雙因素理論視域下我國公務員“永業”現象的治理路徑

摘 要：新公共管理理念提出后，更具彈性和流動性的公共人事制度向傳統的“常任制”發起了挑戰，我國也處于社會體制改革的關鍵時期，公務員隊伍的“永業”現象頻繁滋生懶政、怠政，組織內部權力博弈等不良現象，嚴重影響了政府公共效能。本文分析了我國公務員“永業”現象的成因，并針對公務員官本位思想難以破除、管理考核制度形式化、對自身既得利益的維護等因素，基于雙因素理論從激勵因素和保健因素兩個層面運用直接、間接的手段探究破除公務員“永業”現象的困境。

關鍵詞：公務員;“永業”現象;雙因素理論

中圖分類號：D9???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.073

現代公務員制度原則中包含了政治中立、職務常任、競爭擇優、分類管理、獎優罰劣等，其中“職務常任”作為其核心內容是公務員制度的重要內涵之一，從一定意義上可以說“西方國家公務員制度得到確立的標志之一是常任的職業公務員制的建立”，常任制既是“永業”的另外一種表述方式，“永業”制是指經過公開考核、競爭擇優被錄用出任的國家公務人員，在無“過失”的情況下，可以長期任職至退休的一種國家公務人員任職制度。也就是說，在永業制的影響下，公務員退出機制要么是由公務員主動提出辭職，要么是由于“過失”被動辭退，即使在本職崗位庸碌無為，也能長期任職。我國作為由中國共產黨領導的社會主義國家，并不存在政黨分肥的問題，自然也就不需要在公務員制度中職務常任的原則，2006年我國頒布的《國家公務員法》中，對于公務員辭退和退出的規定缺乏詳細的規定，條令規定模糊缺乏可操作性，不健全的退出機制是導致我國公務員“永業現象”的主要原因之一。

1 公務員永業現象造成的公共行政困境

1.1 公務員“職業倦怠”問題突出

公務員“永業”現象使公務員隊伍處于長期穩定封閉的狀態，人員變動小，新陳代謝頻率較其他職業群體降低很多，當一個人長期從事某一工作，競爭壓力小，在工作最初的職業新鮮感逐漸消退后，往往會進入倦怠期，同時，基層公務員工作任務繁重，工作壓力大，這種強度下我國公務員體制并沒有完善的激勵機制，這種狀態下，體制內部的很多公務人員極易滋生一種“做多做少一個樣，做好做壞一個樣”的不良心理，也會讓這種倦怠問題更加嚴重。長此以往，工作效率低下，缺失工作熱情，導致政府行政效能低下，難以提供讓公眾滿意的公共服務。當前，我國正處于關鍵的社會轉型期，社會矛盾凸顯，對于公務員隊伍的行政能力和整體素質都提出了更高的要求，這種長期缺乏工作熱情、得過且過的工作狀態顯然無法應付日益增長的公共服務需求。因此，為了提升我國公務員隊伍的整體素質，提升政府工作效率，打造更讓公眾滿意的服務型政府，解決我國公務員“永業”現象帶來的負面影響勢在必行。

1.2 公務員組織內部利益集團博弈

“公務員交流長效機制的構建，能進一步提高公務員隊伍的素質，是公務員執行公務公正性的保證，也是公務員執行公務公正性的保證”。“永業”現象造成了公務員隊伍人員流動性差，相對封閉的環境，這使一個部門很容易形成單獨的利益團伙，一下地方公務員“集體違規”“上連下坐”等現象也證實了這一點。當然，為了盡量避免這種狀況公務員隊伍也并不是完全的不流動，就目前我國的情況看，流動性較高的一般為部門領導，一般會獲得職業外調、交流學習等機會，然而對于部門中絕大多數中層干部和基層公務員，往往缺少流動機會。

2 基于雙因素理論探究破除“永業”現象的路徑

2.1 激勵因素層面

2.1.1 推行聘任制公務員，加強公務員隊伍流動性

聘任制公務員作為人事制度的又一重要改革方式，在20世紀備受各國青睞，2006年起我國頒布了《公務員法》，并規定機關可以根據自身工作需要，經省級以上主管部門審批核準，對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制，文件中明確規定了聘任制公務員適合的崗位、合同簽訂期限、程序以及聘任制公務員與單位發生糾紛后的救濟途徑。相較于西方國家，我國聘任制公務員起步晚，在推行過程中也出現了種種問題，至今未能全面推廣適用。但在一定程度上打破了公務員“鐵飯碗”的現狀，為解決公務員“永業”現象提供了新的思路，首先，聘任制公務員的出現轉變了公務員對于傳統終身制工作的認知，激發公務員主動辭職進行再就業的勇氣，將公務員辭職這種行為轉變為正常的跳槽，政府也可以利用這個機會增進部門內人員流動性和新陳代謝速度，引進一批更具有專業性技術性的職員，提高政府效能;其次，打破公務員當前“死工資”的現狀，聘任制公務員可以根據本身資歷、供職部門擬定更符合待遇的薪酬，更高的待遇意味著更強的競爭和機遇，吸引公務員轉為聘任制。

