中國人口老齡化問題與應對策略

鮑常勇

摘 要：黨的十九大報告指出，要加強人口發展戰略研究，積極應對人口老齡化。伴隨著生育率下降和人均預期壽命的延長，中國人口老齡化問題逐漸顯露，呈現老年人口規模大、增速快、老年撫養比上升、城鄉發展不平衡等特征。雖然各地在應對人口老齡化方面進行了諸多積極的探索，但我國社會保障體系不健全、養老設施較差、社會養老支撐能力弱、法規政策滯后和養老服務質量低等問題依然存在。未來應從四個維度積極探尋我國應對人口老齡化的策略：第一，深刻把握新時代應對人口老齡化的重大意義;第二，推動制度改革和創新，促使社會保障支出效用最大化;第三，重視老年人健康和精神文化生活，支持其積極參與經濟社會活動;第四，推進養老服務供給側結構性改革，加快建立多元化養老服務體系。

關鍵詞：人口老齡化;養老服務;制度創新

人口老齡化是社會文明進步的結果，反映人民生活水平與醫療保障水平的不斷提高，同時也是未來社會的一種常態。老齡化不僅體現人口的年齡變化，也是對社會影響程度、規模和過程的外在表征。①自2000年進入老齡社會以來，由于老年人口數量大幅增加，老齡化程度不斷加深，勞動力資源逐步下降，我國面臨人口結構比例失調、人口紅利消失、老年撫養比上升、醫療和養老保障負擔加重等巨大挑戰。②面對這樣一種不可逆轉的人口發展態勢，老齡化將給政治、經濟、文化、社會等帶來多方面的影響，同時產生諸如住房、養老、醫療等亟待政府解決的問題。為此，本文以中國人口大省之一的河南省為研究對象，通過對河南省人口老齡化的現狀、特征及問題的深入分析，提出破解難題的策略。

一、河南省人口老齡化的現狀及其特征

1.老年人口規模大，增量多

河南省是中國的人口大省，老年人口規模大，每年增加的老年人口數量較多。2010年，河南省65歲及以上老年人口為786萬人，2018年增加到1019萬人（居全國第三，僅次于四川、江蘇），平均每年增加29.13萬人（見圖1）。由此可見，規模大不僅是河南省的人口特征，同樣也是老年人口結構的變化特征。

2.老年人口比重增速快，呈加速增長態勢

人口老齡化是指一個國家或地區勞動力人口占總人口比例減少、老年人口占總人口比例上升的動態過程。國際上，一個國家或地區進入老齡社會的標準是總人口中60歲及以上人口達到10%，或65歲及以上人口比重達到7%。從國家統計數據來看，河南省2000年65歲及以上人口占比為6.96%，2010年增長到8.36%，2018年達到10.61%;1999—2010年年均增長0.13個百分點，2010—2018年年均增長0.28個百分點。從環比增速看，2010—2013年，環比增速在2.7%左右，2014年環比增速為3.63%，2018年達到4.62%（見圖1）。可見，河南省

3.老年撫養比上升，養老負擔增加

河南省統計數據顯示，2000年，65歲及以上老年人口撫養比為10.4%，即約每10個勞動力人口負擔1個老年人;2010年，65歲及以上老年人口撫養比增長1.4個百分點，即約每8個勞動力人口負擔1個老年人;2017年，總撫養比為46.4%，低于全國總撫養比，位居全國第二，其中65歲以上老年人口撫養比增至15.9%，高出全國0.02個百分點，排在全國第14位，即約每6個勞動力人口負擔1個老年人（見圖2）。由此可以看出，河南省老齡化問題已迫在眉睫。

4.地區不均衡，城鄉差異大

根據第六次全國人口普查數據，河南省南部和東部人口老齡化程度較重，中部和北部人口老齡化程度較輕。同時，河南省城鄉老齡化程度差異大，農村人口老齡化程度高于城鎮。2010年，河南省65歲及以上老年人口比重為9.1%，城市和鎮均為7.71%，農村比城市高1.93個百分點。這主要是由于隨著農村勞動力轉移就業，農村青壯年勞動力大部分流入城市，農村老年人口比例相對提高，城鄉之間人口老齡化的差距也因此逐漸拉大。

