絕不能用形式主義做法解決形式主義問題

〉〉〉〉〉中共中央黨校（國家行政學院）黨的建設教研部教授 張榮臣

中共中央黨校（國家行政學院）研究生院博士研究生 茍立偉

本課對象

廣大黨員、干部和群眾。

本課時間

3小時（講課2小時，討論1小時）。

本課目的

廣大黨員、干部和群眾通過本課的學習，全面了解和深刻把握形式主義的本質、表現、特點、產生原因和危害，從而下大力氣持續解決困擾基層的形式主義問題，堅決防止用形式主義做法解決形式主義問題，為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證。

近日，中共中央辦公廳印發了《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》（以下簡稱《通知》），以持續推進解決形式主義問題，對深化拓展基層減負工作、關心關愛基層干部進一步作出具體部署?；鶎邮屈h的路線方針政策貫徹落實的“最后一公里”，工作來不得半點虛假。解決困擾基層的形式主義問題，必須真刀真槍、真抓實干。正如《通知》所指出的，要“防止用形式主義做法解決形式主義問題”，為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證。

一、形式主義的本質、表現、特點、產生原因和危害

形式主義與黨的性質、宗旨是格格不入的，對黨的事業危害極大。持續解決困擾基層的形式主義問題，必須明確形式主義的本質、表現、特點、產生原因和危害。

（一）形式主義的本質

要探究形式主義的本質，必須首先從“形式”這個概念入手。辯證唯物主義認為，形式與內容是事物存在和發展的基本范疇，分別對應著事物的外在現象與內在本質，二者相伴而生，兩者之間是辯證統一的關系：任何事物既有其內容，也有其形式；不存在無內容的形式，也沒有無形式的內容；內容決定形式，形式服從內容又對內容有反作用，形式適合內容則促進內容的發展，反之則阻礙內容的發展。

而形式主義，其產生的思想根源就是片面地認為形式與內容可以分離，形式可以脫離內容而存在，甚至認為形式大于內容。這種思想觀念在現實生活中的表現就是形式主義。因此，從唯物辯證法的角度來看，形式主義的本質就在于割裂了形式與內容的關系，片面地強調形式的作用，從而把形式凌駕于內容之上而產生的一種錯誤的工作方式和工作作風。

（二）形式主義的表現

在現實政治生活中，形式主義有著種種表現，具體我們可以從兩個維度去認識和把握這些表現。

1.工作層級的維度。從工作層級的維度把握形式主義的種種表現，我們會發現形式主義的表現分為兩類，一類是針對上級的，一類是針對下級的。針對上級的形式主義有兩類：一類是為了吸引上級的注意和重視所做出的可能讓上級領導滿意的東西，這種形式主義往往以獲得個人升遷或領導肯定為目的，從而投領導所好，比如“形象工程”“政績工程”等；還有一類是為了轉移上級的視線和注意，從而規避自己的執政行為所帶來的問題和風險，比如在脫貧攻堅工作中的“數字脫貧”“虛假脫貧”，在落實上級精神和要求時的“會議落實會議”“文件落實文件”等。針對下級的形式主義主要是領導干部為了顯示自己的權威、應付下級的訴求，通過表面功夫所表現出的體察民情，其根本目的并不在于解決實際問題，而是為了尋找居高臨下的權威感，展現自己表面的“平易近人”。這種形式主義在現實生活中有很多表現，比如熱衷于喊不著邊際的空口號，干事前先造勢；熱衷于提出不切實際的目標和指標，從而層層加壓，通過檢查和督促使下級干部和單位苦不堪言；為了應付下級訴求，裝模作樣下基層體察民情，但在調研走訪中蜻蜓點水、前呼后擁，不去真正了解群眾和下級干部及單位的真實訴求。

無論是針對上級的形式主義還是針對下級的形式主義，最根本的問題在于這些領導干部沒有從黨的宗旨和人民利益出發，而是從個人不正當的政治訴求和政治追求出發，熱衷于做表面工作，敷衍上級、糊弄下級。

