營商環境評價指標體系研究述評與展望

翟金芝

摘要：營商環境評價是優化營商環境的前提條件和重要基礎，要進行準確、客觀、公正的評價，必須建立科學的評價指標體系。雖然營商環境評價近年來成為學者和政府關注的焦點，但仍處于探索階段，迄今尚未形成成熟的理論體系和實踐基礎?；诖?，本文試圖對國內外營商環境評價指標體系的理論探討和實踐成果進行簡要梳理，總結提煉觀點，以期為促進我國營商環境指標體系建設提供借鑒和參考。

關鍵詞：營商環境;評價指標體系;研究述評

中圖分類號：F127? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）05-0004-04

營商環境的優劣對城市商業經濟發展具有重要的影響，良好的營商環境對城市經濟發展的穩定性具有重要的保障作用，城市營商環境的優化是提高城市競爭實力的重要途徑。對營商環境狀況評價和分析，能夠為城市營商環境的優化建設提供重要的指導，是實施營商環境優化的基礎工作。建立健全的營商環境管理體系，保障營商環境質量，能夠推動一個地區經濟又好又快地發展。而對營商環境的評價指標體系的建設與研究是學者們以及政府有關部門的關注重點。

一、關于營商環境研究

“營商環境”一詞上世紀90年代在我國香港就己經開始流行，但大陸改革開放早期更多使用的詞匯是“投資環境”，直到十幾年后廣東省才用這個詞，隨后我國官方文件才開始大量使用。在中國，“營商環境”的概念還相對較短，近年來，由于世界銀行的《營商環境報告》使得社會各界越來越重視營商環境，并逐漸進入了學術研究領域。學者們從國家治理和業務流程這兩個角度研究了當前對“營商環境”的解釋。

（一）國家治理視角

由國家治理的視角出發，可以看出國家營商環境的優劣能夠直接反映出國家經濟發展優勢的強弱。陳瀚詠（2017）在研究全球競爭概念的過程中指出：隨著國際經濟市場競爭程度的不斷加劇，增強了歐美發達國家與發展中國家現在不得不積極改善營商環境的緊迫感。在某種程度上，營商環境和機構交易成本是國家競爭力的衡量基礎。[1]金丹（2017）以越南國家經濟發展環境為研究標的，對越南的國家經濟發展潛力進行了分析，認為越南政府高度重視國際經濟發展動向，不斷優化和完善自身的經濟發展結構，使本國經濟環境逐漸與國際經濟環境對接，為其自身的經濟發展奠定了良好的基礎。同時，越南政府對國家經濟競爭力較為重視，并出臺了大量的針對性優化政策。[2]李仁玉、董彪（2016）指出：營商環境是指商業實體參與商業組織或商業行為的各種情況，包括影響商業實體行為的政治、經濟、文化等因素，交流合作和參與競爭反映了一個國家或地區的軟實力。總體而言，當前的營商環境已成為評估和判斷國家經濟發展潛能、識別國家競爭能力強弱的重要參考指標，而國家治理觀點的提出主要反映了營商環境優化的必要性。[3]

（二）企業運營視角

從機構運行的視角上看，大部分學者在研究中重點探討了營商環境規模、機構的生命周期以及有形和無形的聯系。具體而言，許多科學家認為“營商環境”是商業周期中所有環境要素的總和。例如彭向剛、馬冉（2018）都認為營商環境是一系列外部影響因素的總和，這些因素可能會限制企業最大限度地提高生產率。[4]婁成武、張國勇、李興超（2016）在研究中指出：營商環境主要有軟硬兩種類型，所謂的硬環境主要是指自然資源條件和硬件條件，這些條件是經濟發展的基礎需求，如：交通運輸道路、高新科技技術、優越的地理位置、經濟網絡等。軟環境主要以國家宏觀經濟政策，市場管理制度，文化意識形態為主，是社會、政治、法制、文化等環境的綜合體現。[5]宋林霖、何成祥（2018）在研究中指出：營商環境不僅包含了國家的政策環境，還涵蓋了所有經濟運營過程中需要的技術環境，例如政治環境，經濟環境，法治環境和國際環境等領域的管理技術。同理，地方營商環境也包含了地方的軟環境要素和硬環境要素。[6]國內有多個地區的專家學者在研究中認為軟性經濟環境與硬性經濟環境的不斷優化和調整是保障良好營商環境的重要途徑。學術界目前已將營商環境的構建定義為系統化的經濟環境優化工程，不僅需要做好基礎設施建設，還需要制定各種配套的營商環境治理制度，而且有必要在軟環境中發揮內容支持和激勵作用。

