我國特殊教育政策的執行困境

任樹偉 王雨銘

【摘要】本文基于薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型理論來研究我國特殊教育政策的實施效果，實施主體及政策目標群體直接的互相影響因素，從而識別影響特殊教育政策實施因素。本文基于政策綜合模型，分別從政策問題具有的特性、政策本身因素、政策外因素3大主要變量提出解決方案，從而促進我國特殊教育政策的有效執行。

【關鍵詞】政策執行;特殊教育;政策執行綜合模型

對于特殊兒童的未來發展，特殊教育是重中之重，特殊教育政策是推動特殊教育的發動機，對特殊教育起到了關鍵的作用，因此，我國必須重視特殊教育政策的有效執行。目前，中國特殊教育發展仍然不均衡，與正常教育相比仍處于不公平狀態，殘疾人生活狀況與殘疾人對美好生活的期待相比依然存在較大的差距。本文借鑒薩巴蒂爾與馬茲曼尼安的政策執行綜合模型，希望深入解析我國特殊教育政策執行中的復雜因素，提出解決方案，為促進特殊教育公平性，殘疾人全面發展提出系統性建議。

一、政策執行綜合模型與我國特殊教育政策結合

（一）薩巴蒂爾和馬茲曼尼安綜合模型理論。1915年以后，政策科學成為了一門較為系統的學科，而政策的有效實施，美國政策學者艾莉森認為其中極大依賴于政策的執行。20世紀70年代，政策實施學科一片欣欣向榮，形成了百家爭鳴、百花齊放的局面，1973年的薩巴蒂爾和馬茲曼尼安提出的政策綜合執行模型則較為系統地整合了政策執行的模型。他們將政策執行分為了三大變量——政策具有的特性、政策本身因素，政策外因素，十七個影響三大變量的因素，如政策問題的性質，政策的正確性，目標團體的服從等。

（二）我國特殊教育政策執行過程。我國政策的傳達過程是上傳下達，即中央制定政策，地方接收政策并下發文件，完成政策的實施。政策的反饋為自下而上的過程，即地方執行政策，并向上反饋執行結果，完成政策的整體循環。筆者就特殊教育政策實施的大致流程，繪制如“圖1”所示。

（三）綜合執行模型與我國特殊教育結合。由此圖可了解到，國務院制定并頒布特殊教育相關政策，各?。ㄊ?、區）教育廳（局）接收政策并制定符合各省（市、區）實際情況的特殊教育政策相關細則，并將政策下達給市級單位，市級教育局接受政策并與地方殘聯、財政局、人力資源等部門制定符合各市情況的市級特殊教育政策，并由市級教育局辦公室發放特殊教育政策細則文件，市級教育局接收文件并下達給區縣等相關部門，完成政策的實施。薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型是自上而下研究政策執行模型中最具代表也非常符合本文研究實際的理論模型，筆者將影響特殊教育政策的三大變量，繪制成“表1”。

二、探究我國特殊教育政策實施現狀

（一）特殊教育政策實施覆蓋率較好。據筆者調查發現，北京市殘疾兒童義務教育入學率達到了99%以上，上海、江蘇、福建、山東要求到2020年底義務教育階段殘疾學生入學率分別達到99%、98%、96%、96%以上，浙江省強調“以持證殘疾兒童少年計，九年義務教育入學率到達98%”，除甘肅和西藏兩個省份外，其他省份均高于國家提出的95%標準入學率。2018年，在校生66.6萬人，比2013年增加29.8萬人，增長81%。2018年，全國殘疾人中等職業學校（班）共有133個，在校生19475人，2012-2018年，全國共有6.22殘疾考生進入普通高等院校學習。截至2018年6月，全國已有61所普通本科高校開設特殊教育專業，在校生1萬余人，高職院校開設特殊教育專業點37個。從以上指標數據中我們可以發現，特殊教育政策基本實現了覆蓋化、合理化，我國大多數特殊兒童能夠保證接受義務教育。

（二）政策本身正確性毋庸置疑。我國特殊教育政策是由國務院制定，經過多方面討論與平衡而制定，借鑒了其他政策的先進性等優點，重點政策的下發與各省實際情況相結合，由教育局、財政局、人力資源保障局、殘聯等各個部門不斷修正與改進，因此，該政策的正確性是毋庸置疑的。

