以強勝快：危機治理中的國家治理體系

郭曉琳 劉炳輝

摘 要：新冠肺炎疫情對國家治理體系和治理能力構成了一次大考，防疫過程中，治理體系在初期應對不足，國家主導全面防疫后展現了制度優勢。防控初期，造成地方應對不足的主要原因有三：復雜體系的反應短板、疫情防控的市場失靈、危急時刻的局部“超載”。中央主導防疫之后快速掌控局面，其間國家治理體系運行主要有六大突出亮點：科層組織的戰時重組、領導注意力的高度聚焦、基層社會的網絡組織、集中統一的大國優勢、城鄉互補的戰略縱深、官民合作的科技治理。最終，中國國家治理體系充分發揮了整合資源的優勢，經受住了嚴峻危機的考驗，“以強勝快”是本次防疫中國家治理體系運行的重要經驗。同時，國家治理體系的優化也面臨著加強預警體系建設、克服官僚主義傾向、統籌醫療公共資源和探索基層組織網絡模式等任務。

關鍵詞：危機治理;國家治理體系;新冠肺炎;優化

2020年新冠肺炎疫情是1949年以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件①，給中國和世界都帶來了巨大的沖擊，成為“對我國治理體系和能力的一次大考”②。相較于以往常規治理狀態下的運行經驗，治理體系在危機狀態下的運作規律尤其值得重視和總結，此次防疫也給未來國家治理體系現代化明確了努力方向。

一、新冠肺炎疫情帶來的治理挑戰

回顧防疫過程，新冠肺炎疫情在初期以快速傳播力以及各種不明確性等特征給社會造成了極大威脅。“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”③是社會主義國家治理的一個基本特色，而不是一句抽象的宣傳語，這在此次防疫過程中為世人所共睹。中國以承擔巨大經濟社會發展的綜合代價，強力對“大流動社會”④進行了“暫停”⑤：武漢“封市”，湖北“封省”，十幾億人民居家“一動不動”。整個國家治理體系面對前所未有的嚴峻局面和挑戰。

1.唯快不破：大流動社會的疫情擴散

“天下武功唯快不破”，新冠肺炎疫情之所以給國家和社會帶來了巨大的治理危機，也正是因為一個“快”字。據國家衛健委消息，截至2020年2月2日24時，全國共確診新冠肺炎病例17205例，已超過2003年確診非典型肺炎人數的3倍，僅2月2日當天新增確診病例就達2829例。⑥從2020年1月23日到當月30日僅僅8天時間，中國大陸31個省級行政區全部進入一級響應狀態。

疫情之所以能夠快速地在全國范圍內擴散與以下四個條件有著直接關系：一是中國進入大流動社會，二是春運的特殊時期，三是武漢的交通樞紐地位，四是疫情初期地方政府反應遲緩。其中，第四個因素最容易引起輿論關注并廣受抨擊，但其實前三個因素才是導致疫情擴散更為基礎性的原因。⑦

“一個流動的中國，充滿了繁榮發展的活力。”⑧這句話是中國改革開放40多年的經典寫照，也是全社會的共識。近代以來，中國的努力方向都是“越快越好”，以圖實現“趕超戰略”，全社會的人、財、物、信息流動都不斷加速，時空壓縮的特點非常明顯。2014年，我國流動人口達到2.53億的峰值，近年略有下降，穩定在2.4億以上，即約6個中國人中就有1個是流動人口。⑨但就整個社會而言，很多普通人一直缺乏對這種大流動社會蘊藏巨大風險的切身感受，更缺乏對大流動社會進行“暫停”操作的治理經驗。

2018年年末中國常住人口城鎮化率為59.58%，2019年突破60%，且呈城市群都市圈模式發展。⑩人口的高度密集和超強流動使得風險也高度聚集。此次新冠肺炎疫情即是明證。不僅中國如此，2020年2月底3月初，世界上其他國家也開始出現病毒快速傳播的情況，如韓國、日本、意大利、伊朗、法國、德國、英國和美國等，無不是高度城市化和人口高流動的國家。當然，韓國和伊朗因高度聚集的宗教活動在一定程度上加速病毒傳播，有其特殊性，但高度城市化和人口高流動性依然是疫情快速蔓延的根本原因。

雖然疫情防控以預防為主，不斷加強預警能力建設勢在必行，但如果從更一般的規律來看，隨著資本聚集、產業聚集、人口聚集程度不斷提高，風險也一定隨之增加，現代社會具有明顯的“風險社會”特征，各種層出不窮的新問題和新挑戰總是令人防不勝防。在以預防為主的指導思路下，國家治理還需要具備“極限思維”，即危機在暴發初期沒有得到及時防控的情況下仍然知曉如何開展危機治理，本次疫情應對就是中國一次典型危機治理過程。

2.暫停時刻：大流動社會的治理挑戰

經過30余年的探索與積累，中國已經逐漸積累了一套適應當代大流動社會常態情況的治理經驗。筆者根據對東南地區人口流入城市的廣泛實證調研，將這種治理經驗概括為“超級郡縣國家”B11模式，其特點是保持“郡縣國家”B12治理傳統的中央集權核心原則不變，以黨政科層制的橫向整合模式應對復雜治理的組織需求，輔之以現代信息科技手段增強治理效能。

