多重視角下政治監督概念的理論性闡釋

蔣來用

摘 要：政治監督是黨的十九大后在黨的文件和領導講話中出現頻率較高的政治詞匯。目前學界主要從政治權力、反腐敗、監督三個角度闡釋政治監督，實踐部門則主要從監督內容、監督主體、政治體制改革三個角度加以理解。總的來說，理論界和實踐部門對政治監督概念的認識都有一定的局限性。政治監督是與社會主義政治制度相適應并且為其服務的制度安排，其主要特征有：監督主體由專門的組織和人員構成，監督客體具有很強的政治性，監督結果主要靠定性分析來判定，監督措施手段具有柔性和彈性，監督內容具有廣泛性，監督模式是立體的。

關鍵詞：政治監督;反腐敗;概念

2018年3月，中共中央辦公廳印發的《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》提出，“把黨的政治建設擺在首位，強化政治監督作用”，“巡視是上級黨組織對下級黨組織的政治監督，是政治巡視不是業務巡視”。2019年2月22日，中共中央政治局召開會議時提出，加強政治監督，深入查找貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署存在的政治偏差。不久，中共中央印發的《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》明確提出：“深化政治巡視，強化政治監督，著力發現和糾正政治偏差。”①10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》再次強調要強化政治監督。政治監督一詞頻繁出現在黨內文件、政治會議、領導講話中，成為當前中國政治實踐中的一個十分重要的新概念。政治監督是黨風廉政建設和反腐敗斗爭乃至中國政治實踐中出現的一個新舉措，反映了黨的十八大以來全面從嚴治黨的新發展，值得從理論上進行關注和研究。但是，目前學界和實踐部門對政治監督概念的認識比較模糊和混亂，甚至出現觀點相互矛盾的現象。強化政治監督在黨的十九大之后已經成為重大政治決策，政治監督實踐正在如火如荼地推進，這就迫切需要理論工作者進行理論上的深入研究，回應、解釋并指導具體的政治實踐活動。

一、學界對政治監督概念的文獻闡釋

認識角度不一樣，對政治監督的理解截然不同。目前學界主要從三個角度研究和理解政治監督。

1.政治權力角度的理解

政治監督最初是政治學中的概念。洛克曾提出將政治權力分為立法權、行政權和對外權，且權力應相互制約。孟德斯鳩提出，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”②。受到西方政治學觀點的影響，20世紀90年代，政治監督一詞在我國研究文獻中開始出現，但主要是轉述西方政治學者的觀點，認為政治監督是國家政治權力分設后的相互監督，實質是權力的較量，是通過制度的安排實現對政治權力的監督和制衡，是政治主體之間監視、控制和制衡的一種權力關系，是實現政治分權和權力整合的協調機制。③將政治監督與政治分權聯系起來，突出政治權力主體之間的相互制衡，這種觀點在政治學中占據主流。但也有學者認為，政治監督有兩種基本形態，反映了兩種不同的權力關系。第一形態政治監督是指政治權力的橫向分權和制衡，第二形態政治監督是政治權力的縱向分權和制衡，是政治管理科學化的基本組成部分，是實現政治高效廉潔的重要保障。④對政治監督形態的不同理解，將會導向不同的理論和制度設計，產生不同的政治實踐效果。

2.反腐敗角度的理解

一些學者將政治監督與腐敗作為一個對應的概念，把政治監督的目的定位為反腐敗。如有學者指出，以權力制約權力，實施政治監督，才是鏟除腐敗，最終實現政治文明的必由之路。政治監督的途徑包括：轉變執政方式，推進依法治國;優化權力配置，形成合理的權力制衡體系;強化輿論監督;加強道德教育。⑤筆者以為，道德教育其實與政治監督并沒有多大關系，把其納入政治監督的途徑之中，容易導致政治監督無限擴大化，似乎政治監督變成了無所不包的東西。這種理解將政治監督概念作了無限擴大的解釋，表面上“大而全”，實際上卻漏掉了最為重要的內容，導致政治監督的重點不突出，造成政治監督的失靈和低效。

