公安大數據背景下的網格化社會治理創新
——以江蘇部分地區實踐為例

吳昌蓉 蔣穎妍 朱曉申 韓文彬

一、公安大數據背景下的網格化社會治理的提出

（一）網格化管理的內涵沿革

網格化管理是指按照一定的人口規模和地區范圍，把城市社區劃分為若干個單元網格，每個網格配備一名或多名管理人員，通過現代化信息技術和網絡平臺等手段，對單元網格內的部件和事件進行定期巡查，向居民提供服務的一種管理形式。2004年“網格化管理構想”首次在北京市東城區實施，強化社會治理，為居民提供更優質的服務，取得了突出的成績。2013年11月，《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，創新社會治理必須著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平。改進社會治理方式，要堅持源頭管理，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。此后，網格化管理經驗逐步向全國推廣。

（二）大數據與網格化管理的內生聯系

現行網格化管理將管理融于技術發展之中，社區資源被整合為實體網格、虛擬網絡兩張網，兩張網有機結合，形成新型網格化管理模型。實體網格突出了社區在基層社會管理服務中的作用，整合社會管理和服務資源，強化分片、包干的責任，落實服務管理。虛擬網格建立基礎信息管理平臺、民情分析機制、考核評估體系，依托現代信息技術，其內核是大數據思維。

2015年8月國務院《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號）指出，大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合，正快速發展為對數量巨大、來源分散、各式多樣的數據進行采集、存儲和關聯分析，從中發現新知識、創造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務業態。2015年起，大數據進入3.0時代，具有融合的數據平臺，融合的大數據分析語言，融合的BI和AI，大數據、人工智能、云計算深度融合，應用、數據、服務相互促進并融合成為生態等特征。2019年5月26日，中國國際大數據產業博覽會在貴州省貴陽市召開，表明大數據已成為國家重要的基礎性戰略資源，提升政府治理能力的新途徑。

（三）公安大數據是網格化管理的內在動力

美國SPI項目運用分析預測模型，建立以問題為導向、以情報為主導的警務，強化犯罪數據的分析能力，提高犯罪預測的精準度，成功降低了犯罪率，為警務向精準、高效方向發展提供了新思路。我國公安機關順勢而行，大力發展應用大數據技術，拓展大數據思維，以大數據庫為基礎，科技人才為支撐，進行第三次警務革命，響應習近平總書記在全國公安工作會議上的要求：“要把大數據作為推動公安工作創新發展的大引擎，培育戰斗力生成新的增長點，全面助推公安工作質量變革、效率變革、動力變革。”實現信息資源的強度整合、高度共享、深度應用，服務于警務指揮調度、違法犯罪查控、公安行政管理及服務群眾，實現警務工作的現代化與信息化，提升警務效能。

公安大數據是警種、業務、數據的綜合，將公安大數據嵌入網格化管理是創新社會治理體系和立體化防控體系建立、完善的必由之路。“大數據資源+警務資源+社會面資源”將實現“1+1+1＞3”的社會綜合治理效果。首先，社區管理服務主要包括基層黨組織建設、政策法規宣傳、便民利民服務、治安巡邏防范、矛盾糾紛排查調處、預防青少年犯罪、社區矯正、刑滿釋放人員安置幫教、流動人口和出租房屋管理、防范和處置邪教、人口與計劃生育管理服務、城市綜合治理、綜合治稅等，其中大部分的管理和服務由公安機關提供，業務相關數據資源由公安機關掌握。公安機關是網格化管理的數據提供者和管理踐行者，公安業務尤其是社區警務是網格化管理中重要一環，將公安大數據嵌入網格化管理是社區治理的應有之義。其次，發揮社區治安防護的主動性，更好地提高社區治安防控水平，降低犯罪率，建立和諧警民關系，為社會提供更全面精細的服務是社區警務的目標。網格員充分接觸群眾，其提供精細化、專業化的服務客觀上達到了減少社會矛盾、預防事故發生，提高市民滿意率的效果，分流了一部分原來由基層派出所承擔的非警務工作，減輕基層警務壓力，降低了執法成本。同時，網格員在日常工作中可以收集到大量的數據，諸如網格內人員信息、財物信息等，可以成為公安大數據來源的重要組成部分，為信息研判、案件處理提供支撐。最后，將公安大數據嵌入網格化管理更容易促進信息資源共享，打破不同部門信息壁壘，提高管理效率，降低管理成本。公安機關的綜合平臺建立比較成熟并且不斷發展，在政府部門中走在前列，擁有大量信息化資源和先進的管理經驗。以網格化管理為硬件，公安大數據為軟件，其他治理模塊不斷補充完善，社會治安綜合治理才能有血有肉，高效運轉。