在此種治理模式下，中國的城市化率從1978年的不足18%上升到2019年的60%，中國的流動人口規模從1982年的700多萬上升到2014年頂峰時的2.53億。B13這種經過曲折探索后逐漸適應的特點在治安上也有顯現，“最說明問題的是進行國際化比較時期通用的兇殺率，它的發展趨勢也呈倒U型：在20世紀80年代初，約為十萬分之一左右;但在1990年至2004年間，它升至十萬分之二左右;自2005年起，它一路下滑，跌至2015年的十萬分之0.7。與世界上有數據的兩百多個政治實體相比，中國目前的兇殺率屬最低之列，不要說遠低于美國（3.9），也低于大多數歐美其他國家，甚至低于中國香港、澳門特別行政區”。B14除了治安問題，大流動社會的另一個治理難題就是交通運輸問題（例如每年的春運），但隨著我國高鐵事業的不斷發展以及“刷臉”等新技術的廣泛運用，近年來春運的緊張局面已明顯緩解。而且，隨著人口流入地在異地教育和醫療方面的保障水平和服務能力不斷改善提升，流動人口舉家遷移的比例也在不斷提高。

以上所有努力都是幫助人們實現更快更方便的流動，但此次新冠肺炎疫情帶來的治理挑戰是反向的，即國家如何讓大流動社會在短時間內就進入“暫停”狀態，并能夠精準慎重地“重啟”：既抓好疫情防控工作，又統籌好經濟與社會的全面發展。讓流動社會進入“暫停”，言出必行的強制能力和統籌全局的領導能力是首要條件;進入“暫停”狀態之后，要維持社會的正常運轉還需要強大組織能力和宣傳能力等的穩固支撐。整體而言，面對危機治理的考驗，中國的國家治理能力在總體強大的同時仍存在地區差異性，國家整體領導能力和強制能力表現突出，但反應能力和宣傳能力等仍需加強，互聯網技術、大數據技術等新技術對于提高治理體系組織建設能力的潛能仍有待進一步挖掘和利用。

治理能力的背后是治理體系，特定的體系擁有特定的能力，這在此次疫情各國應對的比較中可以看得非常清楚。下文將具體分析危機治理中中國國家治理體系運行的若干規律。

二、防控初期國家治理體系的局部短板

此次疫情防控具有明顯的階段性。以2020年1月20日國家最高領導人做出重要批示為界限，之前可以稱之為防控初期，由地方政府主導;之后為防控中后期，由中央主導。綜觀整個過程，防控初期的嚴峻局面與治理體系的局部短板有著密切關系。

1.復雜體系的應急短板

2003年非典疫情之后，我國建立了傳染病與突發公共衛生事件監測信息系統（簡稱網絡直報系統）。該系統之前也曾及時發現禽流感和鼠疫等情況并迅速作出相應處理，但在此次危機初期其表現未能達到人們的預期。目前來看，應對初期的問題主要不是信息上報的技術問題，而是面對新情況時對其進行確定與綜合決策的速度問題。B15根據媒體的多輪報道和相關人員回顧，這其中的重要轉變就是“網絡直報”變成了“多級審核”，也正是因為上報方式回到科層體系逐級審核確定的模式，導致反應鏈條拉長以及所謂“吹哨”等問題。

建立一個高效、扁平化的信息報送體系是設置網絡直報系統的初衷，但顯然這個網絡技術系統在現實中受到科層組織的較大影響。不論具體什么人在防疫初期中產生了誤判或者干擾，網絡直報系統之所以在初期沒有發揮應有效力，其深層次原因在于網絡直報系統與科層組織兩個體系之間在磨合過程中存在明顯的短板，導致短時間內治理體系在多元、復雜的治理目標之間協調困難。讓各類國家治理機構權責關系得到更好配置，發揮出治理體系的最大合力，是黨和國家機構改革追求的目標，目前來看改革仍有繼續深化的必要。

現代社會分工越來越細，各個領域之間的關系也越來越復雜，必然要求一個復雜的治理體系與之相對應。黨需要領導的領域涉及“人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等”B16，如今的中國早已不是“六部制”的傳統農業社會，復雜的部門關系與條塊關系是現代國家治理的一大難題。在常規情況下，因為對時間緊迫性的要求不強，一個大國各種復雜組織的內部協調問題可以通過反復溝通予以解決。但在危機治理狀態下，留給決策和協調的時間大大縮短，在時間緊迫的情況下一旦判斷失誤就會導致嚴重后果。

新冠肺炎疫情恰恰就是一個非常緊迫的“新情況”，暴發的時間節點又恰逢臨近春節的“重點時期”。實戰的檢驗結果顯示，面對突發重大公共衛生事件，目前的應急反應體系是存在短板的。作為專業技術部門，疾控中心與網絡直報系統的自主性有必要得到制度性保障，以保證面對突發不明情況時該系統能夠將真實信息直報上級乃至中央。為了實現這一點，網絡直報系統有必要考慮某種形式的“密札”措施，避免反映信息的一線人員受到過多干擾。雖然頻發預警有使大眾產生“審美疲勞”之嫌，但此次教訓足以說明對于疫情防控問題寧可多慮不可大意。

同時，需要注意的是這種復雜治理體系內部的協調難題并不單單是中國面臨的問題，而是現代社會國家治理中的普遍現象，這一點從其他國家政府在疫情應對中普遍表現出的躊躇態度可見一斑。比如，盡管美國疾控中心在科層組織體系中的地位和權限比中國的要大，但仍然面臨著央地關系和兩黨政治的制約。特別是將檢測權下放給地方后，美國疾控中心一度停止相關重要數據發布，因為各地上報的數據不準確。B17

信息透明在這類突發重大事件中具有重要意義，透明的目的是為了更好地進行綜合決策，因為科學恰當的決策必須建立在快速掌握盡可能多的真實信息基礎上。但通觀世界范圍內各國的實際防疫過程，可以發現只有信息透明與快速傳遞并不必然保證防疫成功，防疫措施還受到社會結構、政治體制、歷史文化傳統和民眾心理接受度等多重復雜因素的重要影響。

