建設更高水平的社會主義市場經濟體制

許亞嵐

5月18日，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（以下簡稱《意見》）正式發布。《意見》亮點眾多，重點突出，在更高起點、更高層次、更高目標上推進經濟體制改革及其他各方面體制改革，構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制。

政府管理市場應由管向服

《意見》提出要優化政府間財權事權劃分，根除地方政府債務痼疾。

國家發改委宏觀經濟研究院原副院長、研究員馬曉河向《經濟》雜志、經濟網記者表示，政府與市場宏觀管理體制的問題牽扯財稅體制、貨幣政策、科技體制、產業政策、區域政策、營商環境、信用體系等多方面。

政府治理方面，過去從發達國家經驗看，政府管理一般都是從管向服務轉向，由管一切向管一部分，再向服務轉化。

社會治理方面，有一個從縱向管理到扁平化治理的轉化。縱向管理是從上到下，扁平化管理則是由從上到下轉為自我管理。將來為了適應中國向社會主義高收入國家邁進，需要一個完善的社會主義治理體系。總的方向就是政府管理要有邊界、有約束力、有效，邊界要清楚、透明。需要注意的是，比如科技創新，有國家集中式創新，也有民間分散式創新，什么地方由國家集中創新，什么地方由民間創新都要有邊界。

中國的社會主義市場經濟體制處于基本建立階段，有許多領域需要完善。“比如在分配制度里，多種分配方式并存，按照資本、技術、勞動等要素，但勞動獲得比重在降低，資本比重過高，技術比重薄弱，企業作為市場主體配置要素資源的權利還不夠充分，包括讓要素在市場中起決定配置作用發揮不夠。”馬曉河稱。

“政府和市場的關系如何找到平衡點是一個非常關鍵的問題，如何拿捏好度，也是目前我們在處理政府和市場關系上比較有難度的問題。”武漢科技大學金融證券研究所所長董登新告訴《經濟》雜志、經濟網記者，現在政府也在尋找一種尊重市場、管住“有形之手”的辦法，比如從負面清單的設置以及縮短負面清單，到放管服改革，再到減稅降費，這一切都是為了激活市場。

此次《意見》全面完善產權制度與“非禁即入”的負面清單制度，取消外資準入負面清單之外的限制。

對此，董登新認為，負面清單機制在一定程度上管住了政府的“有形之手”，強化了市場的決定性作用，但如何加大市場監管、依法治市，又成為另一個難題。“管理不能缺位，我們需要強有力、高效的市場監管，要依法治市，從這個意義上來講，我們的市場經濟體制改革已經進入了深水區，如何形成完善的市場機制和有效的政府監管，需要我們在新時代做出實質性的改革。”

此次負面清單制度還意味著中國會擴大開放，“不僅在國內不同地區、不同所有制之間開放，還會對外開放”。山東大學經濟研究院院長黃少安稱，尤其是新冠肺炎疫情在世界蔓延、一些國家發出不利于全球化和相互開放聲音的背景下，再一次強調經濟體制的開放，顯示出中國開放包容的態度和自信。“自貿區試點范圍不斷擴大，本質上就是負面清單管理的不斷普及化。”不過，對外開放的主動權要一直掌握在自己手里，金融領域的開放一定要高度慎重，嚴格科學論證。

中國人民大學重陽金融研究院院長助理兼宏觀研究部主任賈晉京對《經濟》雜志、經濟網記者表示，第一，從規則上講，不管什么性質的企業，都要按照統一的負面清單來管理;第二，具體企業涉及重大安全問題時，按照完善的國家安全審查標準來審查。此外，市場是完全開放的，不進行事前審批，只是事中、事后監管，相當于讓市場主體不分性質地充分發揮作用。

馬曉河表示，我國正處于關鍵時期，產業結構轉型升級，產業要從中低端向中高端方面發展，因此要有資本和技術，不僅是外資，內資在負面清單方面和外資也要平等待遇。

“我國從20世紀70年代末期開始對外開放，從進出口貿易，到投資，再到技術交流，開放是漸進式的，后來加入WTO，開始開放服務領域、金融領域。”馬曉河表示，現在要建立國際化高標準的開放，實現更大范圍的開放，比如外匯市場、資本市場、技術市場，包括一些高端制造業領域的開發，最終目標是更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放。

政府與市場邊界需劃清

《意見》再次明確了政府與市場的邊界，市場經濟地位上升到了一個新的高度。

實際上，我國市場經濟在經濟中占比不低，北京大學國民經濟研究中心主任蘇劍對《經濟》雜志、經濟網記者稱，非國有企業創造的GDP占中國總GDP的比重在70%左右，從量上來看，中國市場經濟占比已經不低，目前最大的問題是政府和市場的關系沒有處理好，邊界沒有劃清楚。

自1993年社會主義市場經濟體制確立以來，中國的市場經濟建設取得了巨大的成就，但目前的市場經濟還存在著諸多問題，“比如市場體系不健全，市場發育不充分，政府與市場關系未理順，市場激勵不足，要素流通不暢，資源配置效率不高，宏觀經濟活力不強，高質量發展體制機制還存在障礙”，在董登新看來，這個概括非常中肯，而且擊中要害。

董登新表示，此次改革的路徑非常尖銳地提出了在新時代加快完善社會主義市場經濟體制的主要任務，其中最大的亮點也是最核心的靈魂，就是要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預。“這是在《意見》中從頭到尾貫穿的一點。”