3.監督角度的理解

這方面的理解主要有兩種觀點。一種觀點就是將政治監督等同于一個全面和完整的監督體系。有學者指出，政治監督是指對國家公共政治權力的運用及其運行過程所作的各種監察與督促。⑥也有學者認為，政治監督機制形式包括人大監督、政黨監督、政協監督、法律監督、群團組織和職代機構監督、新聞輿論監督等。⑦另一種解釋是立足于黨內監督，把政治監督看作是黨內監督的重要內容。如有學者指出，政治監督主要是指對于黨組織和黨員領導干部以及普通黨員在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為等方面的表現，尤其是在堅持四項基本原則和黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗，貫徹執行中央的各項方針政策，與黨中央保持高度一致，對黨忠誠等方面的監督。⑧這種理解側重監督的內容，強調其意識形態性。

二、實踐部門對政治監督概念的理解

雖然學界較早提出并研究政治監督這一概念，但我國真正將這一個概念用于政治實踐的時間并不很長。黨的十九大后的政治實踐中多次提到政治監督，但對這個政治詞匯的含義，目前中央并沒有規范性文件予以規定，也沒有權威的講話作出清晰界定。實踐部門主要從領導干部講話、黨政機關文件以及中央紀委辦的報刊、網站上發表的文章等信息來源渠道進行研判分析，因此對政治監督的理解各不相同，差異很大。

1.監督內容角度的理解

一是列出“正面清單”，從增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”等方面理解政治監督。有人認為，應將堅持和加強黨的全面領導作為政治監督的根本目的。⑨有的提出，落實“兩個維護”是新時代紀檢監察工作的根本和靈魂，必須把加強對各級黨組織和廣大黨員干部踐行“兩個維護”情況的監督檢查作為首要任務。⑩當然，在不同的時期，政治監督“正面清單”的內容也是不斷調整和變化的。但不論怎么變化，加強黨的政治建設，增強黨內政治生活的政治性、時代性、原則性、戰斗性，實現黨的政治藍圖，執行黨的路線方針政策和決議情況等，始終是政治監督的重點。二是列出政治監督“負面清單”，從違紀違法問題方面理解政治監督。我國法律和黨內法規規定的很多禁止性規范，黨和國家領導人在中央政治局、中央全會、中央紀委全會等高級別政治會議上強調要予以查處和解決的一些突出的違紀違法現象和問題，如有令不行、有禁不止、拉幫結派、團團伙伙、陽奉陰違、“七個有之”、形式主義和官僚主義等，都是“負面清單”的重要內容。紀檢監察機關、派駐、巡視巡察機構等通過多種措施和手段發現“負面清單”上的行為后，依據法律、黨內法規和制度進行紀律處分、政務處分或移送司法機關處理。