2.疾病預防的市場失靈

傳染病防治的基本經驗就是“預防為主”，此次疫情也是如此。如果中國確診病例不是在國家強有力措施的積極干預下被控制在8萬多例（湖北省外1萬多例），而是擴散到百萬級甚至千萬級規模，那么任何醫療體系和應對措施都將徹底失效，考慮到一定的死亡率，那無疑將是一場慘烈的大災難。

疾病預防難以產生直接的經濟效應，在市場化導向下的大醫院往往對此缺乏足夠的投入動力，更不要說去做百年一遇的大型公共衛生危機的應對準備。這種帶有“公共產品”特性的基礎性工作，需要政府明確的持續性投入，但我國恰恰在此方面長期存在短板。黃奇帆指出，“武漢的防疫應對問題不是湖北獨有的，公共衛生與傳染病防治領域是中國經濟供給側結構性改革的落后領域甚至是盲點。從2003年的非典到2020年的新冠肺炎，中國公共衛生體系的短板始終沒有很好補上，整個公共衛生系統在人員、技術、設備各方面都遠遠落后，這才是導致我們缺乏防控大疫能力的根本性的原因”B18。

醫療衛生支出是現代國家公共財政支出的大頭，也是社會福利的體現。在美國，全民醫保長期是兩黨政治爭議的熱門話題，核心就在于相關巨額費用的分攤方式。美國民眾在當代形成了超前消費的習慣，家庭普遍缺乏儲蓄且債務較為龐大，公共醫保覆蓋不足，突然降臨的大額疾病治療費用是一個嚴峻挑戰。“美國財經網站Go Banking Rates曾對7052名美國人進行過調查，結果發現近七成的受訪者儲蓄少于1000美元”，“美國第六次年度家庭經濟和決策調查（SHED）的結果顯示，有39%的美國家庭難以應對400美元的緊急開支，一項簡單的開支或許可以擊垮一個脆弱的美國家庭，其金融生活面臨著困境和脆弱性”。B19

此次防疫過程中，中國快速宣布確診患者個人負擔費用由財政兜底B20，對于穩定民心和社會恐慌情緒有很大幫助。公共衛生服務設施的投資也并非沒有經濟效益，只是其效益往往具有長期性和外部性，因此尤其需要政府保持定力和耐心持續開展大規模投入。

3.危急時刻的局部“超載”

“巧婦難為無米之炊”，沒有足夠的醫療設備、場地和醫護人員的保障，再好的治理體系和治理能力也難以救治病人。此次湖北尤其是武漢在防控初期面對的嚴峻局面與醫療資源遭遇“擠兌”，出現嚴重“超載”不無關系。最終，在中央強力動員之下，舉全國之力予以支援，組織29個省（區、市）和新疆生產建設兵團、軍隊等調派330多支醫療隊、41600多名醫護人員馳援湖北，并組織19個省份對口支援。B21雖然湖北和武漢的危局終于被控制住了，但由此帶來的警示和教訓也是極為深刻的。比如，一些重點衛生防疫物資儲備不足、種類不完善的應急物資儲備短板與大都市人口“超載”之間的矛盾，突然到來的巨量捐贈物資不能及時有效配送即物流“超載”與公益組織建設短板之間的矛盾，“千里捐獻愛心菜，卻難在了最后一公里”B22問題也是基層社區工作量“超載”與基層社會組織之間治理合力不足的矛盾體現。

在局部地區物資、人員和工作量面臨“超載”的情況下出現的秩序混亂、矛盾多發以及基層工作人員心理壓力巨大等困難，都與事前缺乏足夠預案有很大關系。有些問題看上去是治理體系問題，其實主要還是治理能力問題，對這種差異需要進行仔細區分，唯有如此，治理現代化才會有的放矢。

在此需要特別指出，治理體系能夠制約、影響治理能力，治理能力同樣會制約和塑造治理體系。比如，傳統中國實行“皇權不下縣”式的“集權的簡約治理”模式B23，說到底還是農業社會的財政汲取能力不足導致的“小政府”格局;而現代社會能夠實行“緊密型集權治理”B24，是因為資金、技術和人力的密集和儲備使治理能力得以空前提高。比如，一些國家在防疫中顯得比較“佛系”，本質上是其治理能力“實事求是”的表達。在隔離場所征用和保障、口罩等醫療物資供應、治療費用的財政兜底能力、個人行動軌跡數據的獲取權限、民眾認同配合程度等方面，各國的統籌能力差異極大，防疫模式也必定不一而足。

三、全面動員的危機治理

在疫情應對進入全面動員階段之后，我國國家治理體系呈現出“人民戰爭、總體戰、阻擊戰”的局面。其中，國家治理體系有六個方面的重要運行規律值得重視。

1.科層體系的戰時重組

這場疫情防控迅速被上升到“戰時狀態”的高度，“做好疫情防控工作，直接關系人民生命安全和身體健康，直接關系經濟社會大局穩定，也事關我國對外開放”B25。面對如此復雜和艱難的局面，僅僅依靠地方黨政組織體系顯然是不夠的，必須以重組的方式快速建立應對危機的新型組織體系。黨政科層制是我國治理體系的核心，“這種復合結構體系有三大特征，即一體化的緊密性、黨高于政的政治性、靈活多變的適應性”B26。這些特點在本次危機治理中均得到了鮮明體現。

