基于四川省“三線一單”的小水電管控要求研究

王凱利，何 林，陳明千，廖嘉玲，李 永，李克鋒

(1. 四川省環境工程評估中心，成都 610065；2. 四川大學水力學與山區河流開發保護國家重點實驗室，四川 成都 610065)

0 引 言

生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單(簡稱“三線一單”)是以改善環境質量為核心，以“三線”為基礎，劃定不同的環境管控單元，并針對性地提出生態環境準入清單，確保生態環境不惡化[1]。為深入推進長江經濟帶戰略環境評價工作，處理好發展與保護的矛盾，切實維護好長江上游生態保護屏障，四川省“三線一單”編制工作正不斷推進。

小水電是重要的民生水利基礎設施和清潔可再生能源[2]。近年來，小水電的發展，對解決農村及偏遠山區的用電需求，緩解電力供需矛盾，優化能源結構，改善農村條件，加快農村脫貧起到了極其重要的作用。但是隨著小水電的快速發展，規劃及管理滯后、濫占資源、無序開發、過度開發、違法違規、破壞生態等問題也逐漸突出，對河流生態系統造成不同程度的影響。在生態文明建設的新時代，必須堅持生態優先、綠色發展的戰略定位，將生態環境修復擺在壓倒性位置的生態文明思想已深入人心。為切實維護長江經濟帶河流生態系統健康，堅決制止以犧牲生態環境為代價的小水電開發，嚴厲打擊未批先建、破壞生態環境等違法行為，國家發展改革委、水利部、能源局以及生態環境部聯合開展了清理小水電活動。但是什么樣的小水電應該退出、什么樣的小水電應該保留，國家僅在政策上做了模糊的界定，但實施起來較為困難。小水電作為四川省能源的重要一部分，“三線一單”如何對其管控，以及小水電如何順應“三線一單”的管控要求探索綠色發展之路也是一個重要課題。

國內外對于水電退出的研究大多集中于水電達到退役期后，該如何退役的問題，包括退役應關注哪些問題，退役該如何評估，怎樣建立退役機制等問題。但是我國大多小水電正處于運行期，還未到退役階段，目前面臨的主要問題是正在運行的小水電無序過度開發，造成了生態環境破壞[3-13]。為減輕小水電對生態環境的破壞或探索下一步如何開展生態修復工作，我們應解決正處于運行期的小水電如何退出的問題，所以亟待開展小水電退出標準研究。但是目前這方面研究較少，有些學者只是提出了建立退出機制的想法，但是具體該怎么建立小水電退出機制目前尚處于探索階段。已有對農村宅基地、承包地、產能等建立的退出機制研究[14-16]可為本文建立小水電退出標準提供研究基礎。

本研究擬從流域的角度建立小水電退出標準，提出小水電管控要求，并初步探索小水電管理方向，為國家清理小水電、政府管理小水電以及推動“三線一單”的編制提供技術支撐；為探明小水電綠色發展之路提供理論依據。

1 四川省小水電基本概況

1.1 小水電開發現狀

四川省已開發小水電4 756 座，以三江最具代表性。金沙江流域(四川省境內)已建及在建小水電共314座，其中已拆除電站6 座、已廢棄電站10 座、在建和運行電站298 座，總裝機容量143 萬kW，均分布在金沙江各級支流。裝機規模1 萬(含)～5 萬kW(含)的電站有51 座，總裝機92.8 萬kW；500 (含)～1 萬kW的電站有198 座，總裝機48 萬kW；500 kW以下的電站有49 座，總裝機1.3 萬kW(圖1)。從開發方式看，金沙江流域在建和運行電站中壩后式開發2座，引水式開發294 座，混合式開發2 座，引水式開發占比較高，達98.7%。

圖1 金沙江流域小水電數量及裝機規模分布Fig.1 Distribution of small hydropower and installed scale in Jinsha River Basin

雅礱江流域內已建及在建小水電共579 座，其中已拆除電站12 座、已廢棄電站28 座、在建和運行電站539 座，總裝機容量225.4 萬kW，均分布在雅礱江各級支流。裝機規模1 萬(含)～5 萬kW(含)的電站有65座，總裝機132.7 萬kW；500 (含)～1 萬kW的電站有382座，總裝機81.9 萬kW；500 kW以下的電站有90 座，總裝機2.5 萬kW(圖2)。從開發方式看，雅礱江流域在建和運行電站中壩后式開發8座，引水式開發528 座，混合式開發3 座，引水式開發占比較高，達98.0%。