二、國外營商環境評價指標體系研究

（一）國際化營商環境評價指標研究

國際營商環境評估研究和實踐始于美國科學家Isiah Ritfak和Peter Banting，他們在1968年出版的《國際商業安排概念框架》中進行評估環境的“熱圖和冷圖分析方法”指出，一個國家的投資環境必須從七個方面進行分析：政治環境的穩定性，市場機會，經濟發展的機會，文化一元化，實質阻礙和地域及文化差距。[7]里特法克和班廷在研究城市投資環境的過程中，對具有較強影響力的城市經濟環境要素進行了深度挖掘。目前，評估不同國家營商環境影響的國際報告分為《全球競爭力報告》和《世界銀行營商環境報告》。[8]

（二）市場化營商環境評價指標研究

傳統的美國機構從十個方面衡量經濟自由：貿易政策、稅收、政府經濟干預、貨幣政策、資本流動、對外貿易政策、金融、薪資和價格控制、產權、監管。[9]美國傳統基金會使用交易來衡量營商指數，并將經濟自由度分為五個區間，總指數間隔為[1，5]，其中：1代表最大自由度，5代表最小自由度。[10]加拿大弗拉瑟研究所從政府規模，經濟結構和市場使用，貨幣政策和價格穩定，使用不同貨幣的自由，法律結構和私人權利，對外貿易自由以及資本市場的交易自由七個領域進行考慮。[11]自1979年以來，世界經濟論壇（WEF）會在每年對世界各國的經濟競爭力進行一次綜合性評估，并依據評估的結果對世界各國的經濟競爭力進行排名。目前，全球競爭力評估系統的主要指標是98項具體指標，以不同視角對世界各國的經濟發展能力和競爭實力進行評估和分析，具體為：政府職能績效、基礎設施建設水平、高新技術研發能力、宏觀經濟環境穩定性、勞動力市場狀況、產品市場價格，訂單融資，市場規模，業務動態以及創新能力，協助全球的決策者，企業領導者和其他利益相關者。[12]全球競爭力報告中的每個指標使用0到100的分數，每個指標的目標排名對應100分，也稱為“競爭極限”，這通常是政策的最終目標，實際結果表示當前目標的進步與差距。[13]《全球競爭力報告》能夠準確反映出不同國家在經濟發展水平上差異，為各國的經濟結構調整和優化提供了重要的指導。同時，《全球競爭力報告》從宏觀層面評估商業環境還有很多，所檢查的指標與直接影響企業商業活動的因素沒有密切關系。[14]

（三）法制化營商環境評價指標研究

為了有效衡量每個國家的營商環境，世界銀行自2003年以來每年都會發布《營商環境報告》。世界銀行《營商環境報告》已成為國際上最具影響力的評估報告。自開始以來的十五年中，世界銀行不斷深化對營商環境評估指標體系的研究，使指標體系得到了進一步的健全與完善，評估的內容變得更加豐富。《2018年營商環境報告》：它衡量了190個經濟體的相關商業法規和產權保護。在11個影響業務運營的領域中專門測量了相關法規。除勞動力市場監管外，它還涉及企業家精神，建筑許可，電力，財產登記，信貸使用，保護少數投資者，納稅，跨境交易，該指標包括十個領域，包括合同執行和破產問題。[15]在報告中通過對不同經濟數據的分析，對組織領域的發展范圍進行了分析，并著重強調了中小企業在日常運營中存在的問題。在營商環境度量方面，其主要以11個宏觀與微觀經濟指標為參考依據，高度重視對經濟環境質量的評估。世界銀行為進一步優化營商環境指標體系，提出了以時間成本、經濟發展成本、政策成本為核心的指標評價模式。估值數據主要來自擁有190個經濟體的大城市。在收集和整理經濟指標數據的過程中，通過對經濟營商環境的特征分析，對營商環境進行了類別劃分。

《營商環境報告》高度重視影響整個公司的生命周期，運營和退出的因素。但是，僅針對特定的商業法規，才選擇1-2個城市進行調查，沒有充分考慮到不同經濟體的內部差異，因此難以全面反映中國等地區之間差異巨大的商業環境。[16]