一是中央層面的科層體系重組。“根據習近平指示和李克強要求，國務院聯防聯控機制1月20日召開電視電話會議，對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作進行全面部署。國家衛生健康委成立新型冠狀病毒感染的肺炎應對處置工作領導小組，指導地方做好疫情應對處置工作。”B27“國家衛生健康委牽頭建立應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制，成員單位共32個部門。聯防聯控工作機制下設疫情防控、醫療救治、科研攻關、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關部委負責同志任組長，明確職責，分工協作，形成防控疫情的有效合力。”B282020年1月25日（農歷正月初一）在中央政治局常委會上決定成立“中央應對疫情工作領導小組”，并向湖北省等疫情嚴重地區派出指導組。B29中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組由中共中央政治局常委、國務院總理李克強擔任組長，中央指導組由中共中央政治局委員、國務院副總理孫春蘭擔任組長。

二是地方層面的科層體系重組。2020年1月21日，武漢成立新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部，武漢市市長周先旺任指揮長，指揮部下設應急保障、宣傳、交通、市場、醫療救治、疫情防控、社區、綜合等8個工作小組。B301月22日，湖北省成立新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部，由省委書記、省長任指揮長。B31在實際工作開展中新組織體系能夠臨機應變，“王忠林履新之后，2月16日，武漢全市戰疫指揮中樞——武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部進行了調整，新設立床位保障組、疾病控制組、黨建考核組、援漢醫療隊接待協調組。僅僅5天之后，2月21日，武漢市疫情防控指揮部又增設了‘非新冠肺炎醫療救治組”B32。

從中央到地方一連串快速重組科層組織的操作過程，體現了我國國家治理體系在危機治理中的彈性和反應能力。尤其是武漢市指揮部于2020年2月下旬新增的“非新冠肺炎醫療救治組”展現了科層組織的及時回應能力。

新組織體系的建立過程反映了應對危機治理的高度復雜性和急迫性。國務院的聯防聯控機制就涉及32個部門，還要兼顧對部隊的協調指揮以及與國際社會的溝通和回應，由此可以想見中央相關領導小組的協調范圍和難度。而且，面對突如其來的危機局面，強有力的應對過程中不可避免地會出現大量未曾預料到的新情況，組織機構必須隨時回應這種治理需求，此時，及時進行調整也是情理之中。

所有這些科層組織體系的調整都必須依賴高度的權威和集權治理傳統，否則僅僅圍繞部門的協調與增設就會出現討價還價、久拖不決的局面并導致危機不斷升級。這種高度的權威、集權治理傳統以及彈性與黨對整個治理體系的領導是密不可分的，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。“治大國，用小組”也是黨的一個治理傳統，這個傳統源于黨長期的軍事斗爭歷史和成功經驗。實踐證明，在風險社會與國際格局劇變的歷史背景下，這種治理模式依然是高度有效的。

2.領導注意力的高度聚焦

科層組織體系的變革是應對危機治理的組織保障，但只有組織變革并不能保證一定可以高效回應挑戰，因為官僚體系還可能以形式主義來敷衍塞責，所以領導人的注意力就成了關鍵。筆者在以往對領導小組工作模式的實地調研中多次發現這種規律性，即在紛繁復雜的工作局面中，某項綜合性較強的工作必須有重要領導高度重視、常抓不懈，才會有真正突破，否則僅僅成立一個領導小組無濟于事。

此次危機治理中，習近平總書記一直是“親自指揮、親自部署”，“從1月7日到現在（3月2日）的一個多月里，習近平主持召開了6次中共中央政治局常務委員會會議，1次中共中央政治局會議，1次中央全面依法治國委員會第三次會議，1次中央全面深化改革委員會第十二次會議，1次面向17萬人的電視電話會議，并深入北京的社區、醫院、疾控中心，了解基層疫情防控工作情況。同時，習近平還密集同國外政要和國際組織領導人通電話、通信和會面，介紹中國疫情防控的進展，傳遞中國信心”。B33在總書記以身作則、率先垂范的帶動下，各級干部都深入一線嚴防死守，將治理能力和各方面資源調動到疫情防控上來，取得了令世界震驚的成效。

“注意力”與治理體系效能發揮的相關性研究是近年一個新興學術熱點，因領導人注意力變化而導致政策出臺、執行和輿論等方面諸多改變，此中有不少爭論。B34中國的科層組織一方面面臨繁重的發展任務，另一方面又對官僚隊伍膨脹保持警惕，公務員整體一直面臨較大的工作量，有限的注意力如何合理高效分配是治理實踐中的大問題。一些學者擔心因領導注意力隨時轉移而導致工作規范化、專業化程度不夠，這從歷史和現實來看都有積極意義，但同樣也要注意到不能因此否定領導人根據實際情況變化做出及時調整的正向價值，尤其是在危機治理以及重大突發事件的應對過程中。

3.基層社會的網絡組織

熊萬勝教授曾深入剖析過“體系”一詞在中西方語境中的差異，“‘體系是一種有‘體有‘系的結構，‘體在中心，‘系在邊緣”。B35“黨政科層制是當代中國治體的核心結構”B36，其良好的運行還依托社會治理的基礎支撐。本次疫情防控過程中，覆蓋十多億人民群眾的基層社區（村莊）防控工作是戰“疫”成敗的關鍵所在。

對新冠肺炎疫情進行全面分析需要考慮醫學、社會和國家等多個層面。縱觀歷次大型突發疫情的防控過程，疫苗的研發往往都是緩不濟急，真正能夠有效控制疫情傳播的還是隔離措施，而這顯然是一個社會與國家領域的問題，所以大型疫情真正考驗的是國家治理體系和治理能力。在醫院等專業機構里的治療和隔離主要依托國家力量，但涉及十幾億人的“封村”“封小區”則必然要依托社會治理力量。