2.工作環節的維度。黨的一項工作的推動，要經歷許多環節。一般來講，要經歷決策部署、貫徹落實、督查檢查三個環節。形式主義可能存在于這些環節中的任何一個。決策部署環節的形式主義，主要表現為領導干部并不是真正為了科學決策、民主決策、依法決策，而是以科學、民主、依法之名，行獨斷專行之實。因此，這種充滿了形式主義的決策在相當大的程度上偏離了科學、民主與法律，往往徒有其表，看似聽取專家意見、經過論證，看似進行民主投票、舉手表決，看似有堅實的法律依據，實則將專家作為裝點門面的“面子工程”，將民主投票作為合乎程序的“裝潢”，將援引法律作為依法的“幌子”。在貫徹落實環節，形式主義往往表現為“輕飄飄”。貫徹落實，講究的是黨的路線方針政策的落地，而形式主義往往表現為不讓黨的路線方針政策落地，于是就出現了不接地氣的“空中政策”、相互打架的“本位政策”，出現了濫發不切實際、內容空洞的文件，濫開應景造勢、不解決實際問題的會議，甚至在工作中只表態、不落實，或者空泛表態、敷衍塞責，有的甚至對上級的要求和群眾的意見不敬畏不在乎。督查檢查考核環節是評估黨的路線方針政策在基層貫徹落實情況如何的關鍵環節，從而根據評估的結果獎優懲劣，進而引導干部的行為。在這個環節出現的形式主義往往表現為“陣仗聲勢大”，在調查研究中熱衷于走安排好的“經典路線”，在了解情況時熱衷于層層聽匯報、大范圍索要臺賬資料，在評估情況時一味挑毛病或奉行好人主義，要么隨意發號施令，要么隨意表揚，就是不能撲下身子察實情、聽真話、取真經。

無論是哪一個工作環節的形式主義，最根本的問題都在于這些領導干部只熱衷于做表面文章，沒有從黨的路線方針政策部署落實出發，沒有從為人民獲得實實在在的利益出發，只追求表面上程序環節的完整，而忽略了實質內容的完善。

（三）形式主義的特點

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以作風建設為切入點開啟了全面從嚴治黨。在黨的十八大后開展的第一場黨內集中教育即黨的群眾路線教育實踐活動中，習近平總書記指出，開展黨的群眾路線教育實踐活動的主要任務要聚焦到作風建設上，集中解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這“四風”問題。隨著教育實踐活動的不斷深入，“四風”問題得到了有效遏制。但是，在此后較長時間里，我們黨依然多次強調反對形式主義、官僚主義，這說明，在“四風”中，形式主義、官僚主義相對更加頑固，解決的難度也更大。而具體考察黨的歷史上形式主義的種種表現以及我們黨反對形式主義、解決形式主義問題的歷程，我們可以看到，形式主義具有頑固性、反復性、隱蔽性的特點，也正是這些特點決定了形式主義問題解決起來難度更大。

1.頑固性。形式主義作為黨風建設中久治不愈的頑癥，之所以具有頑固性，是因為這種干部和群眾都討厭的作風，在有些時候卻給一些干部帶來了甜頭。根本原因在于一部分干部不愿意做實實在在的工作，只希望走捷徑；一部分干部不愿意擔當作為，而是把工作推給下屬和下級部門。也就是說，這部分干部既不想干事、不想負責，又想邀功，那就得在“花架子”上動腦筋，在表面文章上下功夫，在轟動效應上想辦法，從而引起上級注意。而有些干部也確實在這個過程中以最小的付出獲得了回報，導致一些干部前仆后繼搞形式主義。于是，我們看到，在黨的十八大以來黨內作風根本好轉的情況下，黨中央依然在下大氣力反對形式主義。

