件，規范規劃編制和實施管理工作程序，結合地方實際編寫的指導性文件，內容一般涉及村莊規劃從調研、編制到審批實施的全部流程，是規劃編制和管理工作必須參照的技術規程。通過分析導則，可以較為全面地梳理村莊規劃響應國土空間規劃總體要求的具體實施路徑并且明確地識別出其中的關鍵性問題，以此探討國土空間規劃背景下村莊規劃的發展方向。

1研究方法

本文采用多案例比較分析法，識別9個省份的村莊規劃導則中的共性和差異性。筆者查詢了全國32個省、自治區、直轄市的自然資源主管部門官方網站，2019年5月—12月，共有北京、福建、廣西、河北、河南、江西、山東、四川八省份發布了省級村莊規劃導則。除此之外，湖南導則發布于4月，但是由于其內容符合國土空間規劃的思路和要求，故也可列入本次分析案例（見表1）。

作為村莊規劃指導性文件，各地導則在其主體結構和涉及到的主要問題上大致相同，但其章節標題設置或部分表述仍略有差異。為方便比較，筆者按照規劃工作的整體流程，將各地導則內容統一按照規劃基礎工作、規劃編制內容、編制和實施管理三個方面進行歸納，以期與未來規劃實踐工作更好的對接。導則內容選擇上，主要選擇與中央文件總體要求相對應的方面，即國土空間規劃對村莊規劃總體要求的具體實施路徑。

2村莊規劃導則解讀

下文從三個大的方面對9個省份的村莊規劃導則內容進行梳理（見表2）。

2.1規劃基礎工作

2.1.1明確定位，統一數據

各地導則都明確了在國土空間規劃體系中，鄉村規劃屬于詳細規劃的定位。為實現“多規合一”和“一張圖”的目標，各地導則對規劃基礎數據進行了統一要求，統一采用第三次全國國土調查數據作為規劃現狀底數和底圖基礎，統一采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準作為空間定位基礎。

2.1.2深入調研

各地導則都對調研提出了明確且具體的要求，主要有以下幾個方面：一是駐村調研，8省份導則對此提出了明確要求。二是對于調研的內容和程序給出了詳細指導，規劃編制前，調研村莊社會經濟、歷史文化、自然環境等基本要素，進行入戶調查，村民填寫問卷；規劃編制過程中，有針對性的對重點問題和內容，進行深入調查，并根據實際情況進行多次補充調查。在此基礎上，個別地方還提出了更加細化的要求，例如，湖南省導則中明確要求問卷填寫比例為全村總戶數的30%～50%，并給出調查問卷內容參考；河南省導則提出駐村服務時間累積不低于30天。

2.2 規劃編制內容

2.2.1分類指導

本次查閱的9省份導則中，有8個省份提出了村莊分類發展，按照類型給出村莊規劃編制中的側重點和具體要求。具體分類方式上，多數導則按照《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中的提法，分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類，也有省市在此基礎上根據自身情況進行調整。例如廣西壯族自治區地處邊疆，村莊分類中增加了固邊興邊類。北京市提出的分類名稱略有不同，但內容基本與以上幾類對應，在此四類的基礎上，北京市還結合自身特點，提出了淺山區村莊、第二道綠隔地區村莊的發展引導。另外，有4省份導則在分類中加入了“其他”類，對于暫時看不準、發展前景不明確的村莊，暫不分類，列為其他類，為村莊未來發展留出空間。

2.2.2落實管控要求

本次分析的9省份導則都將落實上位國土空間規劃的管控指標作為首要要求。村莊規劃應以上級國土空間規劃的資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價為基礎，落實上位規劃中確定的“三區三線”，明確剛性管控的邊界，針對不同的管控區域提出保護和控制要求，為村莊可持續發展提供基本保障。

在嚴格遵守“三區三線”的基礎上，各地還制定了更多切合地方實際的管控措施。例如福建導則提出需遵守海域管控線的管控要求，北京導則提出按照集中建設區、限制建設區和生態控制區對村莊進行控制引導。北京、河北、河南等地還提出了村域內劃定建設用地控制線、水體保護控制線、歷史文化保護控制線等各類管控線，引導村莊有序發展。

2.2.3優化用地布局

在用地規模方面，“建設用地規模不增加”是各地導則的主導方向，有6省份導則都以不同的方式對此進行了表述。北京、福建、湖南導則中還提出了減量的要求。總結各地導則，主要有以下實施路徑：居住用地方面，落實“一戶一宅”政策，整治“空心房”。產業用地方面，不鼓勵在農村地區新增工業用地，引導工業向縣、鎮等產業園區集聚，鼓勵產業用地復合高效利用。北京導則更將集體產業用地的騰退集約作為村莊建設用地減量的重點。公服設施方面，多數設施并未限定最小規模，提倡量力而行，鼓勵復合多種功能集中設置。

