濟南城市交通擁堵問題淺析
——以東京為鑒

李浩東

(浙江大學，浙江 杭州 310058)

1 引 言

本質而言，城市的誕生是由于人們察覺到了“聚在一起”的必要性，由此產生的需求刺激了城市的繁榮，而城市的繁榮又拉動需求的增長。正如愛德華·格萊澤在《城市的勝利》中談到：在美國，有2.43億人口擁擠在僅占全國總面積3%的土地上，那就是我們的城市。生活在東京及其周圍的人口高達3 600萬……在一個空間如此遼闊的星球上(全球所有的人口可以全部住在得克薩斯州，而且每人擁有一套私人別墅)，我們選擇了城市。

城市的核心與發展原動力，不是建筑，而是居民。佛羅價薩的街道帶來了文藝復興；伯明翰的街道帶來了工業革命；班加羅爾和東京的繁華得益于生活其中的居民產生新思想的能力。相比之下，底特律政府于城市衰敗之際，忽視教育、醫療等“居民工程”的深遠意義，卻在旅客捷運系統、自來水供應等“形象工程”項目上盲目斥資，使底特律成為“人才凹陷”之地，無疑是雪上加霜。城市的靈魂在于人，人們的生活質量和城市的發展狀況息息相關，城市是否健康，關鍵在于生活在城市里的人們“過得怎樣”。當今中國的各大城市，普遍存在交通擁堵、服務不完善、資源不均衡等城市病，嚴重影響著國人的生活質量，阻礙了我國經濟的良性發展。限于篇幅，本文只針對中國大城市(以濟南為例)的城市交通擁堵問題做簡要分析并提出合理建議。

城市是一個有機體，交通就是其至關重要的“循環系統”，作為保證城市正常運作，完善城市服務功能的基礎條件，其根本目的在于滿足社會公眾的出行需求。隨著我國城市化進程的日益加速，大量人口涌入城市，巨大的出行需求使得“城市動脈”交通不堪重負，于是出現交通擁堵。城市交通擁堵會帶來一系列問題：出行時間浪費、運營成本上升、交通事故頻發、空氣污染惡化、噪聲污染加劇等，這勢必降低居民的生活質量，影響整個城市的可持續發展。正所謂：“富有活力者血脈通暢，衰敗老化者半身不遂。”有效治理交通擁堵，建立可持續發展的城市交通體系，提高城市交通管理效率意義重大。

本文從綜合治理方法分析的視角切入，結合濟南市具體實際情況，綜述濟南交通擁堵的現狀，分析濟南交通擁堵的原因，并在充分考慮東京治理交通擁堵的經驗做法的前提下，探索綜合治理城市交通擁堵問題的相關政策與可行措施。

2 濟南城市交通擁堵的現狀與原因分析

高德地圖交通大數據發布的《2016年第一季度中國主要城市交通分析報告》(圖1)中顯示：2016年第一季濟南市是全國高峰時期最擁堵的城市。百度地圖更新發布的《2019年第一季度中國城市交通報告》(圖2)中顯示：2019年第一季濟南市是全國汽車保有量200萬～300萬級城市中第四擁堵的城市。雖然相較2016年略有好轉，但濟南的交通擁堵狀況依然不容樂觀，尤其在立下、市中兩區(經七路、泉城路、經十路、文化東路等)，是制約濟南經濟可持續發展的瓶頸。

圖1 2016年第一季度中國主要城市交通分析報告

圖2 2019年第一季度中國城市交通報告

(1)機動車保有量與使用次數激增。近來，隨著濟南市經濟社會的快速發展，機動車保有量和駕駛人數量增長迅猛，年平均增長率保持在15%左右，城區交通人、車、路的矛盾日益凸顯。雖然政府已出臺限購措施遏制高速增長的勢頭，但濟南市的政策以及基礎設施的跟進遠遠落后于機動車保有量的現狀近期內無法得到有效緩解，城市交通系統面臨空前壓力。

(2)公共交通系統承載能力和分擔率較低。軌道交通嚴重缺乏。

(3)車位資源供需矛盾突出，停車難、亂停車加劇交通擁堵。目前共有各類停車泊位為68.03萬個，但公共停車泊位只有3.24萬個，占比僅為4.85%，明顯低于濟南市停車設施專項規劃設定的15%的要求。而且市區內亂停車現象嚴重，一輛車往往阻礙了一車道的汽車，尤其在花園路洪家樓路段，車流量大而且是雙向四車道，一旦有違規停車，會發生極其嚴重的擁堵。