5.呈現“未富先老”現象

發達國家進入老齡化社會時，遠高于我國和河南省的經濟水平，屬于“先富后老”或“富老同步”。世界銀行數據顯示，瑞典、日本、英國、德國、法國等發達國家進入老齡化社會時人均GDP為1萬—3萬美元。而河南省步入老齡化社會時GDP僅為5444元③，與發達國家相差甚遠。也就是說，“未富先老”的省情將會是河南省未來一個階段較為凸顯的矛盾，對河南省經濟社會發展帶來嚴峻挑戰。

6.老年人口群體面臨困難多

一是老年人口健康狀況較差，失能老人數量多。據統計，河南省65歲及以上老年人口中約有80%的人患有慢性病，其中高齡老人患慢性病率達85%以上。④二是老年貧困發生率較高，呈現農村高于城鎮，女性高于男性，高齡高于低齡的結構性特點。截至2018年年底，60歲以上老年貧困人口為39.2萬人，貧困發生率是2.6%，高出全省總體貧困發生率的一倍多。⑤三是獨居、空巢老人增多，農村空巢率與城市相比更高。2017年，60歲及以上老年人口為1534萬人，空巢老人約600萬人。⑥這意味著2個人中差不多有1位老人獨守“空巢”。

二、河南省人口老齡化面臨的問題

人口老齡化問題是多種因素相互作用的結果。河南省地處中原，經濟發展較為緩慢，人口老齡化造成的影響尤其不能忽視。結合當地實際情況，河南省人口老齡化面臨的主要問題有以下幾點。

1.老年人收入來源單一，社會保障體系不健全

（1）老年人口保障性收入水平低，抵御風險能力弱。老年人的經濟收入狀況直接影響其抵御風險的能力、養老需求的滿足和生存質量。一方面，老年人收入來源單一。通過對河南省1196名老年人的抽樣調查發現，農村老人70%的收入源于子女支持，城鎮約70%的老人收入源于離退休養老金。⑦收入來源的差異性導致農村老人對子女的依賴程度高于城鎮。另一方面，老年人主要開支是日常生活和看病就醫，兩項支出后約有70%的老人沒有收入結余。⑧由此，在商業養老保險及政府救助、高齡津貼等相對較少的情況下，老年人一旦遭遇疾病等變故，難以抵御風險，很容易陷入貧困。

（2）養老保險籌資渠道窄，養老金收入較低。人口老齡化是我國養老保險制度面臨的最大的系統性風險。當前，為保證制度的統一，我國基本養老保險制度從理論上講是一種現收現付與積累相結合的制度⑨，采取“統賬結合”的籌資模式。但從實際成效看，大多數城鄉居民是按照最低檔次繳費標準進行繳費的，養老保險來源主要是政府籌資。作為經濟不發達的內陸省份，河南省居民養老保險金同樣主要來源于政府籌資。截至2018年年末，我國養老金規模為當年GDP的5.49%，河南省養老金規模僅為當年GDP的3.54%⑩，參加城鄉居民養老保險的老年人平均養老金則更低。盡管近年來河南省在逐步提高基礎養老金標準，但保障水平仍然偏低。2019年，基礎養老金最低標準僅為每人每月103元B11，遠遠不能滿足老年人的需求和開支。

（3）醫療保險水平低，長期護理保險制度缺失。國際上養老的成功經驗表明，養老保險、醫療保險和長期護理保險制度是確保老年人老有所依、老有所養的三大制度性安排。B12河南省雖已基本建立了社會保障制度，但醫療保險水平仍然較低，尤其是農村地區醫療保險實施時間短，基金存量小，保險繳納標準低，個人賬戶注入資金少。此外，河南省尚未實施長期護理保險制度，也沒有開展商業長期護理保險，失能老人長期護理支出主要依賴個人或家庭。據統計，河南省約有80%的老年人患有慢性病，失能、半失能老人占比為25.7%B13，這部分老人對護理照料的需求是剛性的。顯然，隨著家庭小型化，“空巢”家庭大量出現，未來老年人長期照護問題會日益突出。為此，我國已有一些城市在進行長期護理保險試點。在家庭養老功能不斷弱化的背景下，探索實施長期護理保險制度，為老年人口特別是農村地區老年人口提供有效的照護服務資源顯得尤為重要。