另外，7省份導則提出了在規劃中鼓勵探索“留白”機制，對于一時難以明確具體用途的建設用地，可暫不明確規劃用地性質，為未來發展預留一定的機動指標和空間。

2.2.4統一成果要求

導則從技術和實用兩方面對規劃成果提出了要求。技術方面，為對接國土空間規劃“一張圖”數據庫，村莊規劃成果需按統一的用地分類標準，提交Shapefile格式文件。實用方面，為便于村民學習和執行，村委有效指導和實施，有5省份導則提出除技術審查成果外，需單獨形成面向村民的村莊實用版成果，內容包括主要圖紙和管控內容。

2.3 編制和實施管理

2.3.1強化村民主體地位

本次查閱的9省份導則在規劃編制原則中都強調了尊重村民主體地位，鼓勵村民全程參與規劃編制。具體來說，規劃調研和編制過程中，規劃師需要駐村，深入了解村莊實際情況和村民真實需求。規劃成果需征集村民意見，提交成果時，村民意見征集材料、村民參與村莊規劃相關記錄材料等需形成附件一并提交。為了規劃成果能夠切實落實和執行，從便于村民理解的角度出發，需將村莊規劃中的管制規則納入村規民約，成為村民共同遵守的行為規范。

2.3.2建立各方參與機制

5省份導則提出了“開門編規劃”的理念。村莊規劃需多方參與，實現共謀、共建、共管、共評、共享。區鎮政府組織領導，村黨組織發揮核心引領作用，村民發揮主體作用，規劃編制人員負責技術指導，形成以村民為主體，規劃師、政府、企業、社會組織、大專院校、建筑師、熱愛鄉村事業的有識之士共同參與協作式規劃編制工作機制。

2.3.3實現動態管理

本次查詢的導則中，北京導則和湖南導則都提出了“體檢和評估”的要求。北京導則要求試點先行先試，及時總結評估，積累總結經驗，逐步推進全市村莊規劃的編制工作。湖南導則提出“一年一體檢，重要節點一評估”，及時跟蹤規劃實施情況。

3當前我國村莊規劃的發展方向

上文梳理了9個省級村莊規劃導則的重點內容，對其進行分析和總結可以看到，在國土空間規劃背景下我國新一輪村莊規劃有如下發展方向。

3.1 多規合一，對接國土空間規劃一張圖

村莊規劃作為國土空間規劃體系的組成部分，其成果必然需要疊加到國土空間規劃“一張圖”上。首先，在規劃工作開始之前，對現有的村莊規劃、土地利用規劃及林業等專項規劃進行整合，疊加各類圖紙要素，識別并協調矛盾地塊，形成符合實際且格式符合要求的基礎數據底圖。其次，規劃內容需銜接并落實上位規劃給定的管控范圍和指標，在此基礎上開展村莊的土地利用和空間布局規劃，用地分類需按統一標準進行。最后，規劃成果按照統一格式提交，確保對接“一張圖”數據庫。

3.2 分類發展，多路徑實現鄉村振興

按照《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》的要求，要順應村莊發展規律和演變趨勢，根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，分類推進鄉村振興。中國地域遼闊，鄉村數量龐大，這些鄉村所處的區域、經濟、文化和生態等特點不同，其發展路徑也必然不同。因此深入研究不同鄉村的具體情況，甄別不同類型鄉村的發展訴求和目標，才能夠給出科學的規劃導引。對于不同類型的村莊，村莊規劃不搞一刀切，不需大而全，而是要針對各自特點，明確其規劃的側重點，以現實問題為導向，制定合理的發展道路，提出切實可行的村莊規劃方案。

3.3 剛性彈性結合，確保規劃合理有效

國土空間規劃作為長期規劃，需形成完整的規劃體系和有效的傳導機制，通過管控性邊界和約束性指標自上而下進行有效傳導[10]，這些在村莊規劃中作為剛性要求必須落實。管控性邊界方面，嚴守“三區三線”、劃定村莊內各類用地控制線是村莊規劃的剛性要求。劃定生態保護紅線、基本農田保護紅線、歷史文化保護紅線等管控底線，并提出生態修復、農田優化的任務要求及歷史文化遺存的保護要求。約束性指標方面，各地導則都強調嚴格控制用地規模。嚴格遵守上位規劃確定的用地規模，確保耕地保有量不減少，建設用地規模不增加。在此基礎上，北京、福建、湖南還提出了減量發展，這也是本輪村莊規劃的一個重要發展趨勢。

剛性管控體現了規劃的嚴肅性和權威性，同時，考慮到可能出現的對趨勢判斷不準確，對實際需求估計和考慮不足等問題，避免在實施中出現的矛盾，村莊規劃中還需要彈性引導。在落實剛性用地指標的同時，各地導則都給出一定量的“留白”指標，允許一部分的建設用地暫不明確用地性質，隨著村莊發展，方向明確后再做確定。同理，在村莊分類引導方面，多地提出了“其他”類，對一時看不準或定位不明確的村莊，暫不分類，避免盲目下結論。規劃實施方面，導則中提出了體檢和評估機制，按階段對實施效果進行評估，評估成果作為下一步規劃實施和調整的依據，變靜態規劃為動態規劃。彈性引導機制為規劃預留了調整空間，使村莊規劃能夠更切合實際，也更利于實施。