2.反復性。反復性體現在形式主義不斷出現。這種不斷出現有時候是以舊面貌出現的，有時候是以新面貌出現的，從形式上來講，形式主義本身就不斷地變換著形式出現，也就是形式主義出現了新變種。因此，在加強黨的作風建設的歷程中，我們黨不斷強調要警惕形式主義的新變種。這些新變種，我們如果不加以識別，必然會使形式主義成為不良作風的漏網之魚，必然會影響黨的性質、宗旨的實現。

3.隱蔽性。隱蔽性是指形式主義往往隱藏在合法、正確的“外衣”下，讓人難以辨別。這也成為部分下級部門和干部經常用來應付上級部門和干部的一種工作方式。

（四）形式主義的產生原因

形式主義產生的原因多種多樣，但是從黨員干部自身和他們所處的環境兩個維度來看，主要有以下原因。

1.黨員干部維度。部分黨員干部執政意識不強，宗旨意識淡薄，責任意識錯位，這使得他們精神懈怠、思想松懈、理想缺乏，沒有把人民的利益放在第一位，而是將個人的利益放在人民利益之上，用眼前的短期利益代替了全局的長遠利益，用自以為是的上級滿意代替了廣大人民群眾的選擇。于是，在現實政治生活中，出現了“政績工程”、“數字脫貧”、虛假脫貧等各種形式主義的做法，有些干部做著“自以為領導滿意卻傷害群眾利益的蠢事”。

2.環境維度。黨員干部并不是生活在真空中，他們身處一定的環境，必然要受到環境的影響。從制度環境方面來看，制度在一定程度上的不完善為一些干部搞形式主義提供了空間。比如，由于制度方面對干部缺乏足夠的約束和監督，或者考核機制缺乏細項，有的干部明目張膽地大搞形式主義，甚至在一些地域或一些領域，一些干部在形式主義方面互相開展競賽；再比如，由于以前唯GDP考核的傾向沒有及時轉變，一些干部為了所謂的政績，不惜寅吃卯糧，大肆舉債，只為了在任期內獲得好看的經濟數字。這些現象都說明，環境對干部的行為影響極大。可見，改善領導干部的從政環境、完善制度也是解決形式主義的路徑之一。

（五）形式主義的危害

我們黨的思想路線是實事求是，黨的根本宗旨是全心全意為人民服務。形式主義既與黨的思想路線背道而馳，也違背了黨的根本宗旨，不僅危害黨，也危害人民。

1.敗壞黨的作風。形式主義因為其頑固性，長期存在于黨內而難以完全消除，其一旦在黨內大面積蔓延就會影響黨內政治生態，而一些奉行形式主義的黨員干部如果因為形式主義的做法獲得了職位升遷或其他政治利益，就會對其他干部造成更加惡劣的影響，黨內一些思想根基不牢的黨員干部就會爭相效仿，甚至形成形式主義的競賽，嚴重敗壞黨的作風，最終威脅黨的執政地位。

2.影響黨內風氣。黨的作風如何在很大程度上關系著黨內政治生態的好壞，也直接影響著黨員干部的成長。形式主義作為消極作風的一種，如果在黨內蔓延，形成不好黨內風氣，就會影響其他黨員干部，特別是一些思想根基不牢的黨員干部。

3.有損黨的形象。黨的作風是黨的形象，是觀察黨群干群關系、人心向背的晴雨表。對于我們黨來說，要樹立黨的良好形象，就必須加強黨的作風建設。形式主義作為一種消極作風，危害巨大，勢必敗壞黨的形象。

4.破壞黨的事業。從形式主義的本質來講，它就是一種將形式和內容割裂開來的做法，當一件事情的推動不再以內容為中心而是首先著眼于形式的時候，必然會偏離正確方向。形式主義之所以危害大，就是因為它空耗人力物力，最終會導致看似做了很多工作，但卻解決不了實際問題。而且，形式主義一旦蔓延，會導致很多事情經歷了無數程序，最終卻徒勞無功。長此以往，黨的事業就必然難以向前推動。