2.監督主體角度的理解

目前，有的實踐部門認為政治監督是紀檢監察機關的專門職責。有人提出，紀委監委機構是政治機關，旗幟鮮明講政治是第一位的要求，這就決定了紀委監委的監督本質上是政治監督。B11然而，除了紀檢監察機關外，巡視巡察機構也是履行政治監督的重要主體。新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》規定，巡視組的職責主要是政治監督，即對巡視對象執行《中國共產黨章程》和其他黨內法規，遵守黨的紀律，落實全面從嚴治黨主體責任和監督責任等情況進行監督，著力發現黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題。《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》明確強調：“巡視是上級黨組織對下級黨組織的政治監督。”雖然巡視巡察辦事機構設在紀委，各級紀委主要領導兼任巡視巡察組的主要領導，但巡視巡察并不是紀檢監察機關的內設機構，而是黨委設立的機構，黨委的組織部門以及其他部門的人員參與巡視工作，黨委直接領導巡視工作，巡視組向黨委匯報工作。可見，履行政治監督的主體既有紀委，也有黨委的巡視機構，還有監委。紀委和監委雖然合署辦公，都是政治機關，但前者是黨內機構，后者是國家機構，兩者在執紀執法依據、措施手段、給予的處分等方面都不一樣。政治監督作為一項政治責任，各級黨委、政府及相關部門也需要履行責任，并且責任的落實都有很多的配套制度予以保障。例如，《干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法》規定，監督檢查重點內容包括堅持黨管干部原則、正確用人導向情況、執行干部選拔任用工作政策規定、遵守組織人事紀律和匡正選人用人風氣、促進干部擔當作為等，這些都是政治監督的內容，該辦法明確規定適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關以及事業單位、群團組織、國有企業。《中國共產黨問責條例》第六條規定，黨組織和黨的領導干部違反黨章和其他黨內法規，堅持黨的領導、加強黨的建設、全面從嚴治黨、推進黨風廉政建設和反腐敗工作不履行或者不正確履行職責者應當予以問責。根據問責條例的這一規定，所有黨組織和黨的領導干部都要履行政治監督的職責。《紀律處分條例》第114條規定，黨組織不履行全面從嚴治黨主體責任或者履行全面從嚴治黨主體責任不力，造成嚴重損害或者嚴重不良影響的，對直接責任者和領導責任者要給予紀律處分。所有黨組織履行政治監督不力，都要受到紀律處分。從這一系列規范可以看出，政治監督的主體范圍很寬，絕不僅僅是紀檢監察、派駐、巡視巡察機構這幾家。

3.政治體制改革角度的理解

從政治體制改革的角度理解政治監督，不僅考慮到縱向的政治監督，還考慮到橫向的政治監督。不論是從內容還是從主體來理解政治監督，前面兩種理解其實都是政治實踐中的縱向管理行為，并沒有考慮到政治權力的配置與相互之間的制約，也就是橫向的政治監督。進入21世紀以來，我們黨積極探索權力的科學配置與有效監督結合的改革，橫向的政治監督力度不斷加大。黨的十六大報告明確提出，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督。黨的十七大報告提出，要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，最大限度地減少權力過分集中產生的權力濫用問題。黨的十八大以來，科學配置權力的改革探索不斷深入推進，橫向政治監督力度更大，并取得明顯成效。一是推進紀檢體制改革。各級紀委主動轉職能、轉方式、轉作風，調整內部機構，退出議事協調機構，聚焦監督執紀問責，在信訪辦案、紀委（紀檢組）主要領導任免考察、業務考核監督方面強化垂直領導，完善紀委“雙重領導”體制。二是推行國家監察體制改革。檢察院反貪、反瀆、職務犯罪預防三個部門轉隸到監委，與紀委合署辦公。各級監察委員會由同級人大產生并受其監督。三是推進派駐機構改革。派駐紀檢監察機構人、財、物、事方面的管理權收歸派出的紀檢監察機關，駐在部門與派駐機構由領導與被領導的關系變成為監督與被監督的關系，同時向黨和國家工作部門派出紀檢監察組，與巡視、審計一道實現監督的多重全覆蓋，監督基本做到了不留死角。從近幾年的監督實踐來看，橫向的監督不僅有不同權力機構之間的相互制約和監督，而且在同一機構和單位之中，也存在不同權力之間的監督和制約。

總的來看，政治監督概念的文獻闡釋含有不少西式色彩或外來元素，嚴重脫離甚至完全背離中國的政治生活現實。實踐部門試圖從大量的政治實踐中總結政治監督經驗并把經驗上升為理論，歸納政治監督的含義，但這種實踐性理解存在嚴重的碎片化問題，且不同的機構和個人對政治監督的理解存在很大差異，不利于政治監督標準的準確把握和執行。因此，迫切需要從理論上對政治監督的概念進行明確的界定。