圖2 雅礱江流域小水電數量及裝機規模分布Fig.2 Distribution of small hydropower and installed scale in the Yalong River Basin

大渡河流域內小水電共1 247 座，已拆除電站52座、已廢棄電站57座、在建和運行電站1 138 座，總裝機容量434.4 萬kW，均分布在大渡河各級支流，大渡河的主要支流青衣江流域在建和運行的小水電項目有353 座，總裝機89.1 萬kW。裝機規模1 萬(含)～5 萬kW(含)的電站有115 座，總裝機235.1 萬kW；500 (含)～1 萬kW的電站有762座，總裝機167.9 萬kW；500 kW以下的電站有259 座，總裝機6.7 萬kW(圖3)。從開發方式看，在建和運行電站中壩后式開發14座，引水式開發1 121 座，混合式開發3 座，引水式開發占比較高，達98.5%。

圖3 大渡河流域小水電數量及裝機規模分布Fig.3 Distribution of small hydropower and installed scale in the Dadu River Basin

四川省三江流域的小水電均在支流開發，且開發方式以引水式開發為主，均高達98%以上。

1.2 小水電的生態環境影響

(1)小水電高密度且無序的開發，導致河道水環境問題突出，有些電站沒有下泄生態流量或下泄生態流量不足導致減脫水問題嚴重，使水體自凈能力、水環境容量大大減弱，甚至喪失。

(2)小水電的建設會使自然河流的水流狀況，水文、泥沙等環境因子及流域其他環境因子產生一系列變化，影響河流健康。

(3)小水電的修建導致河道阻隔，河流生境片段化、破碎化明顯，魚類資源枯竭，水生生態系統受到嚴重損害。

(4)部分小水電未落實環境保護措施，導致植被破壞，水土流失問題突出，甚至會引起自然災害。

1.3 小水電現行管控存在的問題

小水電的發展為貧困山區帶來了希望，為無電、少電的地方帶來了光明，但隨著小水電的快速上馬，在開發及運行時也存在一些問題，破壞了生態環境。小水電開發及運行管理目前存在的問題[17-20]主要有。

(1)規劃滯后，無序開發。小水電高速開發時期，造成中小河流水能資源規劃滯后主要有3種情況：①干流/支流無規劃或部分河段無規劃。②最開始的規劃較粗，不滿足當前開發形式。③最開始的規劃與目前發展的需要不適應。造成規劃滯后的主要原因是由于政府對中小河流的規劃重視程度不夠，缺乏基礎工作的投入、缺乏資金投入，導致業主在開發過程中無章可循，無序開發，造成資源的不合理開發以及生態環境的破壞。

(2)市場混亂，搶占資源。小水電資源雖是可再生的能源，但在退役期沒出現之前，也會越開發越少，具有稀缺性，一些開發商純粹是為了搶占資源先機，用低投資換大回報。跑馬圈河拿到開發權后，待價而沽，占而不開，倒賣謀取暴力。一些投資者為降低施工成本，委托無資質單位，甚至個人設計，有些找無資質的施工團隊施工，造成工程的安全隱患，引起生態環境的破壞。

(3)違法違規，越權審批。有些小水電項目業主未履行環評審批手續即匆匆上馬，嚴重違反了環境保護法；有些水電站甚至出現“四無”現象，嚴重違反了項目建設程序；有些水電站項目法律規定要做環境影響報告書，但業主只做了環境影響報告表，政府部門依然審批通過；有些項目目審批權限應該在省上，但地方政府卻越權審批。

(4)管理缺位，缺乏監督。小水電管理體制多樣，資源配置及管理水平不一、規范化、標準化的管理水平低，在諸多因素(比如資金、規模、技術)的制約下，小水電的技術、制度、安全等管理方面相對落后。有些水電站環評批復里要求下泄一定的生態流量，但是大多數電站均未下泄；有些水電站施工期間未落實環境保護措施等造成生態環境破壞。

小水電開發及運行管理存在的問題導致水資源開發利用不合理、下游河道減或脫水以及生物生境破碎化，進一步破壞了水生態系統及生態環境。以上問題的產生并不一定是小水電本身的問題，有時候是因為缺乏監管、督查以至于業主被發電效益所驅使，產生懈怠情緒，造成生態環境破壞。所以，必須加強對小水電的監管、督查，切實保護生態環境。本文擬開展綠色小水電評價指標體系與退出機制研究，識別出一條河流應該退出或保留的電站，對于保留的電站應基于綠色小水電評價指標體系進行生態化改造，并加強監管，達到保護生態環境的目的。