二、要持續解決困擾基層的形式主義問題

2018年11月6日至7日，習近平總書記在上?？疾鞎r強調，黨建工作的難點在基層，亮點也在基層。基層是黨的路線方針政策貫徹落實的“最后一公里”?！吧厦媲l線，下面一根針”，形式主義作為一種消極作風，也最困擾基層。因此，要從為基層真減負、減真負的目的出發，持續解決形式主義問題。

（一）解決形式主義問題必須久久為功、持續發力

形式主義作為一種消極作風，因為其頑固性、反復性、隱蔽性的特點解決起來難度較大，所以解決起來并非一朝一夕之功，必須久久為功，持續發力。

1.要持續深入查擺問題。解決形式主義問題，查擺問題是手段，必須堅持統籌兼顧，黨員干部必須把自己擺進去、把職責擺進去、把工作擺進去，從自身入手，對形式主義的不同表現進行全面查擺，既要查擺老問題，也要查擺新問題；既要查擺顯性問題，也要查擺隱性問題；既要查擺共性問題，也要查擺個性問題；既要查擺頑固性、典型性問題，也要查擺苗頭性、傾向性問題；既要查擺自己發現的問題，也要查擺群眾反映的問題。通過持續深入的查擺，確保從面上查擺全覆蓋，從深度上把查擺做到位。

2.要持續深入整改。解決形式主義問題，整改是目標。黨員干部要對照查擺出來的問題，剖析原因、找準癥結、制定整改方案、提出整改措施。針對需要整改的問題，要分輕重緩急，明確整改的任務、措施、責任、時限：對于需要立即整改的問題，要通過集中整治專項行動即知即改；對于需要一段時間解決的問題，力爭在專項行動期間取得整改效果；對于需要長期整改的問題，要構建長效機制，緊盯不放，持續整改，確保件件有著落、事事有結果。

（二）解決形式主義問題必須多措并舉、多管齊下

產生形式主義問題的原因多種多樣，因此其解決也必須多措并舉、多管齊下。

1.從筑牢思想政治根基入手。思想是行動的先導，解決行動上的問題，要從思想上先打基礎?！锻ㄖ分赋?，“將力戒形式主義官僚主義納入不忘初心、牢記使命的制度，建立健全理論學習、檢視問題、抓實整改的長效機制”，這為從制度上克服形式主義提供了路徑。不忘初心、牢記使命的制度是黨的十九屆四中全會著眼于健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系所提出的一項重大制度創舉。這一重大制度創舉，對于進一步堅持思想建黨、理論強黨、制度治黨具有重大而深遠的意義。將“力戒形式主義”納入這項制度，就是將“力戒形式主義”與踐行黨的初心和使命聯結起來，與恪守黨的性質、宗旨聯結起來，與遵守黨章聯結起來，與堅持共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想聯結起來，與學習貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想聯結起來。這些要素都是黨的思想政治根基的重要組成部分。此外，總結新冠肺炎疫情防控中的經驗教訓，教育引導黨員干部自覺加強黨性修養，堅持實事求是的思想路線，牢固樹立正確政績觀，始終牢記人民利益高于一切，切實把對上負責與對下負責統一起來，這些都是從筑牢思想政治根基入手克服形式主義的重要內容。

2.從貫徹落實上級決策部署入手。從貫徹落實上級決策部署入手克服形式主義，首先要將其放在講政治的高度，從領導機關和領導干部抓起改起，按照《通知》的要求，主要任務包括“深入查找貫徹落實黨的理論和路線方針政策上存在的政治偏差，深化治理貫徹黨中央決策部署只表態不落實、維護群眾利益不擔當不作為，特別是漠視人民群眾生命安全和身體健康等突出問題，嚴肅查處不敬畏不在乎、空泛表態、敷衍塞責、弄虛作假、陽奉陰違等問題”。另外，從加強黨的政治建設的角度來看，堅決做到“兩個維護”是黨的政治建設的首要任務，因此，在貫徹落實上級決策部署這個環節還要加強對做到“兩個維護”情況的督促檢查，完善推動黨中央重大決策落實機制。