三、政治監督概念的理論界定

結合中央有關文件、黨和國家領導人的重要講話以及全國各地的實際做法，筆者給政治監督作如下定義：政治監督是與社會主義政治制度相適應并且為其服務的制度安排，是保障政治目標、政治任務、政治理想得以實現，推動掌握和行使權力的權力機構及其成員按照黨中央的決策部署和安排認真履職盡責，以政治領導、政治根基、政治生態、政治本色、政治生活、政治行動、政治信仰、政治能力為主要監督內容，防止政治隱患、政治風險、政治事件發生和惡化，并由專門組織和人員實施的具體化和經常性的監視﹑督促和管理等監督活動。我國的政治監督不同于西方三權分立體制下的政治監督，具有以下特征。

1.監督主體由專門的組織和人員構成

政治監督具有政治性，同時又具有專業性。政治監督的主體很多，法院、檢察院、審計部門、政府督察機構等主體雖然也行使監督職能，其監督過程也可能具有一定的政治性，但政治監督并不是其主要職能，因而，不能籠統地將這些機構稱為政治監督主體。這些機構中，僅履行政治監督職責的組織及其人員才具有政治監督主體資格。黨委、政府及其部門都擔當特定的政治責任，需要履行政治監督的主體責任。主體責任的履行雖然涉及多個機關或人員，但并不是黨委、政府或部門的所有內設組織和人員都具有政治監督的職責，只有專門履行政治監督主體責任的組織和人員才是政治監督的主體。在國家權力架構中，設有專門的機構行使政治監督的職責，如紀檢監察、巡視巡察等機構，這些監督機構與主體責任機構中的監督組織和人員具有特殊的組織聯系，如業務指導、工作考核評價等。不論是承擔政治主體責任機構中的監督組織和人員，還是專門履行政治監督職責的機構，都有一個共同的特征：專業性。專門性的政治監督要按照法律、紀律以及其他規范性文件來判斷具體權力行為的結果與政治目標、理想信念是否相背離，并對違法違紀行為進行處理。因此，專業性的政治監督都是監督的再監督、檢查的再檢查，不是對權力行為過程的直接干預，更不是越俎代庖，直接履行主體單位的政治責任。

2.監督客體具有很強的政治性

政治性是指通過政治言論、政治態度、政治行為、政治效果等方面體現出來的政治傾向和政治品行。任何一項具體的工作業務都具有一定的政治性，如處理人民群眾的投訴舉報問題，既是一個業務問題，同時也涉及政治性的問題。收到投訴舉報的單位和人員要認真處理，該單位領導和業務監督機構要進行監督，防止工作人員在處理群眾投訴過程中出現消極應對、態度冷漠、推諉扯皮等不良作風，同時也要防止和處理索賄受賄等腐敗行為。這些都是業務部門和工作人員正常的業務性工作，同時也是一項政治性工作，因為這關系到干部與群眾的關系問題。黨和政府是為人民服務的，不能正確穩妥地處理群眾的投訴舉報，導致干群關系緊張，就破壞了黨密切聯系群眾的優良作風。任何用權行為過程都包含有政治性，但政治監督不能代替業務部門的業務監督。政治監督機構具有相對超然的政治地位，其監督更注重政治性，更多的是從政治性的角度對相關組織和領導干部進行觀察，判斷一項行政管理的業務行為是否存在政治性風險和錯誤。

3.監督結果主要靠定性分析來判定

一般而言，私營性機構政治功能淡化，不注重強調政治，對于政治性的行為往往不予關注或很少關注。其設立監督機構，開展監督活動，主要目的是為了維護企業的經濟利益。相反，公共機構尤其是政治性機構非常強調政治性，為了追求特定的政治目標，實現特殊的政治功能，政治性機構開展政治監督是必不可少的環節。缺乏政治監督，政治建設的目標任務就不可能完成，政治機構存在的合理性基礎就會喪失。政治監督的目的是為了保證政治建設目標、政治理想、政治使命的實現，但卻很難像經濟監管、社會管理、生態環境保護、脫貧攻堅檢查等工作，可以大量運用十分具體的指標來進行數字性評估，或運用問卷調查等主觀評價的方法得出量化的結論。政治監督往往需要監督者運用豐富的政治實踐經驗，根據已有的事實材料和監督依據作出定性判斷，而非定量分析，這就對監督者的政治能力，特別是政治敏銳性、政治鑒別力提出了非常高的要求。

