團體標準《質量管理體系 響應突發公共事件的指南》（第1、2部分）解讀

◆諸亦成 奚勤峰 蔣曙東/文

1 背景

新冠肺炎疫情發生以來，習近平總書記多次就疫情防控工作發表重要講話、作出重要指示批示，要求“把人民群眾生命安全和身體健康擺在第一位”，提出“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”的總體方針，明確“堅持平時和戰時結合、預防和應急結合、科研和救治防控結合”的工作思路，為我國統籌推進疫情防控指明了方向，提供了根本遵循。為貫徹落實習總書記重要講話精神，上海市質量協會組織開展《質量管理體系 響應突發公共事件的指南》（第1、2部分）團體標準研制，2項標準已于2020年4月24日正式發布實施。

圖1 團體標準的結構圖

2 標準的結構

為提高與其他管理體系標準的協調一致性，便于相關單位理解和應用標準，2項團體標準采用GB/T 19001-2016《質量管理體系 要求》框架，從“組織所處的環境”“領導作用”“策劃”“保障與支持”“運行”“績效評價”“改進”等方面為企業實施響應突發公共事件的質量管理體系提供指南。團體標準的結構如圖1所示。

3 標準的適用范圍

《質量管理體系 響應突發公共事件的指南 第1部分：公共交通服務》在將GB/T 32852.1-2016《城市客運術語 第1部分：通用術語》規定的城市公共交通服務組織（公共汽電車、城市軌道交通、城市客運輪渡、出租汽車運營組織）納入適用范圍的同時，考慮到交通客運場、站、港口同樣是響應突發公共事件的重要區域，因此也將民用運輸機場、鐵路旅客車站、長途客運站、客運港口等列入該標準適用范圍。

《質量管理體系 響應突發公共事件的指南 第2部分：社區管理和服務》適用于街道辦事處、鄉鎮政府等社區管理組織以及上級職能部門的派出機構、社區中心、居民自治組織和服務提供單位等社區服務組織。其中，社區管理組織負責領導所轄區域社區服務組織協同應對突發公共事件，社區服務組織負責落實社區管理組織部署的各項工作。

4 標準主要內容解讀

為幫助相關單位更好地理解標準、實施標準，本文從策劃、運行、評價和改進四個階段對團體標準主要內容展開解讀。

4.1 策劃階段，強化風險意識

在策劃階段，相關單位應牢固樹立風險意識，采用風險管理的系統方法，有效管控突發公共事件的潛在風險，并科學策劃應對措施。具體來講，應重點做好以下幾方面工作。

（1）要對影響組織響應突發公共事件能力的各種內外部因素進行識別與分析。內部因素包括組織的經營理念、發展規模、資源保障能力等，外部因素包括組織所在地的經濟、政治、文化環境以及突發公共事件的相關信息等。同時，要系統識別和響應突發公共事件有關的相關方（如市民、政府、員工、志愿者、協作單位等），并及時、準確地了解所有相關方的要求、需求和期望，以此作為策劃響應突發公共事件的質量管理體系的重要輸入。

（2）組織的第一責任人應發揮領導作用，制定響應突發公共事件的方針和目標，建立滿足響應突發公共事件需要的組織體系（如應急領導小組和應急工作組），并明?確相關職責。

圖2 策劃應對風險措施的流程圖

圖3 應急響應模式圖

（3）應參照ISO 31000∶2018《風險管理 指南》的要求，識別突發公共事件相關風險和機遇，從風險事件可能發生頻率、可能導致后果嚴重程度、可提前探知程度等維度對風險展開分析，根據事先制定的風險評價方法和準則，開展風險評價，并結合法律法規的要求，策劃應對突發公共事件風險的措施。策劃應對風險措施的流程如圖2所示。

（4）應根據相關法律、法規和標準等要求，結合組織響應突發公共事件的實際需要，建立組織的應急預案體系，通常包括總體（綜合）應急預案、專項應急預案和現場應急預案。其中，總體（綜合）應急預案是應急預案體系的總綱，規定的是組織應急工作的基本原則和總體要求；專項應急預案是為應對某一類型或某幾種類型事故，或針對重大事項/活動而制定的應急預案；現場應急預案是根據不同事故類別，針對具體的場所、裝置或設施所制定的應急預案。