前幾年國內還曾圍繞“開放式小區”和“封閉式小區”進行過熱烈討論，有關城市規劃方面的設想是推進開放式小區建設，著力解決城市交通擁堵問題。B37過去幾十年，中國一直在努力推進大流動社會的深化發展，以獲得經濟繁榮和社會便利。封閉式小區無疑體現的是傳統的“屬地管理”傾向，經此一役，可以發現危急時刻對大流動社會進行“暫停”操作的能力是至關重要的。而“暫停”狀態下的社會無疑需要屬地管理，封閉小區的優勢此時體現無遺。農村村莊雖然沒有圍墻，但緊密的熟人社會關系網就是屬地管理的利器。從未來國家治理現代化的角度看，既能“流動”，又能“暫停”，同時掌握兩種能力的治理體系才是較為穩妥安全的。

僅僅依靠圍墻顯然不可能做到精準排查和有效防控。農村村莊憑借熟人社會的優勢可以精準了解每家每戶的人員情況，而城市社區過去長期處于“陌生人”社會，在此次危機中一開始顯得較為被動。其實不僅是疫情防控工作，社區封閉管理之后的市民日常生活維持等也需要基層社會組織發揮作用，否則“暫停”狀態下的社會穩定是難以得到保證的。這是危機治理中需要總結的一個重要經驗，城市社會組織建設需要盡快加強。

可喜的是，危機中一些城市組織的新方向開始顯現，即以組建各種微信群和QQ群等方式加強社區內的交流聯系，盡管群內很多人還是以房號作為群成員備注名，但畢竟朝著增進交流的方向改善。城市社區內部社會建設的滯后與城市特定的生活方式有關，白天居民們大都在各自的辦公場所上班，城市的生產與生活空間一般是分離的，這些情況導致社區內的居民接觸交流機會很少。互聯網最大的優勢就是打破空間限制，國家借此機會可以網絡組織的形式推進城市社區建設。城市社區建設亟待“賦能”，互聯網的技術賦能是一方面，此外還需要資源下沉、政策保障、專業技能培訓和社會專業組織參與治理等諸多支持。

同時，此次疫情中可以看到家庭依然在社會組織和治理中發揮著重要作用，無論是防控措施的落實、防疫物資的采購還是隔離中的陪伴，都離不開家庭成員的互相幫助和支持。對比獨居情況更多的美國社會，在過去的一些災害事件中往往出現大量死亡現象，就與過度的個體化傾向有關。重視家庭建設依然應當成為未來社會建設的重要內容，需要多加弘揚和宣傳。

另外，發達的網絡購物、快遞配送、移動支付、網絡娛樂等互聯網生態也為十幾億中國人的居家隔離提供了重要保障，為盡量減少接觸、安心“宅”在家中提供了極大便利。包括全國2.7億名各級在校生能夠迅速開展網絡在線教學，也無不依托前期線上教育資源積累、電腦和智能手機普及以及通信網絡發達等國家基礎實力。

發達的基層社會組織是國家治理現代化的重要基礎。“治官（吏）”代替不了基層組織建設，這里面主要涉及的并非政治站位問題，而是組織建設問題。否則，即使嚴厲問責，依然是治標不治本，甚至產生各種形式主義和弄虛作假的現象。

4.集中統一的大國優勢

此次疫情防控過程中，全國除湖北之外，確診病例只有1萬多，主戰場是在湖北省，而且聚焦在武漢市。武漢市雖然承受著“超載”的嚴峻局面，但只要能夠“舉全國之力”馳援，也是能夠戰勝挑戰的，事實也確實如此。問題的關鍵就是如何保障分散在各地的力量可以馳援武漢，這對中國人來說似乎不是一個問題，因為兩千年大一統國家的傳統已經深深融入民眾潛意識之中。“一方有難，八方支援”是全體中華兒女的共識。“一省包一市”的支援模式，“中國其他省份的醫療隊攜帶個人防護裝備和醫療設備馳援湖北，甚至接管整個院區，這在其他國家是不可想象的”。B38

如果是在一些聯邦制國家，推行這樣的措施顯然困難重重，至于像歐盟這樣的國家聯盟則更是難上加難。當然在危機之中，存在個別地方和干部大局意識不強的情況（如大理市違法扣押征用重慶市防疫物資），但都被迅速叫停處分了。

中國的治理傳統一直是比較強調整體層面的自由、權利和福祉，并將個體對美好生活的向往置于整體的發展提升之中。這種模式在日常中可能會體現為公私界限不夠分明，個人空間不夠暢達，但在危機時刻卻能夠力挽狂瀾，保民安邦。承平日久，人們會對這種模式的優勢缺乏感受，吐槽生活中的一些摩擦，但此次危機狀態讓廣大民眾感受到了國家對人民的擔當和保護。

相比之下，疫情在世界上其他一些國家流行擴散，而其政府卻缺乏足夠的強制能力學習中國的防疫方法，這其實也是一體兩面的。一個平日里高度推崇個人權利的政府往往很難在短時間內切換到強有力防疫頻道上來;防疫過程中自然也需要群眾承擔更多的個人責任，但是面對這種大災大難，個人和家庭往往是非常脆弱無力的。

5.城鄉互補的戰略縱深

疫情的快速擴散與春運期間人口的大規模流動有直接關系。2019年中國春運期間的旅客總發送量達到29億多人次，堪稱一年一度的“人類最大規模遷徙”。這種人口大流動的原因在于中國的城市化進程尚未徹底完成。如2018年，2.8億農民工中有約1.7億離鄉務工，到省外就業的農民工達7594萬人，此外，還有3800多萬的高校在校生。B39