為積極響應黨的十九屆四中全會精神，江蘇省在推行網格化管理和服務，實現政府治理和社會調解、居民良性自治，夯實基層社會治理基礎方面加大人力、物力投入，大力貫徹實施，近兩年設立12萬個網格，配備近30萬名專兼職網格員，率先實現網格化管理全覆蓋，在全國網格化治理建設中走在了前列。江蘇公安機關作為網格化社會治理建設的中堅力量，紛紛進行了創新實踐，樹立了一個個先進典型，為網格化社會治理發展提供了良好的學習研究素材。

二、江蘇省部分地區網格化社會治理創新實踐

（一）南京“智能圍區”

“一網、一中心、三平臺”（公安信息柵格網、大數據中心、大情報一體化實戰平臺、警綜平臺、辦公平臺）構成了南京市公安局信息化整體框架。不斷創新發展的特色應用系統嵌入框架中，如“慧治安”治安管理綜合系統，交通事故處理系統等可以提供法律、法規、案例查詢，疑難問題在線咨詢，執法規范流程等服務，共同構成一張完整精密的公安信息網。南京市公安局加大基礎建設投入，建設了大量前端科技感知設備，提高數據獲取和運用能力，其中云計算資源設備增加到2000臺，監控網絡密布，全市安裝各類監控攝像機達40萬臺，計劃在2020年建設500個智能小區。公安大數據建設強化數據服務民警實戰理念，實現超級可視、超級關聯、智慧輸出，通過數據賦能，給一線民警“減負”。

在情報主導警務理念指導下，南京大情報一體化實戰平臺開發出一款社區民警使用的版本，定位于用一張圖實現公安內部數據、各類技防數據、外部采集數據的全域數據感知和融合，為社區民警打造一個風險可知、可視、可管、可控的轄區——智能圍區。平臺整合展示轄區內人口基數構成、重點人員、重點單位、治安場所、發案破案情況等社區民警關注的基礎數據，經濟類公司暴雷發現、涉黑涉惡線索發現、隱藏食藥環線索發現、精神病隱患發現、水電氣異常發現、人戶分離發現、不實空戶發現、疑似群組發現等各類模型互相疊加、固化嵌入社區工作，構建了一個個全方位可視化的智能圍區，打造網格化綜合治理更小粒度的細胞單元。智能圍區通過監控設備、人臉識別、車牌號識別，全方位顯示小區內人員、車輛、案件、警情、周邊情況的實時信息，涵蓋圍區進出車輛、周邊房價、犯罪治安問題預防、通過物聯傳感運用，消除盲區消防隱患應用等。智能圍區概念有三個特點：一是移動化。依托基層一線民警“警務通”手機移動警務功能模塊開展研發，數據實時對接警綜平臺，無需重復錄入，造作簡單便捷，為高效執法提供支撐。二是標準化。信息采集遵從統一規范，無需數據清洗，同時對具體執法規范詳細提示，為規范化執法提供支撐。三是可視化。依托公安內網要素數據和警務地理系統，圍繞處警、案件、單位、人、財、物各項系統數據，踐行數據賦能理念，最大限度整合、挖掘、分析、推送數據，以可視化的方式推送，直觀便捷。社區民警使用的移動警務端可以實現任務查看、線索上報、信息查詢、發布指令等等功能，信息可以通過短信推送。通過提前賦權，將技網偵數據提供給社區民警，由情報主導警務，變基層上報數據為掌握海量數據資源的上級主動為基層服務，提高社區民警工作能效。智能圍區的建立為網格化管理提供了新的思路，通過大數據、物聯網的技術手段，全方位收集、分析、研判網格內各類數據，為治安管理、社區服務提供精準指向。將公安大數據嵌入社區網格化管理，可以提供夯實基礎建設、海量數據以及豐富的建設管理經驗。

