養老金全國統籌必要性實證研究

陳蕙昕

內容摘要 實現養老保險全國統籌是發揮養老金互助共濟功能的必然要求，而我國目前還停留在省級統籌層面。2019年實施的由稅務部門統一征收社保費、減稅降費等政策，是推動養老金全國性統籌的重要舉措。文章引入新政策帶來的影響，選取養老金收支差距懸殊的代表地區，北京市和遼寧省進行實證研究，利用直接數據灰色GM（1，1）模型，測算兩地未來20年養老金征繳缺口，以期為全國統籌必要性提供數據分析基礎。

關鍵詞 全國統籌 征繳缺口 北京 遼寧 GM（1，1）模型

1 引言

1.1 研究背景

黨的十九大報告明確要求盡快實現養老保險全國統籌。2019年4月《國務院辦公廳關于印發降低社會保險費率綜合方案的通知》提出2020年年底前實現企業職工基本養老保險基金省級統收統支，這說明現階段我國基礎養老金統籌層次仍停留在省級層面，養老保險制度“互助共濟”的初衷并未得到真正的實現。實現養老保險全國統籌需要建立制度、管理、基金、技術等層面的統一框架[1]。2018年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國稅地稅征管體制改革方案》，明確從2019年1月1日起，各項社保費交由稅務部門統一征收，并公布了減稅降費方案。2019年5月1日起降低城鎮職工基本養老保險（包括企業和機關事業單位），養老保險單位繳費比例降至16%;同時降低繳費基數，個體工商戶和靈活就業人員可在本省平均工資60%～300%之間自愿選擇繳費基數。

1.2 文獻綜述

基本養老保險一直是政府與群眾關注的焦點，基本養老保險全國統籌也是學界討論的熱點問題。在我國養老保險所面臨的困境方面，鄭秉文從宏觀角度指出社會保險制度存在資金運用低效導致地區差異大、投資體制低效的效率問題;鄭功成指出職工基本養老保險制度的根本缺陷在于地區分割統籌導致了國家法定的統一制度淪為地方性制度安排。諸多學者已在理論上對養老保險全國統籌的重要性達成了共識。針對全國統籌進行具體研究，楊俊提出其是社會統籌養老保險制度優化實現可持續發展的必然選擇;而在實施進程中，宋清輝認為養老金若繼續由各省自管，收不抵支很可能將長期持續下去;鄧悅和汪佳龍發現目前基礎養老金結余省際差異較大，造成福利水平和養老保險責任的不對等。在地區養老金收支的分析中，王洪杰和佟昕探討了人口老齡化背景下山西省養老金的供需問題;楊志安和邢文妍運用已有數據對目前遼寧省養老保險收支缺口，以及其所導致的地方財政負擔問題進行研究。可以看到，從對養老保險制度的探索到全國統籌的重要性，再到對統籌現狀的分析，研究不斷深入和細致。但已有成果大多側重于理論研究方面，多數學者選擇將全國或者收不抵支的地區作為研究對象，而對有結余的省市的分析較少，針對典型地區對比性定量測算相對較少，特別是在減稅降費、稅務部門同管同征的新制度背景下對養老保險基金收支預測尚不多見。

1.3 創新點

文章的創新點主要體現在如下三方面：

首先，研究內容創新。以往文獻都是在2019年社保政策頒布之前進行養老金的缺口預測的，其繳費率、實繳率和替代率均不再符合新政策的要求，并且大部分都集中在參加養老保險的人口和社會平均工資的預測上，對于替代率、實繳率關注較少。文章加入了2019年社保新政策的因素，即養老金繳費率采用社保改革之后的20%，通過預測替代率及結合養老金繳納的五種實際情況預測實繳率，從而使預測模型更加符合新政策對于繳費基數的調整，使預測數據更具有可借鑒意義。

其次，研究視角創新。養老金地區不平衡的理論研究由來已久，文章在已有文獻的理論基礎之上，對遼寧和北京未來20年的養老金缺口進行了實證分析，從未來缺口的絕對值和擴大速率兩個角度直觀展現了兩地區養老金缺口的巨大差距，并結合相關因素進行內部分析和對比研究，強調全國統籌的重要性。