3.從加強制度建設入手。1980年8月18日，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》這篇講話中談到，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。克服形式主義如果想要取得長遠效果，達到長遠目標，也必須從制度入手，建立長效機制。一方面，要從工作的督查檢查考核方式方法入手，克服形式主義，正如《通知》所提出的，“注意糾正陣仗聲勢大、層層聽匯報、大范圍索要臺賬資料等做法，從重過程向重結果轉變，從以明查為主向明查暗訪相結合轉變，從一味挑毛病、隨意發號施令向既發現問題又幫助解決問題轉變，推動相關部門督查檢查考核結果互認互用”，“探索運用‘互聯網+督查’，讓數據多‘跑腿’，讓干部群眾少‘跑路’”等。另一方面，從干部方面來說，就是要從完善干部激勵機制入手，克服形式主義。比如要“加大正向激勵力度，持續抓好激勵干部擔當作為有關具體措施落實”，要“及時糾正濫用問責、不當問責及以問責代替整改等問題”，要“以正確的用人導向引領干事創業導向，真正把政治上過得硬、善于貫徹新發展理念、制度執行力和治理能力強、‘愿作為、能作為、善作為’的干部選拔出來”等。

4.從深化治理改革入手。推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的目標之一。因此，在新時代，克服形式主義，必須從深化治理改革入手，總的要求是構建黨的領導、人民當家作主和依法治理有機統一的基層治理體制機制，總的方向是向基層放權賦能但又要避免層層向基層轉嫁責任。為此，按照《通知》的要求，必須從以下幾方面入手：一是總結地方的新鮮經驗，進一步向基層放權賦能，加快制定賦權清單，推動更多社會資源、管理權限和民生服務下放到基層，人力物力財力投放到基層；二是厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，按照權責一致要求，建立健全責任清單，科學規范“屬地管理”，防止層層向基層轉嫁責任；三是加強城鄉社區服務和管理能力建設，構建基層智慧治理體系，提升基層公共服務、矛盾化解、應急管理水平。

三、解決形式主義問題必須防止形式主義做法

《通知》強調，“防止用形式主義做法解決形式主義問題”。這是因為，形式主義具有頑固性、反復性、隱蔽性的特點，很容易“春風吹又生”?！坝眯问街髁x做法解決形式主義問題”的本質就是形式主義的新變種。要防止用形式主義做法解決形式主義問題，就必須徹底清除舊的形式主義，防止新的形式主義形成，從領導機關、領導干部抓起，在工作機制方面作出安排。

（一）“用形式主義做法解決形式主義問題”的本質是形式主義的新變種

形式主義是“四風”之首，更是工作中的一種頑瘴痼疾。在不同的環境條件下，形式主義經常變換著面貌出現。在中央三令五申解決形式主義問題的要求下，出現了一種“用形式主義做法解決形式主義問題”的現象。比如，中央要求檢查工作要避免形式主義，不能走過場，有些地方和部門就把檢查工作變成填表格、查記錄、翻臺賬；比如，上級要求將有些事項納入計劃的督查檢查考核事項，有些地方和部門就把精力花在層層搞配套、聽匯報、報材料上……如此現象，舉不勝舉，都是用形式主義做法解決形式主義問題。這些現象無論怎么變化，都是假整改、新作秀、添負擔，其本質都是形式主義在新條件下的新變種。

