風度反映厚度：行政判決怎得服判？

本社記者 李天琪

有人說，判決是司法公正最直觀的反映；也有人說，裁判文書是照見法官道德靈魂的明鏡；更有人說，裁判文書說理能挽救當事人于絕望的深淵。

行政訴訟作為“民告官”的訴訟類型，不難想象，處于弱勢地位的當事人把政府告上公堂，作出這個決定何等不易。輸了官司，不管他所以為的不公是否真的存在，“官官相護”的疑慮恐始終糾纏著他。靠什么減輕甚至打消他的疑心或者偏見，讓他不至于對整個社會正義產生絕望？

一份說透理的裁判文書正是良方！

催人淚下的判決什么樣？

2019年，朋友圈中熱傳一份名為“讓廣大村民淚流滿面的良心判決”的文章。一紙判決，竟使當事人以外的人都能深受感動，究竟有何魔力？

由于一定的社會原因、歷史原因，在農村，沒有土地證、房產證、建設工程規劃許可證的房子并不少見。放到平時，可能什么事沒有，但一旦面臨拆遷，問題接踵而至。一些政府部門會認定其為違建，將房子強制拆除。

家住河南省蘭考縣的楊先生就遇到了這樣的事。在當時，河南省的部分城中村實施改造，縣政府以房屋建設時沒有辦理建設工程規劃許可證為由，對一些不同意簽協議的拆遷戶的無證房按照違法建筑進行處理。

如楊先生一審訴稱，蘭考縣政府在未履行法定程序、未發布任何公告、未與他達成補償協議的情況下，于2016年11月17日組織人員將其所有房產強制拆除。

開封市中級人民法院一審查明事實后認為，蘭考縣政府的強制拆除行為缺乏事實根據和法律依據。蘭考縣政府稱其對楊先生的房屋進行拆除系對違法建筑實施拆除，但未提供充足證據證明。經查，蘭考縣政府未依法作出行政決定，而是僅作出限期拆除通知書，未提供向當事人依法送達書面催告書的相關證據。剝奪了楊先生的陳述權和申辯權，且未依法將強制拆除違法建筑物、構筑物、設施的內容予以公告。

故一審判決確認蘭考縣政府對楊先生房屋的強制拆除行為違法。

蘭考縣政府不服一審判決，向河南省高級人民法院上訴。其主張，楊先生雖所持有涉案土地上的集體建設土地使用證，但沒有土地登記檔案、所建房屋無規劃許可證，未按法定程序辦理相關手續的行為違法，不應受法律保護。故一審適用法律錯誤。

河南省高院二審查明事實與開封市中級人民法院一審查明事實一致。在二審判決書中，河南省高院如下寫道：

本院認為，一審原告系農村村民，其在本村集體土地上建有房屋，并辦理了集體土地使用權證，蘭考縣政府在土地征收及城中村改造過程中，因拆除一審原告的上述房屋而發生本案的行政強制爭議。

蘭考縣政府以一審原告沒有辦理規劃手續、土地證缺乏檔案等理由，認定一審原告的房屋屬于違法建筑，其稱在下發限期拆除決定、限期拆除通知、強制拆除公告等法律文書后，對涉案的違法建筑物進行了拆除，但一審原告持相反意見，其認為強制拆除的根本原因不是違法建設，而是由于其未與蘭考縣政府達成安置補償協議，蘭考縣政府因而依據非法理由、強制推行征收實施工作所致。

對此，由于農村發展程度及行政管理的實際情況等，農村集體土地上房屋普遍存在著只有部分建設手續甚至完全缺乏建設手續的情況，這是一種客觀現實，不是農村居民能夠克服和解決的，其不存在過錯。相反，這種管理現狀在很大程度上是行政機關造成的。

蘭考縣政府推進征收實施工作，已與大部分村民簽訂補償協議，因本案一審原告沒有簽訂補償協議，蘭考縣政府便不遵循法定的組織實施程序，而徑行將涉案房屋認定為違法建筑并強制拆除，其執法目的不是為了嚴格農村土地的管理使用，而是為了避開法定的組織實施程序、加快拆除進程，屬于濫用職權，其所稱據此作出的限期拆除決定、限期拆除通知、強制拆除公告等法律文書，本院均不予認可，也不能成為本案被訴的強制拆除行為的依據。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：駁回上訴，維持一審判決。

在這份終審判決書中，我們看到了河南省高院的鮮明態度：農村房屋普遍存在建設手續瑕疵，這是客觀現實。很大程度上是行政機關造成的，不是村民的錯。避開法定程序拆遷，屬于濫用職權，據此作出的文書不能成為強拆依據。

有人說，一份判決光是判決結果正確是不夠的，它還必須是公正的、合理的、容易讓人理解的。司法審判的任務是向整個社會解釋、說明該判決是有理有據作出的好的判決，并說服整個社會，使公眾滿意。