2.養老設施較差，現代家庭代際關系與傳統家庭養老模式不相適應

家庭及社區的宜居環境是進行家庭養老、社區居家養老的物質基礎。一方面，養老設施和環境有待提升。當前，住房不適老問題嚴重，適老化設施覆蓋率低，老舊小區公共服務設施建設有待加強。特別是老年人的活動場地多是廣場、公園，社區內活動場地匱乏，農村基礎生活服務、公共衛生等設施不夠完善且與城市存在較大差距。從教育設施看，目前河南省老年大學存在教育資源共享率低、辦學條件和基礎設施薄弱、課程設置不合理、師資短缺等問題。另一方面，以代際關系為特征的家庭養老模式受到挑戰。隨著家庭結構發生變化，家庭規模的小型化使單個家庭養老資源減少，家庭養老功能弱化，傳統的家庭養老模式逐漸喪失基礎。B14究其原因，主要是人口流動加快，大量年輕勞動力外出打工，從而產生大量留守老人和“空巢”老人，使依賴家庭養老的老年人缺乏生活照料，生活狀況不容樂觀。

3.養老模式單一，社會養老支撐能力弱

目前，居家養老、機構養老仍是主流的養老模式，但居家養老、機構養老存在許多問題。一是機構養老認同感低。河南省民政廳對養老機構的調查數據顯示，約90%的老年人入住養老機構并非自愿，90%的老年人不希望長期居住養老機構，這種情況農村地區比城市更加明顯。B15在未來相當長的時間里，這種格局不會顯著改變。二是養老服務供給存在較大缺口，養老機構與床位數較少。河南省提供服務的床位數僅占老年人口的3%左右B16，與發達國家7%的比例相距甚遠，且大部分正在運營的養老機構設施較差，無法滿足需求。此外，還存在養老服務項目單一、社區養老設施覆蓋率低、區域之間和城鄉之間供需矛盾突出、長效運營機制缺乏、服務功能不完善等問題。三是醫療衛生健康體系供需不平衡，社區和養老機構醫療衛生條件不高，醫護人員專業能力有限，無法滿足老人的醫療需求。

4.法規政策滯后，養老服務質量較低

（1）養老法制體系不完善。隨著社會年齡結構變化，愈來愈多國家的老齡化問題日趨嚴重，各個國家都有相應的政策和法律應對。發達國家大多以法律形式把國家社會福利政策和社會責任固定下來。如美國、英國、日本、瑞典、挪威、丹麥等國家制定相關法律，分別從經濟收入、福利待遇和養老服務等方面對老年人基本權益進行確權。相比發達國家，我國僅有兩部養老法律，河南省也僅有一部《河南省老年人權益保障條例》，亟須從機構建設、服務內容、老年福利等方面加快立法，形成積極應對人口老齡化、支持養老服務發展的法規體系，為老年人享受養老服務提供法律保障。

（2）養老服務支持政策重點突破不足。政府支持和政策扶持是推進養老服務社會化的重要保障。河南省先后出臺了《關于加快發展養老服務業的意見》《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》《關于印發河南省推進健康養老產業轉型發展方案若干政策和產業布局規劃的通知》等一系列養老服務政策，但存在政策尚未形成體系、精準度不夠、重點突破不足等問題。如對空巢老人、農村留守老人、失能老人、高齡老人等困難老人，缺乏精準的服務政策;在財稅扶持、融資、土地規劃等重點難點問題上，亟待補齊關鍵制度的政策短板;在用地方面，雖然國家要求保障養老用地的合理需求，但地方政府在土地出讓和城市化建設中較難兼顧養老服務發展需求，規劃用地政策落實不到位。