武漢市有戶籍人口約990萬，流動人口有500多萬，流動人口中有約200萬是常住人口，約300萬是短期流動人口，這其中包含約100萬大學生以及其他一些務工經商和短期旅行等人員。B40這就是在2020年1月23日武漢“封城”前500萬人口離開的背景。這些離開武漢人員的相關去向在當下已經有大數據可以追蹤分析，“（1月10日至1月22日）在湖北省內，孝感和黃岡是接收武漢返鄉客流比例最高的兩個城市，離開武漢的人當中，平均每天有13.03%和12.64%是從武漢出城到達孝感和黃岡”B41。

湖北省的城市發展格局是武漢市“一家獨大”，孝感市和黃岡市的城鎮化率約在50%上下，但經濟上遠不如武漢市繁榮發達。雖不能說這些出城的人員都是返回農村，但比例應該是比較大的。尤其是放到全國來看，鄉村對于危機治理的戰略緩沖意義就更大了。2億多的農民工在春節期間都待在鄉村，這為防疫提供了最大的戰略緩沖空間。農村因為人口密度相對較低，一旦實行“封村”，村莊對村民的管控能力整體還是比較強的。到2020年2月下旬，“全國有1396個縣（區）無確診病例（占46%），還有一些縣（區）累計病例很少、基本沒有新增病例”B42。這反映了一個很簡單的規律，即疫情雖然擴散到了全國，但更多的是集中在城市，廣大鄉村受影響相對較少。試想，如果這2億多農民工被困城市，而大量工廠又無法開工，那種局面將是異常艱難的。溫鐵軍教授多次提出“億萬農民救中國”的危機應對規律B43，在此次疫情防控中依然是有效的。

以往對城鄉融合和城鄉一體化的思考往往更多側重于經濟發展的角度。此次疫情為城鄉關系未來發展的方向打開了更大的視野，“當代中國社會依然是一個‘城鄉社會的體系，而難以真正進入一個純粹的‘城市中國時代。在這一社會形態中，雖然城市看似保持著對于鄉村地區的強勢，但它其實難以擺脫對鄉村地區的依賴。事實上，這種獨特的城鄉粘連狀態與中國在全球政治經濟體系中的位置是相匹配的，它增強了中國應對復雜國際競爭形勢的能力”B44。在此背景下，可以更清晰地看到鄉村振興戰略對于中國未來發展的長期戰略意義和多重功能性價值。

6.官民合作的科技治理

在此次疫情防控過程中，大數據、互聯網等新技術為治理精準化“賦能”是有目共睹的。湖北省之外的1萬多病例大部分都可以通過各類數據信息追蹤溯源，浙江省更是在全國率先推出“健康碼”措施，大大提高了社會“重啟”的效率和質量，這在世界上絕大多數國家都是難以想象的。“疫情防控期間，互聯網公司各顯神通，百度成為公眾獲取權威信息和知識的主要入口;科大訊飛為啟動重大突發公共衛生事件一級響應的省市地區提供了智能輸入終端服務;阿里憑借強大算力和人才基礎，在病毒的全基因組檢測分析方面開展研究;京東、菜鳥等科技公司圍繞疫情物資采購、生產、物流、服務等，持續迭代上線信息化模塊，發揮全球供應鏈和科技支撐的組織效力，廣泛調動國內外運力資源。”B452020年3月31日，習近平在杭州調研時指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。”B46

未來中國的國家治理，已經越來越不可能撇開新興的互聯網巨頭，而它們也在此次防疫過程中更深度地掌握了全國人口的諸多重要數據，如何將新科技企業更好地整合進國家治理體系，已經成為不可回避的重大治理體系問題。但與此同時，也需要高度關注技術參與治理過程中的個人隱私問題與防范個別企業壟斷數據信息的風險，依法治國依然是防疫過程中及其后治國理政的根本原則。此外，互聯網巨頭公司已經廣泛收集居民在日常生活中的各項信息，并且這些信息在不對稱結構中為其帶來了巨額利潤，這種情況在此次危機治理之后該如何規制，都是極具挑戰性的治理難題。

四、國家治理體系的優化

總體來看，新冠肺炎疫情帶來的治理挑戰主要集中在初期，源于疫情發展得“快”，治理體系的協調時間因“快”而被大幅壓縮，并引發諸多被動局面。但中國能夠在較短時間內控制住撲朔迷離的局面，也堪稱防疫奇跡。對此，既不必過度自夸，也不必過度自艾。從正反兩方面經驗教訓來看，中國治理體系在面對危機時是有效的，其關鍵在于發揮出自身“強”的優勢。初期的應對遲緩，本質上源于復雜體系之間因為職責交叉等綜合因素導致各自為政而沒有形成治理的合力;后期的超強應對，恰恰在于“以治理體系之強勝疫情傳播之快”，即“以強勝快”。對于未來中國國家治理體系的完善優化，筆者認為至少有以下四點值得思考。

其一，優化疾控工作的預警體系建設。中國的治理體系之所以“強”，離不開“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”這一根本原則。“黨政軍民學”講的是治理對象——人，“東西南北中”涉及的是治理空間——地，但“一切”顯然不僅是指人和地，還包括大量的、廣泛的專業性事務。現代社會各種新興科技以及隨之而來的形形色色的問題還會日益增多，這是中國治理體系需要加強應對的領域。根據此次經驗，未來在涉及政治權威和保障國家統一領域，治理體系需要繼續保持其整合性特點，而在非政治性的專業技術領域，應考慮從制度層面給予相關組織機構適當程度的自主性，以便及時發現和反饋信息，保證第一時間為決策提供真實準確的參考意見。