4.2 運行階段，堅持平戰結合

相關單位應“堅持平時和戰時結合”的原則，有效應對突發公共事件。在運行階段，組織應急響應模式如圖3所示。

在常態化管理中，相關單位應基于風險的思維方式，識別突發公共事件相關風險和機遇，開展風險評價，結合法律法規的要求策劃應對突發公共事件風險的日常管理措施，建立相關的工作流程、規定等，并實施變更管控，確保將響應突發公共事件的要求融入組織日常運營過程之中。

在應急管理中，相關單位應從事前、事中、事后對突發公共事件實施全過程管理。事前，建立了預警分級標準，對風險實施動態監控，建立預警信息報告和發布制度，并做好警后預防工作，工作流程如圖4所示；事中，建立響應分級標準，對突發公共事件進行先期處置，并及時啟動應急預案，實施應急響應，做好信息發布工作，工作流程如圖5所示；事后，應及時開展善后處置，對突發公共事件進行調查評估，并有序部署恢復重建相關工作。

圖4 預警工作流程圖

圖5 應急響應工作流程圖

在“平戰結合”的應急管理工作中，相關單位還應做好各項保障和支持工作。一是制定響應突發公共事件的制度并有效保持，為應急工作提供制度保障；二是識別所有有助于組織應對突發公共事件的相關方，與之建立合作關系，并保持及時有效的溝通聯系，以實現信息共享和協同響應突發公共事件；三是從人員、資金、物資、設施、設備、信息系統、監視測量資源和專業知識等方面做好資源保障，并做好各項資源的動態管理。

4.3 評價階段，聚焦響應績效

相關單位應建立對應急工作及時性、有效性的評價機制，對響應突發公共事件的績效開展評價。一是要對照法律法規要求和其他相關要求，對應急舉措的合規性進行評價；二是要分析通過監視和測量獲得的響應突發公共事件相關的數據和信息；三是要實施響應突發公共事件的內部檢查（內部審核）；四是在響應突發公共事件的過程中、完成后或在年度工作總結時，開展管理評價（管理評審）。

4.4 改進階段，及時持續改進

相關單位應通過包括現場調查、遠程監控、信息報送等方式發現不符合，并及時采取控制和糾正措施，降低或消除不符合造成的后果，根除導致不符合的原因。此外，還應根據組織使命、愿景、戰略、規模、資源等內部因素的變化以及所在地政治、經濟、社會、文化等外部環境的發展，針對相關方對組織響應突發公共事件的要求、需求和期望的轉變以及績效評價結果，持續改進響應突發公共事件的效率和有效性。

5 對標準實施的思考

標準化工作的關鍵在于標準的應用實施，本文結合參與標準制定的研究與實踐，就如何有效實施2項團體標準提出以下工作思考，供相關單位參考借鑒。

（1）響應突發公共事件應以保障公共安全為底線，在策劃和實施階段應首先考慮相關措施能否及時、有效地保障公共安全；在評價階段應重點關注保障公共安全的及時性和有效性；在改進階段則應以保障公共安全為導向，確定改進的機會，實施必要的措施，持續有效地應對突發公共事件。

（2）響應突發公共事件應防患于未然，強化風險思維，對突發公共事件相關風險進行識別、分析和評價，并根據風險評價結果，策劃與風險的潛在影響相適應的應對措施。同時，基于風險管理工作，進一步建立健全針對組織所有風險源的突發公共事件應急預案體系。

（3）響應突發公共事件應積極運用信息化技術，依托公共信息平臺，開發適用于響應突發公共事件工作全流程和各環節的功能應用，助推各項應急措施的有效實施，提升響應突發公共事件的效率。

6 結語

在當前的新形勢、新任務下，應對突發公共事件處于常態化、多發期，廣大企業可以借鑒2項團體標準中關于響應突發公共事件的方法論，依靠前瞻性的風險管理思維和系統科學的質量管理方法，高效應對各類突發公共事件，切實做到居安思危、轉危為安和化危為機。