(4)交通規劃與實施存在缺陷。濟南經濟的高速發展也帶來了私家車保有量的激增，中心城區的道路交通系統由于起點低，需要改造的道路多，規劃又未能及時跟進，而且規劃年限較短，缺乏著眼長遠交通需求的長期規劃。導致很多道路、高架橋都是拆了建，建了拆，加重擁堵。另外，部分高架橋的下橋口也成為堵車的頻發地帶，濟南多數高架橋的下橋口在設計時考慮便捷卻低估車流量，往往下橋就遇到紅綠燈，導致路口擁堵并常常壓車至橋上(比如華龍路與二環東路交叉口)。

3 東京治堵措施綜述

世界許多大城市交通系統的發展普遍延續著這樣一種發展模式：“私人轎車的發展與普及—道路擁堵—發展公共交通—發展軌道交通”。東京交通系統的發展模式與此略有不同。受到土地資源極其匱乏，人口密度極大等因素的限制，東京在規劃之初就把軌道交通作為它交通的主體，并由此建立了世界上最為發達的軌道交通體系。

圖3 LARGEST BUILT-UP URBAN AREASIN THE WORLD:2019

東京大都市圈的人口數量遠超上海和北京(圖3)，而且東京都的人口密度(6 158/km2)甚至是上海(1 270/km2)北京(1 067/km2)的若干倍。但是相比于上海北京，東京卻極少堵車，原因何在?

(1)密集的軌道交通體系。跟據統計，目前東京市民的交通出行總量中，使用軌道交通系統出行的比例高達86%，每天運送旅客超過2 000萬人次。在市中心，早晚高峰期乘坐軌道交通工具出行的比例甚至占據91%，僅有6%的人乘坐小汽車出行。打開東京的軌道交通線路圖，仿佛一張“蜘蛛網”：十三條地鐵線路，JR山手環線，以及有軌電車和數量可觀的私人地鐵線路，幾乎覆蓋整個東京城區。不僅線路多，換乘也是十分的便捷，99%的換乘無需通過路面，而且列車十分準時，包括自然災害在內最大偏差僅為0.6 s。另外，一個地鐵站往往有數十個出入口，其中新宿站由于綜合了地鐵、山手環線和有軌電車擁有200多個出入口，大手町站和池袋站經過線路多，也擁有超過50個出入口。密集的軌道交通體系，極大緩解了路面的交通擁堵狀況，道路交通的高峰期甚至不在早晚，而是上午11時至下午6時之間。

(2)充分利用地面地上地下空間。東京交通體系的特點是建立一個地面、地下、地上立體快速交通網，即地面道路、地上高架路、市區地下鐵、市郊有軌電車相結合形成的立體交通網，地下還有許多停車場。空間的充分利用即有效緩解了擁堵，又極大節省了公路與停車用地(東京的公路用地僅為14%)，為密集的建筑群提供可能。

(3)令人望而卻步的停車費。私家車過多與違章停車是導致城市擁堵的兩大因素，而且對環境也不利。個人如果要購買私家車，必須持有停車位合同，東京的停車位價格高昂，租金大致為2～4萬日元/月。當地居民極少開車上下班的重要原因就是停車費昂貴，東京城區內各大政府機關、公司幾乎很少提供免費的“內部車位”。在市區，路邊劃出的停車位，收費大約300日元/h，但是限停1 h。如果超時，車主將會收到一張1.5萬日元的罰單。在自助式的停車場，停車費大致為600～1 500日元/h。為了限制私家車的使用，日本人的薪金里一般包括交通費，但這個交通費是嚴格按照居住點至單位的地鐵費用計算出的。

(4)嚴懲違章停車。東京道路大多只有2～3條行車道，為保障城市道路的暢通，政府于2000年頒布了《交通需求管理東京行動計劃》，整治亂停車被視作是重中之重。城市的停車監督員一旦發現有人違章停車，會立即拍照記錄，并貼上罰單。罰款金額是1.5萬日元，另外再扣2分(滿分是6分/年)。重罰之下，當年東京主要干道的違章停車現象比過去減少了82%，市區公路的平均車速也提高至50 km/h。