（二）要徹底清除舊的形式主義，防止新的形式主義

“用形式主義做法解決形式主義問題”產生的原因在于一些領導干部和地方部門政績觀錯位，沒有把群眾的利益放在第一位，而是想方設法以各種方式欺上瞞下，熱衷于做表面工作。比如，過去督查檢查工作，只是走個過場，甚至連一張督查表都沒有填，而現在卻在督查工作中注重填表格、寫記錄、做臺賬，整個督查工作就是翻工作臺賬、查會議記錄。這就是以現在的“翻臺賬、查記錄”的形式主義來改變過去“走個過場”的形式主義，其本質是換湯不換藥，對解決形式主義問題沒有任何根本性的改變，對工作落實、工作進度也沒有起到應有的作用。所以說，防止用形式主義做法解決形式主義問題，就要徹底清除舊的形式主義，防止新的形式主義。

1.要從思想認識上區分形式主義的新舊形態。既要認清過去的敷衍走過場是形式主義，也要認清現在的過度留痕是形式主義；既要看到過去的考核敷衍了事是形式主義，又要看到現在的層層考核、過度考核是形式主義。只有從思想認識上區分清楚新舊形式主義的種種形態，才能防患于未然，在制度政策出臺前杜絕新的形式主義的形成。

2.要從機制上“兩手抓”。在認清形式主義的新舊形態之后，如何在機制方面體現這方面的認識成果，那就是要在杜絕舊的形式主義問題的同時，對新形式主義產生的種種可能性進行充分估計，并從機制上加以杜絕，也就是堅持消滅舊的形式主義和杜絕新的形式主義“兩手抓”。比如，《通知》提出精文減會的任務，要求“不發不切實際、內容空洞的文件，不開應景造勢、不解決問題的會議”，同時預估到有些地方和部門可能會出現對發文開會進行改頭換面從而明減實不減的新的形式主義，進而提出“對在發文開會方面改頭換面、明減實不減的，及時督促糾正”，這就在消滅多開會多發文、亂開會亂發文的舊形式主義的同時，杜絕為了表面上的減少開會發文而改頭換面開會發文的新形式主義。

（三）必須從領導機關、領導干部抓起

防止用形式主義做法解決形式主義問題，必須緊盯“關鍵少數”，從領導機關、領導干部抓起。

1.領導機關、領導干部要承擔主體責任。很多時候，形式主義的問題看似在下面，實則源頭在上面，因為作風的養成經常會形成上行下效的效應。所以，從領導機關、領導干部抓起，要抓住防止用形式主義做法解決形式主義問題的主體責任。如果領導機關、領導干部在思想認識上對形式主義的新舊形態有清醒認識，對其危害有準確預估，就不會允許下級機關和下級干部欺上瞞下，一再上演新的形式主義。

2.領導機關、領導干部要形成示范效應。領導機關、領導干部率先垂范、以上率下就能形成示范效應。防止用形式主義做法解決形式主義問題，領導機關、領導干部帶頭，就能形成一級做給一級看、一級帶動一級的良好效應。當上級機關和上級領導干部的風氣正了，下級機關和下級干部的風氣就容易向好，就容易帶動全黨風氣的好轉。

（四）必須在工作機制方面作出安排

分析新形式主義的本質，我們發現它仍然是形式主義，而且是舊形式主義的變種，它往往以合法的“外衣”出現，極具迷惑性。這就要求，必須從工作機制方面作出安排，充分堵死形式主義再生的漏洞，徹底消滅舊形式主義和新形式主義，杜絕用形式主義做法解決形式主義問題。為此，必須在制定制度時，充分考量舊形式主義會產生哪些新變種，對其可能的形態作出充分的估計，從制度上加以“堵漏”，采取切實管用的措施，在“實”上下功夫、在“嚴”上見真格，樹立重實干、重實績的思想導向，提高各地方各部門和各級干部解決實際問題的能力，真真正正瞄準問題、實實在在為基層減負。

討論題：

1.如何充分認識和深刻把握形式主義的本質、表現、特點、產生原因和危害？

2.結合實際，談談如何防止“用形式主義做法解決形式主義問題”。