加快破解普惠性學前教育難題

羅燕

全國政協委員、北京師范大學教育學部教授 劉焱

賣蛋糕、賣燒烤……疫情期間，一些民辦幼兒園無奈的自救方式讓人心酸。受疫情影響，很多民辦幼兒園生存困難，教師大量流失，有人擔心，疫情過后，“入園難”的問題將加劇。

“普惠性民辦幼兒園數量不足，將影響普惠性學前教育的供給總量，導致普惠性學前教育資源更加不足。” 全國政協委員、北京師范大學教育學部教授劉焱指出。

疫情中，很多地方政府為普惠性民辦幼兒園提供資助，解了普惠性民辦幼兒園燃眉之急，既扶持了普惠性民辦幼兒園，也保存了當地普惠性學前教育資源。劉焱認為，疫情之后，普惠性民辦幼兒園更需要政府扶持。盡快將普惠性學前教育納入基本公共服務，有助于普惠性學前教育保存量，擴增量。

尷尬的準基本公共服務

事實上，早在 2012 年，“十二五”規劃便把普惠性學前教育列為健全基本公共教育服務體系的重點任務之一。但迄今為止被列入基本公共服務中的，只有面向少量貧困兒童和殘疾兒童的“普惠性學前教育資助”，覆蓋80%在園幼兒的普惠性學前教育被排除在外。

“所以普惠性學前教育現在很尷尬，是個準基本公共服務。”劉焱說，“很多人都以為它是基本公共服務，但其實它不在基本公共服務清單中。”這個尷尬地位導致學前教育發展面臨種種困難。

據當前政策設計，到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%，公辦園在園幼兒占比原則上達到50%以上。這意味著普惠性學前教育公共服務體系有30%的空間需要普惠性民辦幼兒園來填補。

自去年初開始的城鎮小區配套幼兒園治理在爭議中推進，不同地方的政策也不一樣。按照相關要求，應轉為普惠性幼兒園的，原則上于今年5月底前完成協議簽署等各項手續，確保今年秋季全部提供普惠性服務。

但劉焱發現，吸引民辦幼兒園進入普惠性學前教育的激勵機制尚未形成。各地對普惠性民辦幼兒園的扶持與管理措施，主要采取限價策略，財政補助停留在以獎代補階段，對普惠性民辦幼兒園的扶持力度過小且隨意性較大。民辦幼兒園提供普惠性學前教育服務的收益等于或略高于成本，有些地區甚至小于成本。

“自己交房租，自己養老師，壓力太大了。”廣西南寧一位民辦園園長告訴《民生周刊》記者，轉為普惠園之后，幼兒園每學期收費4000元，跟公辦園差不多，但需要支出的項目更多。疫情期間，她四處貸款為教師發放工資，到目前為止，虧損80萬元。

劉焱擔心，長此以往，可能導致部分舉辦者退出，造成普惠性學前教育資源不足。

不合理的幼兒園財政撥款制度

同屬普惠性幼兒園，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園，在教育質量和成本分擔上存在巨大差距。公辦幼兒園有穩定的政府資金投入，近年來軟硬件方面都有較大的改善，教育質量不斷提高，且收費低;普惠性民辦幼兒園政府投入少且不穩定，雖然限價但收費仍比公辦幼兒園高，家長成本分擔比例也較高。

比如，浙江省 2018 年對公辦幼兒園財政投入 115.53 億元，人均 1.39 萬元，對普惠性民辦幼兒園的財政投入僅 12.56 億元，人均僅 0.14 萬元。財政扶持力度上的“厚此薄彼”，使得普惠性學前教育不公平問題凸顯，從而進一步加劇“入公辦幼兒園難”。

雖然受到更多的支持，但當前公辦幼兒園的發展也面臨瓶頸。劉焱告訴《民生周刊》記者，在學前教育階段，一直采用以公辦幼兒園教職工編制數為依據的財政撥款方式。在目前國家對事業單位機構編制“只減不增”的背景下，各地落實公辦幼兒園教職工編制困難重重，大部分幼兒園在崗教師沒有編制，以編制為依據的財政性經費撥款方式受阻，導致許多公辦幼兒園運營困難，在編教師和非在編教師“同工不同酬”，收入待遇差距非常懸殊，嚴重影響幼兒園教師隊伍建設。

2017年，教育部等四部門要求各地建立與管理體制相適應的生均撥款、收費、資助一體化的學前教育經費投入機制。截至 2018 年 5 月，共有 20 個省市出臺了相關的政策文件，但絕大多數省份建立的都是“生均公用經費標準”，極少省市建立了可以保障公辦幼兒園運營的“生均財政撥款標準”制度。據劉焱分析，這正是因為普惠性學前教育未被納入基本公共服務，政府對普惠性學前教育財政性的投入缺乏剛性約束機制。

納入基本公共服務步伐應加快

“普惠性學前教育發展所面臨的這些問題，在當前‘非基本公共服務的制度框架下很難獲得根本性的解決。”劉焱說。

普惠性學前教育事關“幼有所育”的實現，可以很大程度上減輕家庭經濟負擔，解除家長的后顧之憂。把普惠性學前教育納入基本公共服務范疇，符合人民群眾的根本利益，有利于把有限的公共資源用于解決長期以來尚未根本解決的“入園難”“入園貴”問題。

劉焱建議，盡快把普惠性學前教育納入基本公共服務范疇，為普惠性學前教育的發展提供制度和財政保障。

她希望進一步加大對普惠性學前教育的財政投入，并且將財政撥款制度與幼兒園教職工編制脫鉤松綁，解決當前因缺乏編制導致的在編教師和非在編教師“同工不同酬”問題。“普惠性學前教育的發展，關鍵在教師，要讓幼兒園留得住老師。”劉焱說。

同時，強化各級政府促進普惠性學前教育發展和供給的責任。將普惠性學前教育納入基本公共服務清單，明確財政事權和支出責任，形成政府責任的剛性約束機制。

此外，制定普惠性學前教育基本公共服務的供給標準，統籌協調公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園一體化發展，進一步加快推進普惠性學前教育發展。

“讓更多幼兒享受公平而有質量的學前教育。”是劉焱的期望，也是千萬家庭的期盼。