(5)合理的城市規劃。東京是典型的多心型城市，以其為中心的東京都市圈更是“多核多圈層”的范例。不同的中心具有不同的功能定位，主中心是政治經濟中心與國際金融中心；新宿(晝夜人口比230%)作為第一大副中心，被定位為帶動東京發展的商務中心與娛樂中心；池袋是第二大副中心，亦是商務辦公與娛樂中心；澀谷是交通樞紐與信息中心；上野、淺草是傳統文化旅游中心；大崎是東京的高新技術研發中心；濱海副中心被定位為面向未來的國際文化、技術、信息交流中心。不同中心職能分散，這也在一定程度上防止了交通量的聚集，對治理擁堵有積極的作用。

(6)利用科技分散交通壓力。東京市政府、警視廳等聯合推出了“超級暢通作戰計劃”。核心內容是利用尖端信息通訊科技ITS(智慧道路交通系統)，科學計算車輛流量并依此對信號燈做出調整。此外，在各個路段設立即時更新的電子提示牌，向司機提供準確的、實時的道路信息，由司機自行選擇最快捷的線路。

(7)高度重視司機的道德素質培養以及規則意識。東京司機(或整個日本)對規則遵守到了極致。

4 東京治堵的經驗教訓與對于濟南的啟發

許多研究認為，東京之所以極少堵車，在于其強大的市區地下軌道交通網與市郊有軌電車網，但是濟南地質結構復雜，地下溶洞豐富，地下水充沛，素有“泉城”美譽，就算資金充沛，要修建像東京一樣緊密的地下軌道交通網絡，雖然會便捷人們出行、緩解擁堵，但勢必會破壞復雜的地下結構，泉水極有可能停噴，這樣一來，顯然得不償失。只可在濟南城郊少數經考察確認安全的地區進行地鐵修建，在市區須采用輕軌交通以保護泉水。

本文認為，東京交通擁堵治理對濟南的有益借鑒有如下幾點：

首先是足夠提前足夠合理的交通規劃。東京在城市發展之初將軌道交通建設提上日程，并在私家車還未普及時就決定將軌道交通系統作為城市交通系統主體。相比之下，濟南市的交通規劃嚴重滯后于擁堵程度的上升，導致擁堵問題愈發難以解決。

其次是關于私家車的法規的制定與落實。東京的種種擁車條件對于濟南來講可能略為苛刻，但是濟南的交通擁堵私家車責任重大。本文認為，濟南市應在盡早出臺私家車限購措施，但是限購僅僅是輔助，濟南有條件達到較高的私家車普及率，更為重要的是限制私家車的使用。同時要嚴懲違章停車。

目前，濟南正在積極向東南方向建設，本文認為，濟南市政府也應該向東京學習多心型的城市規劃。幾年前的情況是：濟南的商務辦公、文旅休閑、交通中心幾乎全部集中在以泉城廣場為中心狹小區域內，只有政治中心在龍奧大廈、奧體中心一帶。現在的情況是：商務辦公中心向漢峪金谷一帶傾斜。本文希望今后幾年濟南能形成多中心的雛形，這有利于交通擁堵的治理與濟南城市經濟的良性發展。

最后，可以借鑒東京的ITS系統與實時路況電子提示牌(已經在經十路等主干道路上布置)，借助科技的力量緩解交通擁堵。并且學習東京，加大對司機道德素質培養的力度，這一點無需贅述。

本文認為東京在司機道德素質與規則意識的培養方面可以適當減小力度，因為這有損靈活性。但這一點不適用于濟南。

5 治理濟南交通擁堵問題的合理建議的合理建議

(1)及早規劃、合理規劃、高效落實。濟南市規劃局與濟南市政府應聯合考察、商討、構建模型，對未來十年(或二十年)濟南市交通狀況各項指標(如機動車保有量、日通勤人次等)進行合理的預測，結合當今濟南市交通網絡的交通量承載力，綜合考慮各項實際因素(如泉水脈絡保護等)，及早繪制藍圖并高效率落實，比如在順河高架近三年(或四年)一直遭遇的嚴重堵車到來之前，及早將雙向四車道拓寬為雙向六車道，并在規劃之初(上世紀90年代)充分向南延伸，本文認為最好從省體育中心南延至南繞城高速，至少也應延長至英雄山立；北園高架也應盡早西延至西客站規劃建設地點；2012年通車的二環東路高架在下橋口設置時應避免下橋即路口，高峰時段常常壓車至橋上；2018年通車的工業北高架也應東延至春暉路，同時拓寬工業北路春暉路—繞城高速段，有效防止下橋口與高速出入口緊鄰，大貨車與小轎車混雜，造成的擁堵。并且在路況十分復雜的路口實施左轉禁令或限時段左轉。