其二，加強以克服官僚主義為目標的制度建設。疫情防控初期暴露出來的治理體系和治理能力短板，隱約呈現出某種程度的“有組織的無責任”問題，即看上去各方都有苦衷，地方干部依法行事，高級專家嚴守專業主義，隨著事態發展、升級在媒體上卻出現一些讓大眾覺得是互相推諉的言說。若從深層次剖析，官僚主義傾向是不容回避的問題，在面對復雜風險的情況下，干部缺乏主動擔當意識且作為不夠勇毅，專家在面對非常規重大風險時固守專業主義而忽視潛在的大眾危機。進一步完善治理體系，既需要避免專業集團被過度干擾，也需要增強專家與一線醫護人員的溝通互動，提倡“專群結合”，任何重大風險的預警決策都不能過度依賴某一個條線的信息，需要綜合研判。在治理能力提升上，既要鞏固從嚴治黨的建設成果，也要加強重大風險防控中的地方授權，尤其要重視和加強對干部在勇于擔當情況下的主動作為予以免責等相關制度建設，發揮地方干部的政治擔當和主動意識，避免坐等專家“科學意見”的技術治理心態。

其三，完善醫療領域的公共資源統籌。需要持續提升對于醫療領域的國家投入，并充分考慮公共服務的區域均衡、城鄉均衡和階層均衡，尤其是對于缺乏市場效益的疾病防控等工作要加強公共財政兜底保障，避免遭遇突發重大風險事件時的嚴重被動局面。而且，在加強投入的過程中，還要考慮到空間設計等方面的“平戰結合”，如醫院附近的公共場館可以在危急時刻被征用改造為臨時救治場所，避免醫療資源在面對“超載”等嚴峻情形時捉襟見肘。

其四，探索基層組織的網絡建設模式。在技術匱乏的時代，以組織建設解決群眾的各種需求并化解矛盾，具有十分突出的社會意義。在互聯網技術不斷向縱深發展的背景下，組織建設與技術進步如何結合，成為新的時代挑戰。尤其是在城市社區中開展網絡組織建設，應成為未來基層治理的重要突破口和著力點。

雖然未必需要向全世界宣揚中國式防疫的每一個細節和固定做法，畢竟各國國情千差萬別，但有必要講好中國故事，讓世界更好地理解中國的治理體系和治理經驗，而且這種治理模式是根植于中國歷史土壤和民眾心理認同的。“人命關天”的樸素傳統，在今天的表述就是“把人民群眾的身體健康和生命安全放在首位”，為此不得不犧牲一些個人隱私和自由，以迎來疫情之后的美好生活。整合式治理是中國治理體系的優勢，既可以集中力量辦大事，現在看來同樣可以集中力量辦難事。

中國有大量對新冠肺炎患者的實際診療經驗，非常清楚病毒對中老年人的威脅更大，但全國人民依然不計代價、萬眾一心地共同抗疫。這種戰疫模式的深層次文化根源是，中國歷來珍視共同體中每一個人的生命和健康，而不是讓大家優勝劣汰、自求多福。中國扶老攜幼、共克時艱的集體主義精神，中國共產黨作為馬克思主義政黨所具有的堅定的人民性，是國家治理體系面臨危機挑戰時的力量源泉。

注釋

①參見習近平：《毫不放松抓緊抓實抓細防控工作 統籌做好經濟社會發展各項工作》，求是網，http：//www.qstheory.cn/yaowen/2020-02/23/c_1125616010.htm，2020年2月23日。

②參見《中共中央政治局常務委員會召開會議 研究加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央總書記習近平主持會議》，新華網，http：//www.xinhuanet.com//politics/2020-02/03/c_1125527334.htm，2020年2月23日。

③參見習近平：《在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話》，人民網http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0216/c64094-31589177.html，2020年2月16日。

④參見劉炳輝：《大流動社會：本質、特征與挑戰——當代中國國家治理體系的社會基礎變革》，《領導科學論壇》2016年第5期。

⑤參見劉炳輝：《大流動中國的“暫停時刻”：一個集體反思的難得契機》，澎湃新聞網，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5687006，2020年1月30日。

⑥參見《全國已確診新冠肺炎17205例 超“非典”人數3倍》，新京報網，http：//www.bjnews.com.cn/wevideo/2020/02/03/683468.html，2020年2月3日。

⑦劉炳輝：《高流動性與低組織化——中國風險社會治理的雙重挑戰》，《文化縱橫》2020年第2期。

⑧參見《國家主席習近平發表二〇一九年新年賀詞》，中國政府網，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/31/content_5353857.htm，2018年12月31日。

⑨參見《〈中國流動人口發展報告2016〉發布 流動人口參加醫保比例持續上升》，《中國青年報》2016年10月20日。

⑩參見《國家統計局發布報告顯示——70年來我國城鎮化率大幅提升》，《經濟日報》2019年8月16日。

B11參見劉炳輝：《超級郡縣國家：人口大流動與治理現代化》，《文化縱橫》2018年第2期。

B12參見曹錦清、劉炳輝：《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統及其當代挑戰》，《東南學術》2016年第6期。

B13相關數據參見李曉超：《〈2016年統計公報〉評讀》，國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201702/t20170228_1467357.html，2017年2月28日;《國家統計局發布報告顯示——70年來我國城鎮化率大幅提升》，《經濟日報》2019年8月16日。

B14參見樊鵬：《社會轉型與國家強制：改革時期中國公安警察制度研究》，中國社會科學出版社，2017年，第7—8頁。

B15參見朱萍、李靖云：《CDC的使命》，《21世紀經濟報道》2020年2月4日。

B16參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm，2019年11月5日。

B17參見王世純：《美疾控中心停止公布新冠檢測人數等重要數據 美國網友炸鍋》，觀察者網，https：//www.guancha.cn/internation/2020_03_04_539902_s.shtml，2020年3月4日。