三、國內營商環境評價指標體系研究

（一）營商環境評價指標體系優化

關于營商環境及其指標體系的評估，在中國學術界和實踐界尚無相對一致的共識，但在理論研究和實踐研究中均取得了多項成就，例如：在營商環境評價指標體系的建設方面基于市場主體之間的差異，提出了以營商環境滿意度為核心的指標選取方法。婁成武、張國勇（2018）指出：在以人為本的新發展理念時代，對營商環境的評估應以市場參與者和公眾的滿意度為主要標準。從三個方面設計評估指標體系：公眾意識，政府環境意識和要素環境意識。第二個是評估營商環境，重點是本地公司運營的軟環境，尤其是法治環境。[17]劉迎霜（2018）認為，可以根據正確評估的概念來設計營商環境評估指標，以實現最大的收益。目前，評估的概念應盡快改變，商業環境的評估應著眼于本土企業在本土營商環境中的發展效率與發展質量的相關性因素。通過對相關指標的參考，識別營商環境中存在的問題，但在實踐應用中必須高度重視司法機構和行政機關提供的法律環境質量，并剔除文化因素和人口因素，以及自然環境因素，因為這些因素與機構的實際活動相距甚遠。第三是基于我國國情來建立具有針對性的商業營商環境評價體系。[18]徐偉宣、盛從鋒、許保光（2003）曾提出：中國地域廣袤，不同省份的經濟環境存在較大差異，進而導致不同地區的經濟發展存在嚴重的不平衡問題，且每個地區的投資環境是完全不同的。各個省份在建立投資環境評價指標體系的過程中，應著眼于經濟市場發展狀況，結合市場經濟發展的成本和正常供給力度，以及投資風險特點來優選出具有針對性的評價指標。[19]楊濤（2015）指出：在中國經濟發展水平和區域文化的差異的影響下，每個地區的營商環境也存在很大差異，在對山東、江蘇、浙江和廣東四個省經濟發展環境進行評估的過程中，對營商環境的影響因素進行了分析，并提出了以市場環境、政策環境、法律環境為核心的指標評價體系構建方法?；浉郯牡貐^的專家學者在研究中基于城市營商環境實情，制定了具有針對性的評估指標體系，該指數體系包括四個層次的指標，第一層次的指標主要以城市的營商環境要素為核心，選取了城市經濟彈性指標、市場環境指標、商業成本指標、生態環境指標、基礎設施建設指標，通過對相關指標的評分，計算出了城市營商環境的成本水平。[20]共有35個城市（包括直轄市和省會城市），并依據各個城市的營商環境評分結果，編制了《2017年中國城市營商環境報告》。從實際狀況上看，不少地區已經頒布了法規，方法和計劃，要求進行評估是改善商業環境的主要途徑，遼寧省政府是該方面的典型代表，其出臺的《遼寧省改善營商環境條例》對營商環境的評估指標選擇標準和指標評價機制的設置標準進行了明確的規定，要求政府部門和各級行政工作單位必須定期開展營商環境評估工作，并且必須向社會公布評估結果。

（二）法治化營商環境指標體系

在中國，法治營商環境的研究和實踐仍然相對較少。在該方面最具代表性的研究者為易海輝，他在2018年開發出了《營商法治指數》概念模型。認為在制定營商環境評價體系的過程中，應高度重視所有與商業活動相關的要素，如：市場自由度、商業運行效率、市場公平性、營商信譽度、市場包容性、商業安全性等。[21]在構建指標評價體系的過程中，應高度重視評價目標設置的規范性與科學性，并結合對不同地域經濟環境的綜合分析，實現指標的優化選取。指標體系的框架可分為四個方面：立法，執法，正義和守法。從地方角度來看，廣東省是研究和實踐中國營商環境企業評估指標體系的最接近的省。亞太創新經濟研究所基于對市場環境、法制環境、國際經濟環境的綜合研究，制定了 “廣東省營商環境評估指標體系”。[22]在法制環境的研究中心，其構建了一級法制指標體系包括政府二級法律完整性和司法透明度、保護投資者權利、社會正義以及機構標準的完成和政府政策連續性四個指標和16個三級指標，例如行政法的適用效率，司法透明度和解決商業合同糾紛，社會正義以及法律與秩序環境的司法權限。但總體而言，目前，學術界尚未形成評估營商環境的全面公認的法律環境評價體系。