三、特殊教育政策執行的問題

雖然我國現針對特殊教育進行不斷的改進，但與西方先進國家相比，我國特殊教育政策仍存在問題，特殊兒童對知識的掌握與其對美好生活的期待，仍有較大差距，保障我國特殊兒童平等受教育權利，全面促進特殊教育融合任務依舊任重而道遠。

（一）針對特殊教育政策特性的問題分析。1.特殊教育政策的難易程度分析。雖然我國制定了特殊兒童隨班就讀等政策，但部分學校的態度為“不拒絕，不歡迎”，無疑，特殊兒童的到來會給普通班教學老師帶來額外的教學任務，教學較為吃力，且特殊兒童是否會擾亂課堂秩序，能否與普通同學和平共處，是否會遭遇校園欺凌事件，都是學校難以控制的問題。因此，特殊兒童本身仍受到社會不公平的對待，特殊教育政策實施是復雜且艱巨的問題。2.特殊教育政策的成本分析。在公共政策執行過程中，政策執行的成本是否充足和適用在很大程度上決定著公共政策執行主體執行能力的大小和效率的高低，并最終影響公共政策執行力的高低，進而會對政策執行效果產生直接影響。政策的實施必須投入人力、物力等成本，特殊教育政策的實施，需要做到如下兩點：首先，需要政府財政撥款。據統計，2008-2015年，我國政府財政撥款71.42億。2014年開始，中央特教專項補助經費提高到每年4.1億元，全國義務教育階段，在普通學校和特殊教育學校就讀的殘疾學生年均公用經費標準提高到6000元。其次，特殊教師的工資。目前我國特殊教師的平均工資不低于普通學?；竟べY的20%左右。目前，我國特殊教育中，西部地區財政對教育投資的力度較小，且由于教育需要的前期投入較多，回收期較長，財政對教育的投入產生了明顯的偏差。

（二）針對特殊教育政策本身因素分析。1.特殊教育政策制定能力分析。政策有效執行的關鍵是其本身制定的能力，政策制定是否包含政策目標完成的可行性，內容表述是否完整清晰，這些因素是影響政策的重點。政策本身制定能力不強會導致政策內容寬泛，執行者職責不清，影響政策的執行。中央下達有關特殊教育的政策，由各地方聯系實際情況進行執行，各省（市、區）制定了特殊教育政策，但由于層層政策的制定，難免使得政策標準出現偏差，導致沒有出現政策預計的良好效果。2.特殊教育政策準確性分析。我國特殊教育政策是具有正確性的，但準確性有一定缺失。準確性是指各地制定的特殊教育政策是否符合本地方的基本情況，是否切實符合特殊兒童教育需要，而非政府人士認為特殊兒童需要。目前，我國特殊教育政策出臺較少，各地制定的政策也普遍是上行下效，很少真正符合當地實情，因此擴大特殊教育體系是目前我國刻不容緩的任務。

（三）針對政策外因素的分析。1.政府之間合作程度與監督程度分析。政策的實施是個復雜的工程，特殊教育政策的實施更是要經過層層政策的下達，各個機構間的密切合作，如殘聯、教育部、財政局各部門之間協調有序進行，多方位全方面協調統一，保證政策的有效執行，提高政策的實施效果與實施力度。政策的執行需要有效的監督，目前我國特殊教育政策的監督主要包括上級部門監督、內部監督控制等，監督主體缺乏獨立性和權威性，各主體進行監督的協調性較差，難以保證政策執行的質量，同時會導致政策主體失效，政策執行緩慢等問題。2.社會公眾的參與水平分析。特殊教育是社會公眾比較關心的熱點問題之一，但社會公眾對特殊教育政策監督的機制較為薄弱，參與對特殊教育政策的了解渠道較少。學者葉大鳳曾說過：“公民不僅應參與政策的制定過程，還應參與政策的實施過程”。社會公眾的參與能有效提高政策的實施結果，起到一定監督作用。廣泛集中社會公眾的智慧，提高社會公眾的參與感，增加社會公眾的城市主人翁意識，增強特殊教育政策的質量。