（二）蘇州高新區網格化管理實踐創新

蘇州高新區位于蘇州古城西側，面積332平方千米。截至2019年底，全區實有人口近100萬人，其中戶籍人口42萬余人，流動人口56萬余人。針對轄區內流動人口體量龐大、公共服務需求激增、治安管控及風險防控難度加大等現實情況，高新區創新設立蘇州市區首家新市民事務中心，由公安、人社、教育、衛計等7個部門派專職人員常駐，通過健全管理網格、依托海量數據賦能，實現了社會治理的提檔升級。高新區構建了覆蓋全區的網格化工作體系，在各區鎮、街道成立新市民事務分中心，各社區（村）警務室成立60個新市民事務工作站，將全區劃分為244個管理小網格，配備420名網格員（以公安協管員為主），形成區中心、分中心、社區工作站、小網格的四級網絡體系。（見下圖）

蘇州高新區公安分局緊抓區域社會治理現代化試點的契機，進一步整合社會資源、促發部門聯動，以智慧警務的不斷延伸推動網格化社會治理創新。

1.搭建指揮調度平臺。高新區公安分局建設了以大數據共享服務為主要特征的新市民綜合管理平臺，集成信息采集、線索上報、自主申報等子模塊，為網格員統一配備移動終端設備，實現指令的發現、交辦、跟蹤、反饋等全部線上運行。進一步打通政務網、視頻專網、公安網數據交換通道，確保新市民綜合管理平臺與區聯動中心平臺對接，實現各類基礎信息脫密后高度融合共享。同時，將公安采集的基礎數據與社保、計生數據對接互通，建立新市民全息數據庫，全面掌握新市民的總量、分布、居住、從業等情況。通過數據模型，對新市民人口趨勢、異常、相關性等開展分析研究，并以任務單的形式下發至相應的網格員移動終端，由網格員限期上門開展比對、核查等工作。截至目前，比對漏登、漏采新市民5128人，發現應參未參保人員1052人。

2.拓展信息來源渠道。高新區公安分局發揮網格員“人頭熟、觸角深”的優勢，依托“一標多實”基礎工作開展的有利契機，發動網格員在對各自網格內的標準地址、實有人口、實有房屋、實有單位基礎信息采集的基礎上，擴充采集廣度，增加采集內容。針對入戶走訪、法律宣傳、安全宣講、單位檢查等過程中發現的社情民意、矛盾糾紛、人民防線、掃黑除惡等7類信息，由網格員通過移動終端的信息采集模塊，將此類重點信息上報至新市民綜合管理平臺，經過平臺智能篩選過濾，同步推送至該網格社區民警的警務通以及指揮中心綜合信息庫，社區民警及時跟蹤摸排上述線索，對于有深挖價值的，會同專業部門進一步分析、經營，最大限度掌握內幕性、核心性、深層次的情報信息，形成主動感知隱患、發現問題的強大觸角。截至目前，高新區網格員在日常工作中共通過移動終端采集案件線索、矛盾糾紛、出租房隱患等各類情報信息5682條，確保了不穩定因素化解在萌芽狀態，穩定在網格之中。