在這點上，河南省高院確實做到了。

>>司法審判的任務是向整個社會解釋、說明該判決是有理有據作出的好的判決，并說服整個社會，使公眾滿意。李天琪制圖

有偏見的判決緣何產生？

你聽說過“中國反壟斷第一案”嗎？

2008年8月1日，《中華人民共和國反壟斷法》實施的第一天，原國家質量檢驗檢疫監督總局就遭遇了反壟斷第一訴。北京兆信等四家公司向北京市第一中級人民法院起訴，請求確認國家質檢總局大力推行“中國產品質量電子監管網”經營業務、強制要求企業對產品賦碼交費加入電子監管網的行為違法。

法院以超過起訴期限為由裁定不予受理。其說理非常簡單，在粗略敘述了起訴人“訴稱”后，即作出結論：“經審查，本院認為，當事人向人民法院提起訴訟應當在法定起訴期限內提出，本案起訴人兆信公司、惠科公司、網蒙公司、恒信公司所訴超過法定起訴期限。”

對于此案初步的處理結果——裁定不予受理，有人說在起訴之初，已是大家意料之中的結果。但意料之外的是，法院以原告方起訴超過法定期限為由，認定不符合起訴條件，而并非社會公眾可能預測到的其他理由。

>>“當渺小個體遇上強大公權力機關，這種身份上的強弱差異，不自然導致后續的不服判麻煩或不公正偏見。” 李天琪制圖

法院以簡略、敷衍的筆墨輕輕帶過，不解釋超過法定期限的具體表現，不表述認定該結論的推理過程。缺乏周詳、清晰的說理，結果遭到輿論的很多負面評價。

最高人民法院行政庭原審判長、全國行政審判業務專家蔡小雪把行政判決書比作人民法院的臉面，認為它直接反映出人民法院的裁判水平。他曾說，一份好的行政判決書，一定是歸納當事人之間的爭議焦點和確定審理的重點準確而無漏，敘述案件事實簡潔清楚，抓住問題的要害，通過層層邏輯分析，得出的結論令人信服，彰顯公平正義。一般稍有一些法律常識的人讀后，都會感到判決有理有據、心服口服。

想要做到這一點，并非易事。

行政案件與民事案件、刑事案件不同的是，它由公民、法人或者其他組織認為國家行政機關的行政行為違法或不當，侵犯其合法權益時，依照行政訴訟法規定的程序提出起訴。當渺小個體遇上強大公權力機關，這種身份上的強弱差異，會導致后續的“不服判”麻煩或“不公正”偏見。但與民事案件、刑事案件又相同的是，讓當事人息訴服判是每一名法官共同的努力方向。

無疑，增強行政裁判文書說理性是發揮息訴服判作用的關鍵，能夠緩解當事人對于己不利裁判結果的抵觸情緒，促使當事人判后冷靜思考自己訴訟請求的正當性及合理性。

不過，可惜的是，說理不夠充分是當前行政裁判文書普遍存在的問題。一直以來受“重法律適用、輕裁判說理”錯誤思想影響，很多法官在審理案件時寧愿多花費時間和精力去查找、斟酌、權衡適用的法律規則，也不愿多花時間去琢磨如何讓行政裁判文書說理更加充分和透徹。法官易陷入這樣的誤區：只要自己在裁判文書中適用法律正確、作出的裁判結果適當，裁判文書中說理部分就無需過多下筆著墨。

實踐中當事人們好像也是這樣表現的。案件結案后，向當事人送達行政裁判文書時，人們直接跳到最后的裁判結果，這一動作恐怕是幾乎所有人的常規做法。如果訴求得到法院支持，很少有當事人還會要求法官對裁判適用的法律作出進一步的解釋。但如果訴求未得到法院支持，相反，當事人就會要求法官對裁判適用的法律給予詳細解釋。這是常態，也更符合人心。

有人認為出現上述情況的一部分原因是由于當事人自身文化程度偏低，不能充分理解法律、法規的具體含義。但更主要的原因是由于很多行政裁判文書因不重視說理或忽視說理，讓當事人感到裁定、判決來的簡單粗暴，進而質疑裁判結果的公正性，從而導致不服裁判。

不過即便按照一些法官“重法律適用”的思路，法律畢竟是系統的、原則性的、概括的、滯后的，無法預見實踐中復雜個案的所有情節，并提前細化囊括。如法律規定“情節嚴重”的予以處罰，“為了公共利益的需要”可以征收，“緊急情況下”允許例外……這些“情節嚴重”“公共利益”“緊急情況”投射進個案中，需要法官判定是否符合，也更需要將案件特定事實通過證據向當事人、社會公眾予以證明。

在這個過程中，證據的提出并非簡單羅列，必須借助推理。否則僅僅靠擺事實、堆砌證據、武斷得出結論，勢必給人造成一種“前言不搭后語”般攔腰折斷感，這樣的裁判文書怎能使人信服？