2 小水電管控要求研究

2.1 小水電退出標準

2.1.1 基于法律法規小水電退出標準

為避免一刀切，本研究將小水電違反的法律法規分為禁止性的法律法規和可整改性的法律法規。禁止性法律法規包括《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理辦法》、《規劃環境影響評價條例》等，可整改性的法律法規包括《建設項目環境影響評價文件分級審批規定》、《建設項目環境保護分類管理名錄》以及國家和地方發布的其他規定。違反禁止性的法律法規的小水電需退出，違反可整改性法律法規的小水電可暫時保留。因為違反禁止性的法律法規的小水電主體責任是業主，所以為了保護生態環境，這部分違法的小水電就要退出。因為違反可整改性法律法規標準要求的小水電，大多主體責任是政府，所以這部分電站暫時保留。

2.1.2 基于生態保護紅線的小水電退出標準

用法律法規退出標準退出部分電站后剩余電站，判定是否符合生態保護紅線退出標準，如果不滿足生態保護紅線要求的小水電必須進入退出備選，因為生態保護紅線是基于現行環保壓力下為保護重要生態環境或敏感對象，維護國家生態安全制定的，其實質是生態環境安全的底線，生態保護紅線的管理要求按照禁止開發管理，不能觸碰。

采用ARCGIS軟件將流域各電站與生態保護紅線圖進行空間疊圖分析，進一步識別各電站與生態敏感區的關系，在生態保護紅線的電站根據相應生態敏感區的要求判斷，屬于自然保護區核心區、緩沖區內(批準設立前合法合規建設的小水電除外)；風景名勝區核心區內；國家級森林公園內；世界文化和自然遺產核心區內；地質公園內；飲用水水源一級、二級保護區內的小水電以及其他位于生態保護紅線內的小水電均需退出，具體生態保護紅線管控要求見表1。

2.1.3 基于綠色小水電評價標準的小水電退出標準

雖然用法律法規小水電退出標準及生態保護紅線退出標準退出了部分電站，但是流域剩余電站依然存在由于歷史原因造成河流的無序、過度開發。對于剩余的這部分電站我們首先用河流水能資源生態環境可開發量計算方法計算出河流水能資源生態環境可開發量N[式(1)]，然后與剩余電站總開發量Nxy進行比較。

(1)

式中：N為水能資源生態環境可開發量，kW；Nl為河流水能資源理論蘊藏量，kW；Ni為考慮生態保護需求下不可開發河段的理論蘊藏量，kW。

表1 生態保護紅線管控要求Tab.1 Ecological redline control requirements

當N﹥Nxy時，流域剩余的小水電站用表2進行評價[21]，具體評價標準可參照水利部2017年發布的《綠色小水電評價標準》(SL752-2017)進行評價，識別指標弱項因子，鼓勵剩余小水電根據綠色指標完成生態化改造，達到綠色小水電評價標準，不需退出。

當N﹤Nxy時，流域剩余的小水電站使用表2進行評價，具體評價標準可參照水利部2017年發布的《綠色小水電評價標準》(SL752-2017)進行評價，得出流域剩余各個小水電的分值，將分值進行排序，排在最劣位的小水電需退出，退出后再次計算剩余電站總開發量Nxy與N再次比較、評價、評分、排序，最劣位小水電需退出，不斷循環，直到N﹥Nxy時，一條流域的小水電退出方案即完成，剩余電站建議識別指標弱項因子，根據綠色指標完成生態化改造，達到綠色小水電評價標準。

2.2 小水電管控要求

(1)已建小水電的管控要求。① 一條流域應從整體的角度管控，對于已開發的河流按照2.1節小水電退出標準并結合有關文件要求進行科學有序退出。② 退出電站中除仍然需要發揮防洪、灌溉、供水等綜合效應的電站外，其他的均應拆除攔河閘壩，封堵取水口，消除對流量下泄、河流阻隔等影響。③ 未退出或退出電站中未拆除的，應開展生態環境影響評估并對其進行生態修復，對不滿足生態流量(基流量和流量過程)要求的，以“一站一量 ”為原則，按照《水電水利建設項目河道生態用水、低溫水和過魚設施環境影響評價技術指南(試行)》計算生態流量，并采取修建生態流量泄放設施、安裝生態流量監測設施、生態調度運行等工程和非工程措施，保障生態流量。對存在水環境污染的，采取對應有效的水污染治理。對水生生態破壞的，采取增殖放流以及縱向連通措施等生態修復措施。對陸生生態破壞的，采取相應措施修復受損河段河岸帶。