3.升級物防技防設施。高新區公安分局將公安要素嵌入社會治理的網格之中，在新市民人數集中的64個老舊（動遷）小區推進安防綜合改造工程，制定改造三年計劃，著力解決小區基礎設施陳舊、功能配套不全、日常管理制度不健全、可防性案件高發等問題，全面整治小區交通、安全、衛生環境，努力為新市民打造環境優美、安防完善、秩序井然的平安社區。截至目前，已完成全部64個小區改造，已改造小區的出租房屋、新市民登記率均達90%以上，可防性案件同比下降16%。同時，新市民綜合管理平臺開放居民小區智能道閘、人像卡口、單元門視頻門禁等數據接入接口，逐步實現形成人像數據、門禁數據與新市民數據實時聯動比對，形成信息化、智能化的管理網絡，以智慧警務推動網格化社會治理的不斷創新和升級。

（三）揚州市公安局網格化社會治理實踐

近年來，揚州市公安局為了貫徹落實習近平總書記關于“加快推進立體化、信息化社會治安防控體系建設”的系列重要指示要求，緊密結合公安部出臺的《全國公安機關加快社治安防控體系建設行動計劃》，緊跟互聯網、大數據的發展節奏，將網格化社會治理的創新推上新的高度，更是將次創新體制納入“云上揚州”總體布局，以此細化任務、責任。

揚州市公安局相關部門通過前期網格化社會治理經驗教訓收集資料，根據之前的各項實驗數據進行理論創新，后期科學嚴格制定相關創新理念的實踐計劃。此次網格化社會治理體系的創新舉措具體展現如下：

1.網格化嚴格劃分，增強公安工作主動性。相較于原先社會治理的管轄區域邊界模糊化管理，揚州各地嚴格按照省標，在各自單位以及各單位的警務區范圍內劃分網格，為下一步整合部門資源、配備網格員隊伍、發揮網格化社會治理工作效能做好前期準備工作。同時對各地在統一劃分設置網格過程中遇到的困難與問題，都給予相應的指導和解答。目前全市共劃分綜合網格6804個、專屬網格632個，并按照省里部署，落實“地理信息編碼”工作，務實推進試點工作。寶應縣作為全省創新網格化社會治理機制第二批試點單位，已成立全縣創新網格化社會治理機制工作領導小組，實行縣委、縣政府主要領導“雙組長”負責制，籌建網格化服務管理中心。作為市試點單位的廣陵區，創新開展“古城網格化社會治理”工作，東關街道網格化管理服務中心已經建成并投入運行，制定網格化服務標準，探索建立網格化“六民”（解民需、扶民困、得民安、宜民居、助民樂、促民富）服務模式。揚州公安主動對接全面禁放煙花爆竹工作，建立“區—街道—社區—小區”四級一體禁放管控網格，劃定管控網格1150個，發動34177名管控力量參與網格化宣傳、巡查、勸導等工作，成功實現了重要節點全面禁放“零響聲”的效果。

2.網格化精細治理，提高社會面治理能力。將社會治安立體防控網、綜合數據分析、視頻監控等實戰應用系統與實戰指揮調度平臺充分結合起來，互用長處、查漏補缺，形成偵查新模式。同時大量增加街面高清攝像頭、卡口卡警、高空瞭望點等偵查設備，實時抓取商場、車站等人員密集場所的實況，減少公安工作的被動性，及時掌控社會面的穩定情況。通過設置監控、網絡圍欄、電子圍欄等等方式，建成多處人臉識別點位，利用人臉識別等信息化技防手段，大量比對并抓獲犯罪嫌疑人，極大提高破案效率和破案率，有效打擊社會面犯罪行為。實現社會治理由“粗”到“細”，實現“精細”管理，避免“真空地帶”和盲點。