(2)構建多中心城市，分散職能。本文認為，市中區泉城廣場—大明湖一帶應定位為文化、旅游、休閑、購物、政治中心；洪家樓—花園路一帶應定位為購物中心；漢峪金谷—經十路一帶應為商務辦公中心；龍奧大廈區域應作為政治中心。分中心職能的分散直接有利于城市交通的分散。

(3)高度重視中心城區的停車場建設，規范停車秩序。表面看，城市交通擁堵是“行車”的問題，實際上也和“停車”緊密相聯。一方面，要及早將停車場建設提上日程，在市中區、歷下區等人流密集區域，政府應支持建設地下多層的、地上立體的、智能管理的停車場；對大型購物中心、星級酒店和大規模娛樂場所，要強制性建設停車場，沒有一定數量的停車位不批準建設和營業，本文認為，最好借鑒東京在購車前須持有停車位合同，保證“車必有其位”。另一方面，要嚴格懲治違規停車(一輛車停，一車道的汽車受影響)，也應借鑒東京做法，采取零容忍態度，加大罰款、扣分力度。

(4)限制私家車的使用與大力發展軌道交通。提高停車費，尤其在擁堵程度較高的區域停車費更應足夠昂貴，加大公共交通網絡密度，減少公共交通費用，引導鼓勵居民不選擇私家車出行。此外，濟南市政府應在軌道交通發展上準備保留充沛資金，軌道交通建設必須與鐵路、主干道路、機場等銜接，應逐步構建以軌道交通為骨干，與快速公交相結合的、現代化復合型的公共交通體系，同時要為避免軌道交通的建設破壞泉脈，要對各個區域進行定性定量分析，合理選擇不同的軌道鋪設方式。本文認為，應將章丘市、長清市納入軌道交通網絡。

(5)降低交通設施的維護改造等對正常交通的影響。北京三元橋換梁僅用時43 h，上海的道路維護嚴格在0～5點段進行，而濟南的北園大街，在70年代中期開挖拓寬，直到80年代初期才完工，理由居然是集中力量先修天橋。濟南市居民不反對修天橋為先，問題在于修天橋也不必把整個北園大街挖掉吧？前前后后整整6年，給居民們勢必造成許多不便，其直接損失、間接損失無數。無影山路在十年前左右也是封路若干年。本文認為，在規劃之初就應眼光放長遠，作到盡量完善，如果還要改造，應盡力提高效率。

(6)科技與教育方面。本文認為，日本的ITS系統與實時路況電子屏值得借鑒，但我們可以后來居上做得更完備，比如撥專款構建一套基于大數據與數據可視化的“虛擬交通”模型(西藥大量的智能攝像頭)，協助規劃局與市政府對當前交通狀況進行恰當把握，對未來交通新問題進行合理預見，并且與信號燈等設施實現互聯，成立專門的機構或團隊實時檢測與定期維護與升級。該模型能夠導入每一個設計城市交通的項目工程，實時模擬，動態更新，幫助相關人員及時發現并解決問題。

6 結 語

交通擁堵的治理對于城市的健康發展，對于提高城市居民的生活質量意義重大，這是一個復雜的、涉及較多利益方的高難度課題。交通擁堵的治理絕非簡單的增修幾條軌道交通線，拓寬道路就可以解決的，而應具有長遠的眼光，對具體的情況有深刻到位的把握，加之嚴格同時貼合實際地執行。

基于對濟南、東京兩座城市在交通擁堵治理方面的研究，本文首先介紹了濟南城市交通擁堵的現狀與原因，之后對東京治堵的主要措施措施進行了綜述，然后分析了東京治堵的經驗教訓與對于濟南治堵的可能的有益的啟發，最后基于濟南的實際情況，提出了可以緩解濟南城市交通擁堵的若干可行的措施。本文結合事例、數據、圖表，采用理論研究和實證分析相結合的方法，既促進了城市交通擁堵治理理論的發展，又服務于濟南城市交通擁堵治理的具體實踐，故具有一定的實際應用價值。