代建制在工程管理中的思考

摘要：為了充分利用社會(huì)專業(yè)化組織的技術(shù)力量、借鑒先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，在參考非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的實(shí)行代建制的模式下，一些企事業(yè)單位的建設(shè)工程項(xiàng)目也采用代建的模式進(jìn)行工程建設(shè)，期望提高工程建設(shè)的管理水平和投資效益，促進(jìn)廉政建設(shè)。但這種新形式在現(xiàn)階段運(yùn)行過(guò)程中存在認(rèn)識(shí)不足及配套法律法規(guī)還不完善，采用代建制的管理模式中要注意風(fēng)險(xiǎn)防范。

關(guān)鍵詞：代建制;工程管理;風(fēng)險(xiǎn)分析

代建制是當(dāng)今建筑工程管理的新形式，在2004年7月發(fā)改委起草、國(guó)務(wù)院原則通過(guò)的《投資體制改革方案》提出了對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行”代建制”，各省市也陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)的代建制的管理辦法。通過(guò)多年的發(fā)展，部分不具備建設(shè)工程管理能力的業(yè)主單位也借鑒這一做法，開始推廣和實(shí)行”代建制”，但代建制在我國(guó)還處于摸索、起步階段，很多法律法規(guī)僅限于政府投資工程的項(xiàng)目上，尚未形成較為完整的實(shí)施辦法，相關(guān)機(jī)制不夠健全，還有很多問(wèn)題需要明確和解決。在實(shí)施之初肯定有其不合理、與實(shí)際情況不吻合的地方，影響對(duì)這種新的管理模式的認(rèn)識(shí)和難以控制控制由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

1 代建單位與業(yè)主單位的法律定位不明確

代建制是指通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，是進(jìn)一不步完善政府投資工程的建筑管理模式。代建單位是受建設(shè)單位（項(xiàng)目業(yè)主）的委托代行職責(zé)，在基于相互信任的基礎(chǔ)上雙方簽訂合同，該合同在法理上屬于委托合同。代建制中的“代”是“代理”，還是“代替”曾產(chǎn)生一定的爭(zhēng)議，因這兩個(gè)詞不同的解釋，體現(xiàn)出代建人與業(yè)主的法律關(guān)系不一樣。從法理解釋來(lái)看，代建制度并不是一個(gè)法定的制度，雙方通過(guò)委托代建，民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行部分轉(zhuǎn)移，在部分省市出臺(tái)的相關(guān)管理辦法和格式合同中均給予約定，因代建人的違約給委托人的損失，要給予經(jīng)濟(jì)賠償。

實(shí)行代建制是希望建設(shè)單位從非專業(yè)領(lǐng)域中擺脫出來(lái)，如果不能理清委托人和受托人之間的法律關(guān)系和地位，合作雙方在建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生不利影響時(shí)，會(huì)出現(xiàn)扯皮、糾紛和推卸責(zé)任的情況，對(duì)委托人，相關(guān)代建管理辦法中均有規(guī)定，“不依法履行管理職責(zé)的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，并依法對(duì)直接責(zé)任人和有關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)人給予行政處分”。建設(shè)單位通過(guò)委托代建，分離的是專業(yè)責(zé)任與義務(wù)，同時(shí)更重要的是行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有因民事性質(zhì)的委托而轉(zhuǎn)移。

2 相關(guān)管理辦法及格式合同中約定的代建雙方的權(quán)力和義務(wù)

“代建制”的推行雖然是滿足和彌補(bǔ)業(yè)主方專業(yè)能力缺乏的需要，但是其法律地位在國(guó)家基本建設(shè)程序中沒(méi)有授予認(rèn)可，客觀導(dǎo)致代建服務(wù)行業(yè)的管理制度缺位，雙方的權(quán)利和義務(wù)主要是通過(guò)合同契約的形式進(jìn)行約束。但委托代建合同本身不屬于強(qiáng)制性的使用格式文本合同，全國(guó)也無(wú)標(biāo)準(zhǔn)合同文本，本人通過(guò)整理相關(guān)管理辦法及部分省市頒布的格式合同，進(jìn)行相關(guān)權(quán)力和義務(wù)的整理：工程從立項(xiàng)到竣工結(jié)束，業(yè)主方都應(yīng)全程參與，只不過(guò)是有些部分是監(jiān)督、有的是配合協(xié)助、還有的是決策，輕重點(diǎn)不同而已，與外界理解的“代建”涵義有出入，不是委托一家代建單位后，由其交付給業(yè)主一項(xiàng)合格的工程即可，業(yè)主必須也參與工程項(xiàng)目的管理，否則為放棄自己應(yīng)該行使的權(quán)利，也沒(méi)能履行自己的職責(zé)，放棄配合協(xié)助代建單位搞好工程建設(shè)，放棄權(quán)力，并沒(méi)有丟掉責(zé)任。

3 代建制的風(fēng)險(xiǎn)分析

（1）代建單位：從現(xiàn)在社會(huì)狀況來(lái)看，人才已放開，很多單位不再固定養(yǎng)人，尤其中介服務(wù)機(jī)構(gòu)此種情況非常普遍，視工程需要，進(jìn)行項(xiàng)目人員的招聘和項(xiàng)目班子的搭建。靈活應(yīng)用人才的同時(shí)，也有部分人員的業(yè)務(wù)水平參差不齊，在使用過(guò)程中會(huì)被不斷更換，也有部分專業(yè)能力強(qiáng)、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐豐富的人員跳槽現(xiàn)象，導(dǎo)致代建人員流動(dòng)性強(qiáng)，不利于工程的全過(guò)程管理。