3.網格化運作細致，做實社區警務工作。堅持共建共治的理念，不斷探索研究“1+2+3+N”工作模式。建成警務大數據基礎管控綜合應用平臺，開展“一標四實”基礎管控數據采集應用會戰，標注建筑點位87.9萬個，采集標準地址195.8萬條，核查登記實有房屋99.3萬戶、實有人口239.4萬人、實有單位2.03萬家、實有監控2.17萬個。同時結合市局研發的“基礎管控綜合應用平臺”，利用其“一站式登錄、一站式采集、一站式核查、一站式應用”的優勢，及時掌控重大事件、重點人員等涉穩因素，根據實況發布預警指令、提出穩控對策，積極開展源頭治理和應急處置。在重大安保活動期間，每日對涉穩風險系數較高的重點人員的身份信息、體貌特征、手機號等進行綜合研判，形成情報產品下發給責任單位，并實時為駐京前沿工作組提供情報。這次網格化社會管理創新通過“網”與“格”，構建了一套交互智能的運行系統，實現了公安甚至其他政府、社會服務部門的資源整合。

三、當前公安網格化社會治理存在的主要問題

（一）網格化聯動工作流于形式

各部門執法力量下沉網格運行機制還不順暢，對基層資源整合還不完善，缺乏即時聯動協調機制，對社會基層治理要素掌控不見底的現象還普遍存在，導致在社會網格化治理聯動實戰過程中，各部門無法主動積極響應聯合執法和長效管理服務要求，仍需政府各級部門從中斡旋協調，社會網格化聯動仍停留在的“口號”和理論階段，尚未實現社會治理網格化的新型治理理念。同時，網格化治理缺乏專業力量接入，單一依靠政府力量的公共服務依舊存在工作短板，亟需社會各界專業團體組織全面融入網格。

（二）職責明晰的任務清單尚未形成

由于任務清單未能細化，一些地方將“一格多元”單純地認定為網格包攬所有事務，制定、派遣網格員任務清單過多，不科學考慮網格員的承受力，將基層治理工作全部壓實在網格員身上，網格員工作職責被不斷擴大。網格員作為基層社會治理最后一環的承擔者，不僅要完成轄區內日常的信息采集及巡查的工作，同時需要承擔街道社區下發的各種臨時工作任務，主職工作時間過度被占用，開展實質性隱患排查、化解等治理工作的時間被壓縮，導致最重要的基礎工作質量下降。

（三）網格員能力參差不齊

一方面，網格員招募人員范圍廣泛，來自于各行各業，甚至部分新招募的網格員才剛剛走出校門，缺乏工作和生活經驗，與基層群眾交流能力不足，服務語言生硬、程序化，導致其無法拉近與群眾之間的距離，難以得到居民的理解和配合。另一方面，網格員缺乏具有針對性的培訓。大部分網格員對于大數據的理解不夠透徹，科技應用水平較低，對于各種新興的軟件、系統、平臺，不能很好地組織實施運用。很多人只能處理日常信息采集、社區巡防等簡單工作，機械地完成上級下達的指令，缺乏發現隱患、治安問題的能力，當發生突發情況時應變能力不足。

（四）智能化數據平臺亟待完善

一方面，各條線和各層級部門之間數據壁壘依然存在，數據匯聚共享仍難實現。盡管在網格化社會治理的今天，網格員日常采集的基礎信息都將進入數據平臺，但是各部門之間仍存在“信息孤島”現象，各自為戰，沒有聯合融通。僅僅依靠網格員采集的數據量無法滿足大數據分析所需的樣本量，導致完全依靠人工智能的分析缺乏數據支撐，無法得到可靠的結論服務決策參考。另一方面，信息化系統智能化應用程度不高，不穩定因素趨勢預測、模式識別、熱點探測、關聯分析等技術手段尚不成熟。風險預警信息自動推送、風險處置過程監督等智化功能仍處于模型設計和初級應用階段，大數據平臺的強大功能并未完全發揮。