B18參見梁倩：《新冠肺炎疫情出現積極向好態勢 我國公共衛生體系改革在路上》，《經濟參考報》2020年2月19日。

B19參見劉典、蔡英杰：《美國社會能夠承受“戰疫”陣痛嗎？》，觀察者網，https：//www.guancha.cn/LiuDian/2020_03_05_539942_s.shtml，2020年3月5日。

B20參見張懷水：《財政部：對確診患者個人負擔費用實行財政兜底，中央財政補助60%》，《每日經濟新聞》2020年2月7日。

B21B42參見習近平：《在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話》，中國政府網，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/24/content_5482502.htm，2020年2月24日。

B22參見桂華：《千里援送“愛心菜”，為何難倒在“最后一公里”？》，觀察者網，https：//www.guancha.cn/GuiHua/2020_02_29_539045_s.shtml，2020年2月29日。

B23參見黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。

B24參見劉炳輝、熊萬勝：《超級郡縣國家：中國國家治理體系的現代演變與內在機制》，《東南學術》2018年第3期。

B25參見習近平：《疫情防控要堅持全國一盤棋》，《人民日報》（海外版）2020年2月4日。

B26B36參見劉炳輝：《黨政科層制：當代中國治體的核心結構》，《文化縱橫》2019第2期。

B27參見《習近平對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示》，中國政府網，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/20/content_5471057.htm，2020年1月20日。

B28參見《國家衛生健康委會同相關部門聯防聯控 全力應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情》，中國政府網，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2020-01/22/content_5471437.htm，2020年1月22日。

B29參見《習近平主持中央政治局常委會會議 研究疫情防控工作 黨中央成立應對疫情工作領導小組》，中國新聞網，http：//www.chinanews.com/gn/2020/01-25/9069630.shtml，2020年1月25日。

B30參見廖君、黎昌政：《武漢成立新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部》，人民網，http：//society.people.com.cn/n1/2020/0121/c1008-31558164.html，2020年1月21日。

B31參見梁建強：《湖北省成立指揮部全面防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202001/23/t20200123_34182540.shtml，中國經濟網，2020年1月23日。

B32參見蔡邇一：《兩度調整指揮中樞 武漢市委書記暗訪現場道歉》，《北京青年報》2020年2月23日。

B33參見《這場阻擊戰 習近平全程指揮》，中國網，http：//news.china.com.cn/2020-03/02/content_75765095.htm，2020年3月2日。

B34參見黃揚、李偉權、郭雄騰等：《事件屬性、注意力與網絡時代的政策議程設置——基于40起網絡焦點事件的定性比較分析（QCA）》，《情報雜志》2019年第2期;龐明禮：《領導高度重視：一種科層運作的注意力分配方式》，《中國行政管理》2019年第4期;陳曉運：《跨域治理何以可能：焦點事件、注意力分配與超常規執行》，《深圳大學學報》（人文社會科學版）2019年第3期;劉瓊、梁鳳波：《基于注意力競爭理論的地方政府“政策響應差異”分析——以醫療保險支付方式改革為例》，《甘肅行政學院學報》2019年第3期;王英偉：《政府注意力差異化配置對公共政策樣態的塑造——以中國生育政策為例》，《吉首大學學報》（社會科學版）2019年第4期;李振、劉陽：《有限注意力、考核激勵體系轉型與地方政府行為邏輯：以H區夜間馬拉松賽事為例》，《甘肅行政學院學報》2019年第5期;陶鵬：《論政治注意力研究的基礎觀與本土化》，《上海行政學院學報》2019年第6期;孫雨：《中國地方政府“注意力強化”現象的解釋框架——基于S省N市環保任務的分析》，《北京社會科學》2019年第11期;李振：《注意力推動政策執行：中國領導人的“現場主義”機制研究》，《馬克思主義與現實》2018年第5期。

B35參見熊萬勝、方垚：《體系化：當代鄉村治理的新方向》，《浙江社會科學》2019年第11期。

B37參見《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，中國政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/2016-02/21/content_5044367.htm，2016年2月21日。該文件中提出：新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。

B38參見張朋輝：《世衛專家：最讓我震撼的是，每一個中國人》，《人民日報》2020年2月27日。

B39參見《2018年農民工監測調查報告》，國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html，2019年4月29日。

B40參見黃蕾：《武漢市長周先旺：大約有近500萬人離開了武漢 還有900多萬留在武漢》，經濟觀察網，http：//www.eeo.com.cn/2020/0126/375021.shtml，2020年1月26日。

B41參見《離開武漢的500多萬人都去了哪里？大數據告訴你》，第一財經網，https：//www.yicai.com/news/100481655.html，2020年1月26日。

B43參見溫鐵軍等：《八次危機：中國的真實經驗1949——2009》，東方出版社，2013年，第1—20頁;溫鐵軍、董筱丹：《去依附——中國化解第一次經濟危機的真實經驗》，東方出版社，2019年，第3—10頁;溫鐵軍：《疫情影響下的全球化危機》，觀察者網，https：//www.guancha.cn/WenTieJun/2020_02_25_538181_s.shtml，2020年2月25日。

B44參見熊萬勝：《城鄉社會：理解中國城鄉關系的新概念》，《文化縱橫》2019年第1期。

B45參見樊鵬：《戰“疫”中，國家治理體系運行的難題怎么破？》，觀察者網，https：//www.guancha.cn/FanPeng/2020_03_01_539185_s.shtml，2020年3月1日。

B46參見《習近平浙江行丨著眼長遠 城市治理如何現代化》，央視網，http：//news.cctv.com/2020/04/03/ARTIyTwSQnwBiRKlEYtl8aah200403.shtml，2020年4月3日。

責任編輯：翊 明