“目前市場經濟體制最大的一個問題就是行政管制過多、干預過度，市場機制不完善、決定性作用沒有發揮出來，這是社會主義市場經濟體制頂層設計當中最核心的問題。”董登新如是說。

政府與市場的邊界，理論上并不模糊，在黃少安看來，關鍵問題在兩個方面，一是如何動態把握政府與市場的作為空間和作為方式。“即使都是市場經濟體制，不同國家之間會有國情差異、發展階段的差異、國際環境的差異，政府與市場的作為空間和方式也有差異。要弄清楚政府職能和國有經濟功能的一般性需要和特殊性需要。”

二是在實踐中如何規范和約束政府越位和缺位。黃少安對《經濟》雜志、經濟網記者表示：“這一次中國抗擊疫情，彰顯了政府作為的重要性和國有企業的重要性，但是不能把非常態當常態，要堅定不移地實施市場化取向的經濟體制改革。”

混合所有制改革進入新階段

《意見》中提出很多新思路，其中，首次提出部分國有股權試點轉化為優先股。有專家認為，這標志混合所有制改革進入新階段。

“國有股設置為優先股，即國有股只享有收益權，沒有表決權。”黃少安稱，在20世紀末、21世紀初，理論界就認真探索、提出過，目的是為了實現政企分開。“現在明確為中央改革的決策，是一件大好事，應該成為國有企業和國有資產管理體制改革的重要依據和重大推手。”國有經濟“有所為有所不為”的判斷和原則，不僅要在“存在領域”維度使用，也應該在“存在方式”維度上使用。國有股設置為優先股，就是在財務、收益上有所為，在經營管理上不為，有利于有國有資產的企業，在經營決策和公司治理上更加符合市場原則。

蘇劍表示，這相當于國有體制改革的模式越來越接近資本管理。“如果國有企業既要控股又要表決權，國有股會一家獨大，別的投資主體對國有股沒有任何約束力。讓開一定的投票權，隨時可以按照一定的條件轉化為可投票的普通股，既可以保持國有資本持股的控制力，又可以享受混合所有制改革所帶來的好處，包括公司治理體系方面的一些好處，比如監督權，同時把其他非國有股份的積極性調動起來，共同形成較好的治理模式。

將部分國有股權試點轉化為優先股，有利于國有股東的退出，董登新認為，優先股的作用有兩方面，一方面，可以用優先股的發行募資來回購公司的總股份，將公司瘦身，讓公司規模適度。另一方面，可以通過優先股發行的募資定向回購一些特定普通股的股權，如通過國企發行的優先股來回購一部分掌握國有股權的大股東手中的股份，在一定程度上為混改做準備，或降低國有持股的高比例，使混改效果更好。“這也是讓國有資產保值增值，并更好流動的一種方法，所以優先股不僅是表面上的募資工具，更多的會帶來在股權結構的改變。”

哪些方面是控股的，哪些方面是參股的，現在不會按照以前“一刀切”的方式來管，賈晉京表示，國有資本是要保值增值的，因此有些地方不一定非得控股，相對控股就可以，有的則需要參股。

構建競爭市場需打破壟斷

《意見》提出，對于自然壟斷行業要加快實現“反壟斷”，對電、油氣管網、鐵路、郵政、煙草等，允許適度準入放松和價格競爭。

《意見》把穩步推進自然行業壟斷改革放在了一個重要地位，提出要政企分開、政資分開、特許經營、監管改革等，真正構建一個競爭市場，“中國的壟斷行業太多了，此次《意見》中提及的電、油氣管網、鐵路、郵政、煙草等都需要改革”。馬曉河稱，社會主義市場經濟體制在所有制方面是一個完整的體系;國有和非國有之間的關系，以及國有內部的壟斷和其他領域的關系也是一個整體。

黃少安認為，該問題關鍵也不是理論上的，而是抓落實。壟斷行業的“壟斷”是自然壟斷，對壟斷行業的“反壟斷”是反行政壟斷。“為什么壟斷行業問題比較多、人民意見大、長期解決不了？利益集團是阻力，有行業性、顯性的利益集團，也有隱性的利益集團，必須以巨大的改革決心、勇氣和智慧，沖破改革阻力，才能取得壟斷行業改革的最終勝利。”

自然壟斷行業要減輕壟斷或消除壟斷，董登新認為，最好的辦法有兩個，一是引入新的競爭主體，由不競爭或競爭不足向充分競爭轉化，國內自然壟斷主要是國有壟斷，引入民營資本是改善壟斷或降低壟斷、消除壟斷的一種主要方式。

二是打破價格壟斷的基礎，即定價機制。自然壟斷中除了有些產業一開始就是國有出身，其他都是定價機制壟斷，有必要打破，讓價格充分市場化，市場化定價一旦取代了壟斷定價，自然壟斷也就摧毀了。

反壟斷制度需要逐步進行，需要注意的是，如果涉及民生的自然壟斷，可能要采取有利于民生的辦法進行過渡。董登新稱，一些壟斷可能涉及國家安全，這種壟斷是否需要取消也是值得商榷的。

“大的骨架建立以后，需要小骨架和肉，細化后還需要有細胞。”馬曉河表示，總體來看，現在市場經濟的建立到了由表面到深層，由粗線條到細線條的階段。