最后，研究方法創新。由于養老金的相關數據只有離散的數據點，無法進行概率統計分析，以往文獻采用GM（1，1）灰色模型進行預測，即所取原始數據符合準光滑性，一次累加數列符合準指數律，因此對一次累加數列進行指數函數擬合之后再作差取得預測值。但是文章采用數據原始數列即滿足準指數律，采用以上方法會加大誤差，因此采用直接數據GM（1，1）灰色模型，即直接對原始數列進行指數函數的擬合與分析。

2 主體

2.1 基本情況介紹

我國養老保險管理實行的是“統賬結合”及“部分積累制”。城鎮職工基本養老保險是指在企業用人單位或事業機關單位的職工按照國家法律規定強制性繳納，按照繳納保險的年限、繳費基數、社會平均工資來計算養老金，分為社會統籌賬戶和個人賬戶。統籌賬戶是由社會保險經辦機構依法統一征收、統一管理、在屬地范圍內統一調劑使用的賬戶，采取現收現付制，即在職職工的養老保險征繳收入用于支付當期退休人員的養老金。個人賬戶是養老金記錄個人繳費及運營收入的賬戶，采取積累制。

基本養老保險全國統籌是指在全國范圍內統收統支，鄧大松、薛惠元提出真正意義上的全國統籌需要做到“六個統一”，而目前大部分省份統籌層次還處于省級調劑金階段，兩極分化現象卻日益嚴重。根據《中國統計年鑒2018》，黑龍江省、遼寧省等6個省份城鎮職工基本養老保險基金當期收不抵支，其中黑龍江省累計結余呈現負數。而廣東省、北京市等省市當期呈現較大規模結余，廣東省累計結余已達到9245.1億元。2018年7月起實施的中央調劑金制度對緩解收不抵支省份的壓力有一定幫助，而基于歷史債務、基金結余等情況，距離完全實現統籌還有很大差距。

2.2 研究對象及范圍選擇

收不抵支是指養老保險基金收入小于養老保險基金支出，由此形成養老金缺口。從基本養老保險基金收入角度進行研究，其由征繳收入、財政補助、利息收入、其他收入構成。作為養老保險基金收入最主要來源的征繳收入是影響養老金缺口的關鍵[2]。征繳收入不足意味著需要財政補助及其他收入的補充才能夠滿足當年基金支出需求。征繳缺口可定義為養老金征繳收入與養老金支出的差額，文章以養老金征繳缺口作為研究對象，在新政策實施背景下對未來的征繳缺口進行預測。

經濟發展情況和勞動力成分不同導致省市養老金收支差距懸殊，而在全國所有省份中，遼寧省城鎮職工基本養老保險基金收支失衡情況尤為嚴峻。從2010年開始，遼寧省基本養老保險征繳收入規模開始低于當年基金支出規模。2015年城鎮職工基本養老保險征繳收入占當年基金總收入的比重為64.43%，2018年下降至57.03%，而征繳收入占總支出之比從60%下降至約50%。遼寧省征繳缺口明顯且逐年加劇，與全國平均水平差距較大。而北京市作為我國社會、政治、經濟、文化的中心，自1992年建立個人養老保險賬戶起，政府一直致力于構建嚴謹的社保基金監督體系。北京市養老保險收支差額連年增加，在2017年已超過800億元。北京市各方面體制完善改革實施較快，征繳收入連年增加。同時，現代推拉理論認為，人口遷移的推拉因素中包含著更好的生活條件及社會環境。北京市是全國流動人口的聚集地，各地人群可能基于想要獲得更牢固的保障選擇前往北京市工作。相較而言，遼寧省以國企為主的就業環境及經濟發展緩慢等客觀現象使勞動力大量流出。北京市、遼寧省有著截然不同的典型特征，對這兩個地區的征繳缺口預測并進行對比分析具有重要意義。