4.監督措施手段具有柔性和彈性

政治監督從政治性角度進行檢查和發現問題，雖然也依據法律、紀律等規定十分明確的規范性文件，但大量用到長期政治實踐中形成的政治規矩，因而具有不確定性。政治監督往往使用談話、函詢、座談、查閱文獻、民主生活會等傳統的方法觀察干部的政治表現、政治忠誠度、政治能力水平等方面的情況，主觀隨意性較強。政治監督發現問題的處理，較多運用批評、警告、降級、撤職、解聘等紀律處分、組織處理等比較溫和的柔性的措施，留置、搜查、技術偵察、監視居所、刑罰等剝奪和限制人身自由、剝奪財產利益等強制性措施和手段基本不用。因此，政治監督工作有較大的難度，需要較高的政治藝術和政治智慧。

5.監督內容具有廣泛性

政治性通過具體的權力行為體現出來，包含在所有的政治業務活動之中。政治監督并不僅僅局限于對權力機構及其人員的權力行為的合法性或合規性進行監察、檢查、督促，而是從大局出發，注重國家政治方向性是否正確，政治主體的忠誠度是否高，政治行動的優良性、公共資源配置的公平性、權力行使的有效性是否欠缺，以及社會和諧性、經濟發展穩定健康是否實現等。因此，政治監督相對側重于合法性和合規性判斷的監督而言，內容更為廣泛，涉及的領域更廣，不僅僅包括廉潔自律的政治本色，而且包括政治方向、政治立場、政治領導、政治能力、政治根基、政治風險等方面內容，體現在選人用人、意識形態安全、社會穩定、經濟金融安全、環境保護等各個方面的具體工作中。因此，政治監督比一般性的監督要求更高，屬于更高層次或更高境界的監督。

6.監督模式是立體的

我國的政治監督完全不同于西方多黨競爭、三權分立的橫向監督模式，而是具有自己的特色。在我國，政治監督不但設置了民主黨派和無黨派人士的監督，而且非常重視群眾監督、輿論監督的作用，通過參政議政、民主協商、投訴舉報、媒體曝光等途徑和方式，公職人員的權力運行受到監督和制約。紀檢監督、監察監督、巡視監督、派駐監督既各有分工，又相互配合，形成合力。我國的政治監督模式克服了西方分權式監督模式的弊端，堅持黨的統一領導，考慮監督權與執行權、司法權等權力的分設和相互監督，將自我監督與群眾監督有機結合，注重創新監督方法和手段，形成科學有效的監督機制，不僅有利于解決腐敗等社會和政治失范行為，而且有利于提高政治資源使用效率和質量，產生更好的政治效果和社會效果，滿足人民群眾對日益增長的美好生活的向往和需求。

注釋

①《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》，人民出版社，2019年，第26頁。

②[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上），張雁深譯，商務印書館，1961年，第154頁。

③陳國權：《政治監督：形態、功能及理論闡釋》，《政治學研究》1998年第4期。

④眭明泉：《兩種形態政治監督的比較及思考》，《廣西社會科學》2002年第5期。

⑤劉啟東：《簡論現階段我國加強政治監督的方式和途徑》，《常州師專學報》2001年第1期。

⑥李宗樓：《論政治監督的改革與完善》，《安徽師范大學學報》（人文社會科學版）1998年第3期;鄭蕓：《政治監督的哲學解讀》，《南京工業大學學報》（社會科學版）2002年第3期。

⑦張運城：《論社會主義民主的政治監督機制》，《社會科學研究》1993年第1期。

⑧肖劍忠：《論十八大以來黨內監督的新進展》，《井岡山大學學報》（社會科學版）2017年第5期。

⑨B11賀夏蓉：《政治監督的內涵及要求》，《中國紀檢監察報》2018年9月27日。

⑩赫璞峰：《強化政治擔當 做實政治監督》，《中國紀檢監察報》2019年3月21日。

責任編輯：浩 淼 文 武