四、提高特殊教育政策質量的建議

（一）針對政策特性優化途徑。1.增強課堂活躍氣氛推動特殊兒童心理治療。特殊兒童本身的敏感性使得特殊教育政策難以有效實施，因此，應該重視特殊兒童的心理教育，在教學的同時側重課堂的活力，關注特殊兒童的個性差異，促進德智體美勞全方位發展。在課堂上以課堂游戲為主要教學手段，針對特殊兒童好奇心強、難以集中注意力等特點開展教學計劃，寓教于樂，在娛樂教學中激發特殊兒童的興趣愛好，挖掘其潛在能力。2.加強弘揚社會主義核心價值觀，提高家長參與度。家庭永遠是孩童心靈的港灣，特殊兒童的教育應以家庭教育為基礎，以家庭為中心配合其他合作模型的教學，對特殊兒童家長進行技術培訓，使其保障特殊兒童教育質量，同時對特殊兒童家長進行知識的普及，以免錯過特殊兒童最佳治療時機，失去寶貴的關鍵期，同時積極配合學校教育模式，積極與社會救助取得聯系，保障家庭和特殊兒童的最大利益化得以實現。3.增加政策的投入資金。目前我國針對特殊教育的資金投入主要以政府的財政投入為主，基金彩票、社會捐贈為輔。作為資金投入的主體，政府的財政投入更要增大，目前我國呈現出中部資金投入大，而西部和東北部在特殊教育政策上投入資金薄弱的現象，我國在經費的分配上應注重向西部和東北地區的偏斜。保障特殊兒童家庭的財政支出、治療費用，能有效緩解特殊兒童及其家長的經濟和精神雙重壓力。對特殊教育的教師，在發配高額工資的同時給予生活的幫助，使其全身心投入特殊兒童教育中。作為資金投入的輔助，社會救助也減輕了政府一定的負擔，政府應鼓勵社會的救援，對特殊兒童救援貢獻較大的企業給予一定政策上的傾斜，多方位增加特殊教育上的資金投入。

（二）針對特殊教育本身政策優化途徑。1.豐富法律法規，保障特殊兒童受教育的權利。目前我國特殊教育政策均努力追求宏觀層面的統領和操作性目標的達成，如各地區普遍宣傳給予特殊兒童一定名額、特殊關照、特別教育支出，但并沒有明確名額的多少，關照的方式，教育支出的比例，只打空頭支票沒有具體的實施措施，我國應該細化政策準則，細致分析情況，豐富法律法規，使特殊教育能普及更多特殊兒童，保障更多特殊兒童受教育的權利。2.因地制宜發揮地方智慧，提升政策執行的力度與精準度。我國政策實施的過程是由中央下發文件，各?。ㄊ?、區）政府在實施措施上進行細微調整，針對我國特殊教育政策，絕大多數的省（市、區）進行了內容的微調，還應做到因地制宜、因時制宜，根據本地的發展特色，開拓新思路提出新觀點，增加特殊教育政策的創造性，尊重各民族文化差異，加大力度，下基層調研，增加政策的精準度，從多角度制定符合本地實情的特殊教育政策。

（三）針對特殊教育政策外因素。1.強化對政策執行隊伍的監管。政策的執行需要強而有力的執行隊伍進行保障，有效增強政策執行能力的舉措之一就是實名制工作體系。我國特殊教育政策應建立實名制工作體系和責任問責制工作機制，在每一項政策舉措中列出工作單位及主要負責人，細致評估問責舉措，做到執法不嚴必究的體制。2.增加社會公眾參與機會，提高市民主人翁意識。政府可開通特殊教育的微信公眾號和特殊教育網絡平臺，使市民可以在平臺上了解特殊教育政策的基本信息，集思廣益，發動群眾智慧，為特殊教育政策的實施出謀劃策，提高特殊教育水平。市民可通過公眾號對特殊教育團隊提出意見與建議，對政府官員和學校教師進行了解與監督，保障特殊教育質量，提高市民主人翁意識的同時，讓更多市民去幫助特殊兒童。

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