2.1.2 改善考核辦法，打破傳統過失原則

傳統過失原則下，公務員懶政、怠政狀況頻發，考核制度的形式化，讓過失開除也成了虛設懲罰，所以建立起科學有效的考核機制是破除永業現象的必須手段。首先，我國公務員群體龐雜，部門分支眾多，所以有針對性的對于各個不同職能部門，不同層級公務員建立起詳細科學的考核制度尤為重要，將明確的獎懲機制引入到考核制度中，不僅僅是書面或口頭上的表揚獎勵，可以用過滿足優秀者物質上和精神上的發展需要來刺激公務員提升工作效率，同時設置必要的懲罰措施，讓“過失”開除不再虛設，讓公務員隊伍真正實現有進有出。其次，新公共管理改革后，西方國家將“庸政”也引入了考核機制，徹底改變了傳統的“過失”原則，一旦在考核中發現公務員平庸無為，即使其在職期間沒有過錯，也會在最短時間內解除合同將其辭退。我國可以在這方面借鑒西方國家的經驗，將這種“非過失”辭退原則引入公務員考核制度，并適用于主管甚至領導階層的公務員，這樣可以打破長期固化在公務員隊伍中的“永業”現象。

2.2 保障因素層面

2.2.1 加強公務員觀念教育，營造寬松退出環境

想要打破“永業”現象，就要營造出寬松的“退出”環境，讓公務員退出變得更為常態化和職業化，首先，要改變公務員的職業觀念，公務員能夠正確認識和評價辭職退出這個行為，營造出合理化退出制度的社會文化環境。在社會主義經濟飛速發展的當下，新公共管理也提出了應該引入企業的競爭機制，公務員應該將管理體制主動接軌市場，對于公務員自身的職業生涯規劃不應該僅僅局限于一隅之地，建立能上能下、能進能出的公務員退出機制，以正確觀念和正向輿論引導和促進公務員退出環境。其次，反對管本文的傳統權力觀念，官本位意識的存在，讓很多公務員不愿意放棄官職，即使實行了聘任制，也在合同到期后選擇委任制，這種對權力追逐的風氣讓權力更容易為私人所用，背離了權力應該用于服務人民的根本目的。所以加強公務員職業觀念教育，樹立正確的職業觀念意識，公務員只是與社會其他職業分工不同，職業之間并無高低貴賤直飛，其身份本質上也是勞動雇傭關系。這樣，有就業就會有失業，那么公務員面臨失業風險也是合情合理的，在觀念上讓公務員和社會上接受這一點，打破了“永業”現象的思想桎梏。

2.2.2 完善退出保障機制，鼓勵公務員再就業

鼓勵公務員退出是有效破除“永業”現象的方法之一，但是公務員出了正常退休方式之外。其他方式退出的公務員都面臨著兩個問題：其一我國公務員實行“雙軌制”保障制度，以公務員身份退休的福利待遇遠高于其他社會公眾;其二就是再就業的問題，公務員身份辭職后再就業將面臨很多限制，要想真正實現公務員隊伍流動化，必須在公務員退出之后提供相應的社會保障和再就業機會。首先，推進現有的“雙軌制”改革，逐步縮小公務員和社會其他職業之間的退休保障差異，此外，我國公務員養老本身由國家承擔，那么針對退出后的公務員應該建立一個統一的社會保障部門，直接對接離職公務員。其次，拓寬公務員再就業渠道，鼓勵企業接納再就業公務員，同時提供再就業公務員專業技術崗位培訓，以提供其根據市場需求提升自身專業能力的機會，同時可以提供一定的優惠政策來補償主動退出的公務員，償付一定的經濟補償和提供短期內的企業供職個稅減免等。這樣，實現了公務員退出保障同社會、市場順利對接，讓公務員在推出后無后顧之憂，引導鼓勵公務員主動退出，破除“永業”困境。

參考文獻

[1]張國慶.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007.

[2]王太明.民主協商視域下網絡空間治理的現實挑戰及路徑調適[J].領導科學，2019，（06）：78-81.

[3]楚國良.我國公務員流動的現狀及對策研究[J].領導科學，2012，（18）：50-52.

[4]鄭建艇.完善我國公務員退出機制的思考[J].福建行政學院學報，2011，（05）：26-30.

[5]卜紅雙，王太明.網絡空間視域下基層協商民主實現路徑探析[J].汕頭大學學報（人文社會科學版），2018，（07）：56-60.

[6]石紹斌.論我國公務員退出機制的發展與完善[J].江西社會科學，2008，（10）：213-216.

作者簡介：吉書紅（1995-），女，遼寧鞍山人，遼寧師范大學政府管理學院碩士研究生，從事政治學相關研究。