表2 綠色小水電評價指標及賦分權值Tab.2 Green small hydropower evaluation indicators and weighted values

(2)未建小水電的管控要求。① 生態保護紅線內禁止建設任何型式的小水電項目。② 重點生態功能區禁止新建無下泄流量的引水式水力發電項目。③ “十三五”期間除與生態環境保護相協調的且是國務院及其相關部門、省級人民政府認可的脫貧攻堅項目外不再新建小型(單站裝機容量5 萬kW以下)水電(具有航運等綜合利用為主、兼顧發電的項目除外)。

3 小水電管理的建議和意見

以小水電退出標準為技術要求識別出一條流域應該退出或保留的電站，退出的電站建議加快建立配套管理制度，明確環評技術審查、行政審批程序及要求，確保水電站科學有序的退出；保留的電站應根據綠色小水電評價標準的評價結果，識別指標弱項因子，根據弱項因子采取相應生態措施，提高指標評價結果，滿足生態化要求，相應的建議如下。

(1)對弱項因子是水文情勢指標的水電站建議。對于未滿足壩(閘)下河道生態需水量要求的，在工程設計、水資源論證、環評批復等文件中有明確規定的，生態流量從其規定，對存在不一致的或沒有規定的，由縣水行政主管部門會同環保部門根據相關技術要求核定；對于未設置無節制泄流設施的，采取增設、改造生態泄流設施，如生態基流槽、生態泄流閥(孔)、生態小機組，或放空底孔、泄洪洞、沖沙閘等可保障長期泄流的設施；對于未設置監控措施的，安裝生態流量監測設施，保障生態環境需水量。

(2)對弱項因子是水質變化情況的水電站建議。制定對應有效的水污染治理措施，編制水污染防治方案；下泄的生態流量須考慮維持河流系統水環境質量的最小稀釋凈化水量，保障水環境質量達標。被污染的水體應采取一定的措施治理水質，使水質達標。

(3)對弱項因子是水生生態的水電站建議。采取功能良好的過魚設施(如魚道、親魚型水輪機)或集運魚過壩設施(如集運魚平臺、升魚機)等縱向連通措施，保障縱向連通措施有效。

建立魚類保護區、魚類棲息地保護以及魚類增殖放流等；根據減水河段長度，設置一級或多級設置生態溢流堰/壩、修建人工階梯-深潭系統以及在河流橫斷面上進行局部深挖形成深槽，構建復式斷面設置河道縱向深槽，保持適宜魚類等水生生物棲息的水深；采取生物技術在河道的駁岸、河道水位變幅區、水中種植各類植物，利用植物有效吸收水中富余營養物質，降低水體富營養化，從而凈化水質，同時，在水中放養適量水生動物，利用水-土-生物三者的有機聯系和生態平衡功能，使水體達到自凈的效果。目前常用的技術有植物凈化、動物凈化和微生物凈化；設置親水性堤岸。采取有益于水生生態保護的生態調度等非工程措施達到保護水生生態的目的。

(4)對弱項因子是陸生生態指標的水電站建議。對受項目建設影響的珍稀特有植物或古樹名木，進行異地移栽、苗木繁育、種質資源保存等；對河岸帶受損的應采取相應措施進行生態修復；對受阻隔或棲息地被淹沒的珍稀動物，修建動物廊道、構建類似生境等措施保護陸生生態。

4 結 語

四川省小水電眾多，在解決民生的同時也存在著規劃和管理滯后、濫占資源、搶奪項目、無序開發、過度開發、破壞生態等問題，對河流生態系統造成不同程度地影響。本研究在分析小水電對生態環境造成的影響以及現行對小水電管控存在的問題基礎上，針對小水電的特點建立了基于法律法規、生態保護紅線、綠色小水電評價標準的小水電退出標準，明確了一條流域應該退出或保留的電站，在此基礎上，進一步提出了小水電管控要求，并針對性地提出了管理建議。希望通過本研究的成果，為國家清理小水電、政府管理小水電以及推動“三線一單”的編制提供技術支撐；為探明小水電綠色發展之路提供理論依據。

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