（2）招標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn);招標(biāo)是一個(gè)非常敏感的話題，如果在利益的驅(qū)動(dòng)下，代建方利用業(yè)主方擔(dān)心與放權(quán)及與其信息資源不對(duì)等的條件，進(jìn)行權(quán)力尋租，與其它單位互相串通、限制競(jìng)爭(zhēng)人的介入，通過(guò)對(duì)特別招標(biāo)對(duì)象的格外關(guān)照，其直接結(jié)果是損害項(xiàng)目質(zhì)量，影響進(jìn)度、增大投資。而按合同約定，招標(biāo)人應(yīng)有招標(biāo)的監(jiān)督及審核權(quán)，不能因其責(zé)任原因而放棄，否則形成的不良后果對(duì)代建單位責(zé)任難以充分追究。

（3）工程造價(jià)控制風(fēng)險(xiǎn)：投資節(jié)余是代建單位履行合同過(guò)程中的利潤(rùn)之一，代建單位若能夠在可行性研究階段就進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，掌握詳細(xì)、充足的數(shù)據(jù)，對(duì)建設(shè)方案的比選，合理確定評(píng)價(jià)價(jià)格和基準(zhǔn)參數(shù)。在工程設(shè)計(jì)中將優(yōu)化的材料和設(shè)備選型落實(shí)到設(shè)計(jì)圖紙中。造價(jià)控制是一個(gè)系統(tǒng)的工程，涉及立項(xiàng)、招標(biāo)、施工、結(jié)算，應(yīng)確定各個(gè)階段造價(jià)控制的目標(biāo)。

（4）施工過(guò)程管理風(fēng)險(xiǎn)：施工過(guò)程是實(shí)現(xiàn)高效投資，嚴(yán)格把控工程質(zhì)量，為后期使用提供所需條件的關(guān)鍵階段，從總體上說(shuō)，該階段應(yīng)該以代建單位為主，專業(yè)性內(nèi)容交給專業(yè)公司處理，不做過(guò)多干預(yù)，但代建單位的決策能力、管理能力、代建工作人員責(zé)任心和相應(yīng)管理制度，不能低制非法人員的拉攏，均會(huì)損害建設(shè)單位利益。尤其在變更管理、聯(lián)系單簽發(fā)、工程量簽證、工程款支付等，要保證自身的知情權(quán)。

（5）面對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)：面對(duì)審計(jì)主要有兩個(gè)方面的意思，第一是做好內(nèi)審工作，第二是面對(duì)政府部門多年后的審計(jì)（外部審計(jì)）。若做好內(nèi)部審計(jì)了，在外部審計(jì)過(guò)程中一樣可能面對(duì)，所以做好內(nèi)審是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但代建公司人員流動(dòng)性大是其最大的缺點(diǎn)，若外審到來(lái)時(shí)，不能找到當(dāng)事人對(duì)當(dāng)時(shí)施工過(guò)程回憶，以及決策經(jīng)過(guò)，將導(dǎo)致面對(duì)審計(jì)時(shí)不能清楚陳述當(dāng)時(shí)事實(shí)，唯有做好工程相關(guān)記錄和資料，但不可能做到每個(gè)細(xì)節(jié)都很全面，這是面對(duì)外審中最大的問(wèn)題。對(duì)內(nèi)審過(guò)程中需要經(jīng)常到工地現(xiàn)場(chǎng)，核實(shí)工程量、對(duì)隱蔽工程當(dāng)場(chǎng)確認(rèn)，審查所選用的材料、設(shè)備與報(bào)樣是否相符，審核工程變更及工程進(jìn)度款的支付，保證審計(jì)的基礎(chǔ)資料不失真。

4 思考與建議

代建制是一種新興的管理模式，政府層面的各方面的管理規(guī)定均還在不斷完善中，但從風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任約定來(lái)看，只轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)，超過(guò)代建合同約定的損失部分，還是應(yīng)由業(yè)主承擔(dān)，且行政及刑事責(zé)任并沒(méi)轉(zhuǎn)移。這在一定程度上要求建設(shè)單位履行參與、監(jiān)督、審核的作用，在功能需求及審計(jì)方面還應(yīng)起到主導(dǎo)作用，不能當(dāng)甩手掌柜。

代建對(duì)我們是一個(gè)新事物，在現(xiàn)階段就要進(jìn)行分析和研究，盡快制定相應(yīng)的制度和流程，在履行管理職責(zé)時(shí)，可能最多的是監(jiān)督權(quán)，忽視需要?jiǎng)邮址矫娴膶徍藱?quán)。對(duì)待新問(wèn)題，要有新方案和新舉措，不能一味聽取代建人的方案和方法，摸著石頭過(guò)河。

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作者簡(jiǎn)介：嚴(yán)光財(cái)（1973一），男，湖北公安人，高級(jí)工程師，研究方向：土木工程管理。

（作者單位：武漢大學(xué)中南醫(yī)院）