依法行政的憲法背景和現狀分析

武友俠

內容摘要 在我國，政府是法律實施的重要責任主體，政府行使行政權力對公民生活影響最為直接，也最為廣泛。有數據顯示，我國80%以上的法律法規主要由行政機關負責實施。因此，從建設法治國家的內在邏輯看，各級政府能否嚴格依法行政，能依法全面履行職能，很大程度上影響著全面依法治國的實施進程。

關鍵詞 依法行政 憲法 煤炭過剩產能 行政執法

1 全面依法治國和加強憲法實施語境下的依法行政

1982年《中華人民共和國憲法》第五條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織都必須遵守憲法和法律。”這是我國首次提出的依法行政的憲法依據。自1999年3月九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案將依法治國寫入憲法以來，依法行政作為全面依法治國的重要一環，被擺上重要議事日程，進入國家治理體系和治理能力現代化的實踐序列。

2004年4月，國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出全面推進依法行政，建設法治政府的要求。

2012年11月，黨的十八大報告把基本建成法治政府確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一。

2015年12月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，提出“到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”總體目標。

2017年10月，黨的十九大報告進一步提出，“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”。

2018年3月，全國人大啟動修憲程序，通過了第5次修正案，為推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化提供根本保障。

從全面依法治國的布局看，依法治國、依法執政、依法行政是有機聯系的整體。習近平總書記多次強調，“要準確把握全面推進依法治國工作布局，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。因此，從加強憲法實施的角度看，加強法治政府建設，在更高水平上推進依法行政，讓國家治理全面進入法治的軌道，是提高黨長期執政能力的題中之義。

2 推進依法行政過程中遭遇的諸多困境

2.1 依法行政之“法”何以經得起合憲性審查

我國違憲審查基本可以追溯到2000年，當年全國人大制定的《中華人民共和國立法法》依據憲法，規定了全國人大常委會對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行違憲審查的基本程序。但在現實情境中，合憲性審查一直缺乏必要的制度安排。“現在憲法存在一個最大的不足，就是缺乏違憲審查的制度[1]”。因此，黨的十九大報告明確指出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”

按照布坎南的公共選擇理論，在政治市場里，作為交換行為主體的政府同經濟人一樣都是理性和自私的，將不可避免地追求的利益最大化，往往容易為代表特殊利益集團的政策制定者所操縱[2]。在化解煤炭過剩產能政策演進過程中，也不可避免地受到部門本位主義的掣肘，造成政策執行效果大打折扣，甚至劍走偏鋒。以湖南省為例，2017年全省煤礦只生產了8個月，每逢安全檢查、環保督查，被檢查地市的煤礦必須停產;個別煤礦出了安全事故，全省煤礦一律停產整頓，這種“一人感冒、全家吃藥”的怪象，大大降低了煤礦產能利用率。有個別省份急于卸下煤礦安全生產的包袱，借助本輪化解過剩產能的政策機遇，在煤炭保供方案尚未完全銜接確定的情況下，就提前退出煤炭生產，人為加劇了區域煤炭供應緊張局面。

這是公共決策科學化、民主化的問題。從這層意義上說，加強法治政府建設，必然要健全依法決策機制。尤為值得重視的是，無論是地方立法，抑或是部門設立規章，都應極力避免減損公民和企業的合法權利。此外，對政府部門紅頭文件的合法性審查也不可忽視。目前來看，依法行政正遭遇行政人員法律素養的瓶頸制約。隨著人民群眾的法制意識和法制觀念不斷增強，政府部門領導人員的法治思維和行政人員的法律素養成了推進依法行政過程中亟待補強的一塊短板。設區的市立法隊伍普遍薄弱。人大法制委、常委會法工委中具有較高思想政治素質和法律素養的人才相對不足。市人大代表和常委會組成人員中多數長期從事行政管理工作，有法律專業知識或從事過法律事務的人數比例偏低[3]。

2.2 依法行政之下的自由裁量權何以規制

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[4]如何在法律保留的行政執法自由裁量空間內，有效制止政府亂作為，這是一個現實而緊迫的問題。仍以煤炭去產能為例，我國煤炭資源稟賦、供需關系、運力配置地區差異性大，化解過剩產能既要堅持全國“一盤棋”的思想，做好統籌規劃和戰略安排，同時也要因地制宜，做到分類施策，否則就會出現“一刀切”的問題。例如，在制定煤炭先進產能評價標準問題上，有關部門無視資源稟賦差距，簡單以產能規模劃界，低于2.4×106 t/a的產能標準的煤礦，即使生產技術工藝再先進，也無法列入先進產能煤礦范圍，這對南方地區部分大中型現代化煤礦造成政策性歧視，擾亂了行業良性發展秩序、市場公平競爭環境。

對于這個問題，加強行政執法監督顯得尤為迫切。在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記強調：“要加強法治政府建設，健全依法決策機制，深化行政執法體制改革，深化行政執法體制改革，完善黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責的約束機制。”具體到技術操作層面，就要求政府部門根據法律法規，及時更新權責清單，明確行政執法行為法律依據，真正做到“法無授權不可為”。

2.3 依法行政何以肆意越過市場邊界

如何處理好政府與市場的關系，在具體行政行為中，首先要界定政府和市場的邊界在哪里。否則，政府越俎代庖，往往容易“把酒釀成醋”，甚至出現“畫虎不成反類犬”的現象。

以化解煤炭過剩產能為例，產能過剩問題是供需結構錯配和要素配置扭曲導致的。這里面，很大程度上有行政過度干預導致市場失靈的問題。既然龐大過剩產能的形成，不是一個單純的市場問題，也不是一天兩天的問題，那么在化解過剩產能過程中，政府的介入和干預就成了不可或缺的選項。但問題核心在于，政府應多大程度上介入去產能？在介入的時機選擇、干預的分寸力度上應怎樣合理把握？事實上，在煤炭去產能過程中，從國家行業主管部門到地方政府，都不同程度存在過多依靠行政命令強推的問題，甚至出現違背市場規律的行為，“按下葫蘆起來瓢”，導致新的市場扭曲。

2.4 依法行政遭遇“運動式”治理困境

中國石油大學李輝教授認為，“運動式”治理長期存在的一個重要原因在于其相對良好的績效表現容易獲得國家治理體系中各層次的認可和接受。誠然，依靠組織嚴密的官僚制，短時間內可以充分集中行政資源，充分調動行政力量，限期完成某項特殊任務，這種治理模式在創建衛生城市，創建文明城市中屢試不爽，但這種畢其功于一役的做法猶如“雙刃劍”一般，往往是以“對規則的僭越和傷害”為代價的，造成行政倫理失范的后果，甚至“運動式治理的路徑依賴可能會推遲常規治理的建設進程”。這方面典型的例證是，由于環境主管部門和個別省市政府不切實際推行煤改氣、煤改電工程，造成2017年年底北方地區大面積出現天然氣供應短缺問題。為此，“必須正確處理社會主義集中力量辦大事和市場決定資源配置的關系，少一些集中力量辦大事，大幅度減少政府對資源的直接干預、直接配置，多一些市場說了算”。

（作者系淮河能源控股集團有限責任公司 政工師）

【參考文獻】

[1]江平.強化憲法需違憲審查護航[EB/OL].鳳凰網評，（2014-01-23）[2020-02-20].http：//www.aisixiang.com/data/80044.html.

[2]寧騷.公共政策分析[M].北京：高等教育出版社，2017.

[3]王玉友.新形勢下提高設區的市立法質量的思考[J].江淮法治，2018（23）：50-51.

[4]孟德斯鳩.論法的精神[M].南京：譯林出版社，2016.