四、地方營商環境評價指標體系研究

廣東省提出的《商務環境評價指標體系》是我國關于營商環境評價指標體系的最早實踐，該評價指標體系包括區域發展市場化、國際化和城市服務功能化三個一級指標，在廣東省自貿試驗區建設完成后，還構建了國際經濟環境指標評價體系和市場經濟環境指標評價體系。[23]此后，各省和地方城市分別引入了營商環境評估指標體系，并啟動了行動計劃以改善商業程序。但是，由于中國不同地區存在經濟資源平衡性差異，導致不同地區的經濟發展基礎也不盡相同，尤其是區域文化差異與政策環境差異使不同地區的營商環境普遍具有一定地方色彩。目前，我國已經有多個經濟發展速度較快的省市設計了與營商環境相關的評估指標體系，既可以基于法治建立政府，也可以基于簡化和分散的管理，也可以基于國際商業環境。發改委在研究國家商業運營環境質量的過程中引入了營商環境評價指標體系，并結合我國經濟發展實情，依托世界銀行商業環境評估體系，剔除與中國國情不符的指標。并在全國一些城市進行了營商環境的試點評估，然后針對國家級或以上的商業級別的城市構建了統一的營商環境指標評價機制，其核心目標是為了能夠定期發布《中國營商環境報告》。[24]近幾年，社會中有不少第三方組織也積極投入到商業環境質量評價研究領域，2018年11月7日，中國聯合數聯銘品與中國新經濟發展協會聯合發布了《城市營商環境質量報告》，該報告考察了城市吸引力和企業發展程度，[25]報告顯示，“北、上、廣、深”，以及成都的營商環境質量較高，占據著國內城市營商環境排名的前五位;2018年12月，廣東、香港和澳門的海灣地區聯合頒布了《2018中國城市營商環境質量評估報告》，將城市公共設施建設質量、城市文化環境質量、城市市場經濟發展質量、城市經濟服務質量、城市生態環境質量納入城市營商環境指標評價體系，并作為第一級評估指標。[26]

五、文獻評述與展望

國外學者在研究營商環境評價體系的過程中高度重視政府部門的政策供給質量和效率，世界銀行構建的評價模型成為國外學者在指標選擇方面的重要指導，在報告格式與內容的制定方面均參照了世界銀行《營商環境報告》。國外學術界目前使用的營商環境評價模型存在一些不足，如：自由價值取向較為嚴重，評估指標的針對性較差，評價內容不夠完善。[27]此外，一些研究人員基于不同視角對銀行環境的維度指標進行了優選，并構建了業務環境評估機制和指標評價體系，但其關注的焦點主要聚焦于整體性評估，在定量分析方面的實用性較差。盡管一些研究人員對營商環境評估系統進行了初步分析，但研究的內容較少，深度有限，得出的結論缺乏說服力，而且對不同地區的營商環境評估不具備針對性。營商環境的優劣對投資者的投資方向具有重要的導向作用，對營商環境的優化方法和改善措施進行評估，是各國政府與學者廣泛關注的課題。本文在回顧國內外學術界營商環境評估指標體系研究成果的基礎上，得出以下啟示。

第一，研究視角。世界銀行和中國營商環境評估的主體包括政府官員，第三方咨詢公司以及一些專家和研究人員。很少進行諸如自我認知和公司期望之類的滿意度評估，客戶可以對期望理論感到滿意。引入營商環境評估，從個人項目的角度重建營商環境評估指數系統，并探索與世界銀行營商環境不同的評估模型。

第二，研究客體。大型，中型和小型公司在市場競爭中所處的環境存在很大差異，它們的總體策略和風險承受能力也沒有差異。結果，它對營商環境的要求并不完全相同。因此，尋找不同規模的企業和營商環境能夠為不同規模企業制定營商環境優化策略提供一些具有實踐意義的參考和指導。

第三，指標體系。不同研究人員基于不同視角對不同區域的營商環境進行分析，選取的指標也不盡相同，但是，一些研究人員提供的所選評價指標的缺乏說服力，并且指標的選擇有些隨意。確實，不同地區在經濟發展環境和發展基礎上存在本質差異，加上不同地區的經濟發展戰略目標和地緣政治、文化之間存在較大差異，使得衡量營商環境的指標并不完全相同。所以營商環境的評估必須伴隨著區域經濟的不斷發展與相關行業的發展，依據不同地域經濟發展現實，科學選取評價指標，制定具有針對性的評價指標體系。

第四，研究方法。國內外學術界現有的文獻研究主要通過對營商環境的度量來達到評估的目標，但是該方法并不科學適用，必須深化對營商環境要素的研究，制定出一種更具科學性與規范性的評價方法和指標選擇標準，這也是研究人員未來可以討論的方向。

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