（3）養老服務人才隊伍建設不足。無論是傳統的家庭養老，還是社區居家養老、機構養老，都存在高學歷、專業人才短缺問題。據統計，河南省養老護理員僅有1.8萬人左右，在崗人員多為“4050”人員。在特困人員供養服務機構，院長平均年齡接近70歲，護理人員50歲以上的占60%。登記的養老機構法人或負責人文化程度普遍較低，高中及以下學歷的占52.5%;工作人員中高中及以下學歷的占72%。僅有19%的養老機構擁有社工、康復師、營養師等專業人員。B17由于薪酬待遇和社會認可度低、職業上升空間有限、帶薪休假等勞動保障落實不到位等，護理人員招聘難現象比較普遍，高素質的護理人才流失尤其嚴重。此外，社會工作者、志愿者參與不充分問題也比較突出。由于河南省社會工作發展起步晚，部分地方政府重視不足、投入資金少，社會工作參與養老不足，未能發揮社會工作在養老服務領域的作用和彌補養老服務專業人才不足的短板。

（4）養老服務監管與評估體系不健全。與發達國家通過專門機構對社會服務質量進行監督和評估的情況不同，河南省養老機構存在管理方式粗放、安全管理不到位等問題，具體體現在：一是養老服務監管體系不健全。2018年新修改的我國《老年人權益保障法》取消對養老機構的設立許可，實行備案制，由入門管理變為過程管理，養老機構事中、事后監管的難度增大，亟須建立完善的養老服務監管體系。二是養老服務標準評估體系缺失，標準執行力較弱。我國尚未建立完善的國家養老服務標準，河南省制定的6個地方標準中，內容不夠全面，結構不完整，層次不夠清晰。三是養老服務標準化工作滯后。由于養老服務評估體系尚未建立，第三方評估組織培育不充分，行業協會作用未有效發揮，養老服務標準化工作未能得到有效開展。B18

三、積極應對人口老齡化的策略

人口老齡化問題已不單單是老年人口的增長和養老保障問題，更是在人口老齡化新特征背景下促進積極應對人口老齡化與推進國家治理體系和治理能力現代化、創新驅動發展、鄉村振興、可持續發展等國家戰略的深度融合問題，從而為應對人口老齡化奠定充分的物質和制度基礎，為人的全面發展提供制度保障。B19因此，積極應對人口老齡化，要從理性認識、制度改革和創新、老年健康和精神文化生活、養老服務供給側結構性改革等方面加強頂層設計，創造良好的社會和政策環境。

1.從以人民為中心的發展思想出發，深刻把握新時代應對人口老齡化的重大政治意義

黨和政府高度重視人口老齡化和老齡事業發展，20世紀80年代初期就開始積極探索適合我國國情的養老工作體制機制。黨的十八大以來，中央提出一系列應對人口老齡化、促進老齡事業發展的新理念。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。”李克強總理在2019年政府工作報告中提出“讓老年人擁有幸福的晚年，后來人就有可期的未來”。積極應對人口老齡化就是讓老年人共享改革發展成果，這事關億萬老年人福祉，事關每個家庭，事關社會和諧穩定，事關鞏固黨執政的群眾基礎。因此，要從政治高度理解探尋積極應對人口老齡化策略的重大意義。

2.推動制度改革和創新，促使社會保障支出效用最大化

目前，我國養老保障制度面臨可持續性問題。B202017年，全國20多個省出現當年繳費收支失衡問題，多個地區醫療保障機構存在欠費問題。隨著人口老齡化程度的不斷加深，現行社會保障將面臨更大挑戰。積極推動改革和完善社會保障制度、增強社會保障制度的兜底功能、促進支出效用最大化，顯得尤為重要。