2.3 遼寧省和北京市的對比分析及結論

遼寧省是典型的勞動力流出地區，離退休人員數目急速上升，但是在職職工人數卻在急速下降。而北京市則完全相反，大量勞動力涌入，即使在全國普遍的老齡少子的人口結構之下，其在職職工的增長速率依舊高于其他絕大多數省份，離退休人員的增加速率依舊低于其他絕大多數省份。未來20年，北京市與遼寧省的在職職工人數的比值將從1.05上升到1.44，而離退休人員人數的比值將從0.36下降到0.22，這意味著在現有的就業制度、養老金制度和產業結構等宏觀背景不發生重大變革的情況之下，未來北京市將擁有接近于遼寧省1.5倍的在職職工人數，但是其離退休人數卻只有遼寧的1/5，并且這樣的差距還在不斷擴大。這表明，北京市一類的勞動力流入地區與遼寧省一類的勞動力流出地區的地區人口失衡程度將進一步加深，從而將進一步加大養老金負擔的地區差距。

另外，遼寧省是工業大省，近些年經濟發展緩慢，而北京市則是經濟高速增長地區，很多高新技術產業、金融產業等高效益、高收入的產業都集中在北京一類的發達地區，導致兩地的城鎮單位就業人員平均工資的絕對值和上升空間差距懸殊。未來20年北京市與遼寧省城鎮單位就業人員的平均工資比值將由2.2上升到3.8。這意味著不僅從工資絕對值上北京市遠超遼寧省，而且從上升速度上北京市也遠遠也超出遼寧省。這不僅會直接擴大兩地區的養老金征繳收入，還會導致在不同地區的就業人員的老年生活水平的巨大差距，從而間接造成就業吸引力的差距，進一步加劇遼寧省的勞動力流出和北京市的勞動力涌入，加劇人口結構的地區失衡。

綜合以上因素，在省級統籌水平的現狀之下，遼寧省養老金已經出現了缺口，而北京市預計在2025年左右出現缺口。北京市與遼寧省的養老金缺口差值將從2018年的2800億元上升到2035年的3900億元。如果不實現全國統籌，在現有的經濟狀況之下，養老金的省際差距會加劇不同地區就業吸引力的差距，從而加劇人口結構的失衡，進一步擴大養老金缺口的差距。同時，遼寧地區巨大的征繳缺口意味著地方政府面臨巨大的財政補助的壓力，這將會侵損政府用于當地經濟發展的建設資金，更加不利于當地整體工資水平提升、產業結構優化等宏觀經濟目標的實現，從而反作用于養老金征繳缺口，形成惡性循環，然北京市的狀況截然相反。所以，養老金收支應盡快實現全國統籌，或可在養老保障甚至社會保障的層面對地區之間產業結構、經濟狀況的失衡有一定的平衡作用，在國家層面上的制度公平的基礎之上，過渡到分配的實質公平。

3 結語

本文通過實證分析對比了遼寧省和北京市未來20年的養老金缺口，兩地的差距明顯，而且存在不斷惡化的趨勢，這表明養老金的地區不平衡問題已經十分嚴重。養老金地區不平衡的背后有諸多深層次原因，產業結構的失衡導致遼寧省的經濟發展速度遠落后于北京市，而這也會影響地區之間對于勞動力就業吸引力的區別，從而加劇人口結構的失衡。而征繳缺口的差距帶來了地方財政補助壓力的巨大差距，也會影響當地經濟建設的投入，進而產業升級、經濟發展的步伐不一致，最后反而加劇養老保障的地區不平衡，形成惡性循環。此外，養老金關乎民生，具備社會功能，保證其公平性對宏觀經濟的影響舉足輕重，加快養老金的全國統籌，消除養老金制度的內部差異，是解決經濟不平衡問題的重要途徑。所以，要加快養老金的全國統籌，從制度層面實現地區公平。

（作者系中國政法大學 在讀本科生）

【參考文獻】

[1]褚福靈.關于基本養老保險全國統籌的思考[J].中國社會保障，2013（6）：36-38.

[2]鄧悅，汪佳龍.城鎮職工基礎養老金全國統籌中的央地關系研究——基于博弈論的分析視角[J].社會保障研究，2018（4）：3-12.