3.4村民主體，全程服務保障規劃實施

各地導則中不僅關注了村莊規劃的編制內容，對于編制過程和實施管理也提出了相關要求，村莊規劃由成果導向轉變為成果和過程并重。導則中強調了規劃編制過程中村民主體地位的體現和多方共同參與工作機制的形成，而規劃師的任務也由成果編制轉變為全過程服務。

村民為主體，多方共同參與的工作機制符合我國村莊的基本特征，也有利于形成真正符合村莊實際的規劃成果，便于規劃成果真正落地實施。我國農村基層自治的治理制度和土地集體所有的經濟屬性，決定了村莊空間資源分配和公共事務由村民集體決定[11]；而村莊的建設和發展又涉及到多元的利益主體，包括政府、村委會、村民、社會資本等，因此村域資源要素配置往往是多方利益主體共同博弈決策的結果[12]。村莊規劃需要協調各方利益，得出最優配置，而真正符合各方利益的規劃方案也容易激發各方成員的主觀能動性，有助于規劃落地實施。

這就要求在村莊規劃的全過程中，落實公眾參與機制，保證規劃師與村民有效互動。規劃前期，規劃師進行駐村調研，詳細了解村莊基本情況和村民訴求，與村委會、村民充分溝通村莊發展思路。規劃編制的過程，也不只是規劃師按照規范編制規劃條文，而是多方主體共同參與的互動過程。在這一過程中，鄉鎮政府、村委會起到組織協調作用，整合多方資源，鼓勵企業、高校等各種社會力量參與村莊規劃；規劃師駐村編規劃，切實了解各方需求，通過村民代表會、鄉賢座談會、入戶訪談等方式讓村民有意愿也有途徑充分表達自己的想法，并將民意整合，達成共識。規劃成果需經過聽證會、公示、村民投票等環節再次征詢村民意見，確保規劃成果代表村民意愿。規劃批準后，相關管控措施列入村規民約，成為村民自覺遵守的行為規范。整個規劃編制和實施的過程中，規劃師和村民、村委會始終保持緊密的互動與聯系，通過互動交流增加了多元主體間的熟悉度，也增加了村民對規劃內容的認同感和使命感[13]。村民會以更積極的姿態配合規劃實施，村委會也將逐漸形成一套行之有效的規劃管理方法和體系，確保村莊規劃在各方的支持下能夠順利實施。

3.5 因地施策，個性化探索編制路徑

對本文選取了9省份導則進行橫向比較，可以看到，在多數方面，各地導則在內容和趨勢上具有高度的相似性，都按照中央相關文件的要求制定了具體的實施措施。同時，我們也看到，各地導則也根據自身實際情況對部分內容進行了細化和創新。例如，在村莊分類引導的部分，北京、廣西、河南等地都根據自身情況對分類做出調整；在土地利用的要求上，各地根據實際情況制定了“建設用地不增加”或者“規模減量”的具體目標；在實施管理方面，也有地方提出了體檢評估等具體措施。

在本文比較的多個導則中，《北京市村莊規劃導則》從整體結構到具體實施策略都更有自身特色且更加具體。《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》于2017年獲得批復，即成為村莊規劃的上位規劃，對城市整體發展方向和具體發展策略方面都有了明確的指導，因此北京導則在編制時也就有了更加具體的依據。導則中提出的淺山區和第二道綠隔地區的村莊發展引導、“兩線三區”劃定、集體建設用地騰退等具體措施，都是根據總規的指導性要求制定的。據此建議其他還未推出村莊規劃導則的省市，能夠結合自身情況，結合上位規劃的編制進度，編制更符合地方特色，指導要求更加細化的村莊規劃導則，探索更符合地方實際需求的個性化的村莊規劃編制路徑，使得村莊規劃編制工作能夠更加順利地進行，規劃能夠更好地落地實施。

4結語

通過對9個省份規劃導則的比較分析，可以看出在國土空間規劃背景下，我國村莊規劃有五個新的發展方向：（1）多規合一，村莊規劃對接國土空間規劃一張圖；（2）分類引導村莊發展，按需規劃，多路徑實現鄉村振興；（3）規劃中嚴守剛性管控底線，嚴控用地規模的同時適當留出彈性空間，確保規劃有效傳導且靈活合理；（4）村莊規劃過程中強化村民主體地位，規劃師全過程服務，確保規劃符合村民需求，有效落地實施；（5）一些地方也結合自身特征探索更具個性化也更實用的村莊規劃編制和實施路徑。需要指出的是，本文僅選取了9個省份的村莊規劃導則，未來更多的省、自治區、直轄市會發布各自的村莊規劃導則，同時本研究也并未涵蓋地級市等其他行政級別的村莊規劃導則，這些案例可能呈現出不同于本研究發現的復雜性與矛盾性，這些有待于進一步研究補充。

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