（1）完善養老保險制度，提高老年人收入水平。要構建以國家法定社會保障為主體，企事業、社區和家庭養老等并存的綜合性、多層次性的養老保險制度，提高老年人口的保障水平，尤其是農村居民養老保險水平，從而增加老年人收入，消除其消費的后顧之憂。拓寬養老保險資金籌措渠道和水平，多方面統籌社會養老保險資金，提升應對人口老齡化的能力。推動基本養老保險盡快實現跨空間統籌，增強養老制度的適應性和靈活性，充分發揮養老保險互助共濟作用，促進養老保障體制一體化進程。

（2）建立健全老年醫療保障體系，做到老有所醫。應從單一的社會醫療保險轉變為構建以社會醫療保險為主體、地方附加醫療保險為輔助、多種醫療保障方式為補充、醫療社會救助為托底的多層次的老年醫療保障體系。合理配置公共衛生服務和醫療服務資源，積極發展社區衛生服務，逐步形成功能合理、方便群眾的衛生服務網絡，保證老年人得到就近、及時、便捷、質優的醫療衛生服務。

（3）建立長期護理保險制度，切實增強對失能老人的服務保障。要積極探索建立長期護理保險制度，重點面向高齡老人、失能和部分失能老人，對經評估達到一定護理需求等級的長期失能人員，為其基本生活照料和基本醫療護理提供服務或資金保障。鼓勵商業保險公司開發商業護理保險，滿足多樣化、多層次的長期護理需求。

3.重視老年人健康和精神文化生活，支持其積極參與經濟社會活動

老年人是社會的寶貴資源，也是社會財富的創造者和社會發展進步的貢獻者。他們不但需要健康長壽，還需要參與社會經濟文化和公共事務。因此，積極應對人口老齡化，既要堅持促進健康老齡化，加強老年文化建設，更要引導和推動積極老齡化理念，提高老年人的社會參與度，讓老年人既要老有所養、老有所依，也要老有所學、老有所樂、老有所為。

（1）實施全民終身健康促進戰略，提高全民老年期健康水平。健康是老年人實現自我功能的基礎性問題，是積極應對人口老齡化的重要內容。為此，應以社區衛生服務機構、村衛生室、養老機構為依托，完善綜合連續的老年健康管理服務體系。加強老年病醫院、護理院和綜合性醫院的老年健康綜合學科建設，推進老年衛生公共服務資源均等化。開展以疾病預防為核心的老年人健康宣傳教育，增強老年人自我保健意識和能力，倡導健康生活方式，從源頭上降低老年病的發生率。充分發揮國家基本公共衛生服務項目的帶動作用，落實老年人常見病、慢性病預防等基本健康教育服務，普及健康知識。

（2）加強老年文化建設，豐富老年人精神文化生活。應完善老年人活動場所和設施，尤其是在基層公共文化場所內開辟適合老年人的文化體育活動場所，配備適合老年人的設施和器材，增加適合老年人的特色文化服務項目，廣泛開展老年人康復健身體育活動。推動公共文化服務設施、體育設施向老年人免費或優惠開放，為老年人開展文化體育活動提供便利。發展老年教育，加快老年大學建設，充分發揮老年人口的人力資源優勢。B21鼓勵社區、老年教育機構、養老服務機構等開展老年人網絡培訓，使老年人掌握互聯網技能，學會使用微博、微信、手機客戶端等新媒體，學會網上學習、網上就醫看病等。

（3）提升老年人社會參與度，使老年人“老有所為”。開發老年人力資源，將老年人力壓力轉化為老年人力資源優勢，是積極應對人口老齡化的戰略選擇。應鼓勵和支持老年人以正確的方式和合適的途徑參與社會治理和社會生活，滿足其自我實現的需要，最大限度地發揮老年人力資源效能。構建老年人社會參與平臺，政府各部門要制定相應的配套政策支持老年人參與社會活動，為老年人的社會參與創造更好的條件，為老年人提供展示自我、參與社會的機會。鼓勵和支持老年人積極參加各類基層社會組織，探索建立和推廣多種平臺，鼓勵老年人通過各種平臺為經濟社會發展建言獻策。