心悅誠服的判決怎么寫？

如果說，法官公正斷案是自古以來的本職要求，那么對于現代法官來說，踏著裁判文書網上公開改革浪潮，尤其針對要案、難案，寫出一篇優秀的裁判文書更是對其的要求和考驗。

何為優秀？

起碼來說，說好理、道明理、講透理，才是當事人、社會公眾所關心的基本。

行政裁判文書說理可表述為在當事人舉證的基礎上，法官如何對證據進行認證，進而確定案件的事實。以及如何在事實的基礎上，運用法律推理、法律法規的規定、法律原理、精神等得出的案件處理結果。概言之，行政裁判文書說理就是在判決書中闡明認定事實和適用法律的理由。

增強行政裁判文書說理性要求法官作為裁判者，不僅要在每個個案審判活動中保持中立，更要在裁判文書中極盡能力、充分說理。對于理性的當事人，官司的輸贏固然重要，但是若能知曉、感受實體、程序正義在審理過程中得到一一貫徹，對于將來判決結果的接受相信會起到莫大的支撐。

這也就是為什么說，通過說理向當事人呈現裁判結果的論證過程，有助于促使當事人冷靜、理性地認同裁判結果，尤其是于己不利的結果，從而息訴服判。

行政糾紛法律關系復雜，涉及的法律規范繁多，但在法官抽絲剝繭、去偽存真之后，好的裁判文書總能做到釋好法、講好理。即使當事人對裁判結果不滿意，也能知曉判決結論是公正的、值得信服的。就算上訴，很大程度上也不過是為了所謂的“面子”，對于上訴后的結果早已心知肚明。

行政審判與民事審判、刑事審判相比，另一個顯著特點即是，行政行為涉及的法律規范“紛繁多層次”、行政法律關系“復雜而靈活”。

法官面對行政法律淵源的多樣性，應當充分地引用相關的法律規定為其司法結論作出合法性論證。對于一般規定與特別規定不一致而適用特別規定的情形，要指出何為一般，何為特別；對行政規章和行政規范性文件，如果在裁判中予以參照、援引，應當說明；如果法官排除適用有關規定，也應當闡釋理由。

法官只有在個案中闡明將適用的法律規則，讓當事人、社會公眾明白其意，才會發揮法律的實然效果。這也是突出法官充分發揮行政裁判文書釋法明理，彰顯法律權威作用的重大意義。

>>尤其針對要案、難案，寫出一篇優秀的裁判文書更是對法官的要求和考驗。李天琪制圖

當然，除了實體說理，個案中對于案件審理過程中的程序性說理同樣重要。

延期開庭、中止審理、調取證據等情況，實踐中很多案件在審理過程中并不鮮見。但這些情況很少在裁判文書中有所體現，文書對審理程序部分過于簡化。一般情況下，案件當事人會因為全程參與案件審理，不對裁判文書中審理程序的文書表述提出異議。但對于僅僅靠閱讀裁判文書了解案件的社會公眾，由于并未參與其中，如果案件存在延期開庭、中止審理等事由導致審理期限過長，而裁判文書并未就該情況進行說明，很容易誤以為案件超過法定審理期限。

再比如，某項證據為法院依當事人申請所調取，該證據因不在當事人提交的證據目錄之中，如果裁判文書也未對該證據的來源予以說明，會導致公眾對法院基于該證據所認定的事實產生質疑。

所以，增強行政裁判文書說理性不僅能夠從形式上使審判程序更加的公開、透明，而且能夠使程序與程序之間連接的更加完整緊密。讓公眾參與到監督司法審判活動中來，打通社會公眾了解案情的渠道，保障社會監督效果，實現程序公正。

行政裁判文書向社會公開，必然要接受社會的檢驗和公眾的評論。當事人、行政機關以及其他關注此類行政爭議的人，會通過各種方式和渠道了解法院裁判的理由，從而加深對適用法律規則的理解。會對普通公民及行政機關日后的行為產生影響，使公民知法、懂法、守法，使行政機關依法行政。

美國聯邦巡回法院的傳奇法官波斯納曾說，法律的最后手段確實是強力，它依賴強力，但也依賴說服。

面對當事人的訴辯主張不予支持，以簡單的一句——“沒有法律依據，本院不予支持”來代替說理，怎能不讓人對裁判的公正性產生懷疑？

面對情況各異的不同案件，以“萬能公式”般的空洞內容千案一理，沒有針對案件的具體情況和當事人雙方的不同意見展開說理，怎能讓當事人服判息訴？

面對當事人的多種訴辯主張，法官說理沒有圍繞爭議的焦點進行，該說的沒說，關系不大的說了一堆，怎能不讓人對法官的辦案能力產生質疑？

讓人心生偏見的判決不可有，催人淚下的判決很難得。裁判文書努力的目標，方向一致，只愿心悅誠服。