四、對策建議

（一）科學擬定網格化社會治理的任務清單

公安角度下的社會網格劃分，應該以社區警務網格劃分為基礎，劃分警務網格應充分考慮轄區范圍和社區發展狀況，將轄區劃分為規格相當的若干個“責任田”。將社區網格化之后，需要確定一份科學的責任清單。公安視野下的網格化社會治理負責人，按照網格警長、網格管理員、網格聯絡員、網格信息員來分類。網格警長負責整個網格內人員的調度、具體工作方針的確定等事項，應由社區民警擔任這個領導角色；網格管理員作為整個網格管理隊伍的中堅力量，平時負責協調警民關系，調解社區小矛盾，應由熟悉社區地理地貌、社區居民等情況的居委會成員擔任；網格聯絡員的主要職責是維護治安穩定，應由社區治保會、保安隊擔任；網格信息員主要走訪社區居民，及時了解社情民意，應由義務巡邏隊、志愿者等人員擔任。

（二）加強網格化社會治理聯動工作積極性

公安等政法部門作為網格化社會治理的主體部門，應該積極定期進行數據共享和信息交流，將各部門的有效信息資源及時收集整合，展開討論研究，并按照各單位的需求汲取資源。通過有效的資源分享，便捷的獲取渠道，加大不同主體部門之間的合作分享積極性，提高治理工作質效。小到一個網格單位中不同主體個人，大到整個網格化社會治理體系中的不同主體部門，互相間的溝通與信任是資源交換的橋梁。各部門在各自的專業領域或者職能邊界模糊區域，應發揮主體重擔當的作用，主動牽頭，不推諉拖延。同時，社區群眾是網格化社會治理的最大受眾，提高群眾的參與度是尤為重要的。加強網格化社會治理，離不開社區群眾的大力支持，社區民警可以通過主動入戶調查、警民懇談會等方式，了解群眾對于治理工作的建議和意見，總結改進方案。也可以協同其他網格員通過在社區宣傳欄張貼宣傳海報、召開工作會等方式，增強群眾的配合治理意識。

（三）提高網格化社會治理人員的專業化水平

社區民警是網格化社會治理的靈魂角色，其對于社會治理信息化的靈敏度必須提高。信息技術飛速發展下的網格化社會治理，與傳統的社區警務治理有很大的差別，它要求社區民警必須全身心投入到社區警務基礎工作工作中，下沉、扎根社區。社區民警必須加強服務社區群眾的主體意識，通過訓練和平時工作的累積，提高溝通能力、應急處理能力。在完成上級交辦的任務時，能夠做到有序、高效、靈活。由于網格化部分工作專業性強，總體工作量巨大，此項工作亟需外部力量的支援。所以應在原有治理力量存在的同時，通過高薪待遇、人性休假、晉升機遇等保證，向社會面吸引一批高素質專業人才，在網格化社會治理工作中發揮其所長。

（四）加大對智能化數據平臺的投入和研究

首先，整合一些不同部門間功能性有部分重合的平臺，打破各部門各層級之間的數據堡壘。其次，網格化社會治理需要高效的智能化數據平臺做基石，信息服務設備等基礎設施必須要到位。再者，各部門聯動治理時可設立專項使用經費，為智能化數據平臺的研究提供物質支撐，推進風險預警信息自動推送、風險處置過程監督等智化功能應用的升級，真正發揮大數據平臺的強大功能。

五、結語

社會發展對社會管理提出了新要求、新挑戰。網格化管理以精細化管理和網絡化管理為理論基礎，將“網格化”理念和“網格化”技術結合，達到信息互通和資源共享，提高辦事效率，提高服務質量，提高資源有效利用率，提高處理問題的靈活性。“合作與分享”是網格化管理的核心理念，激發群眾、社會組織參與管理的熱情和積極性，運用“網格化治理”中的合作精神，相互合作，加強各部門合作，可以提高效率達到互利共贏的效果。當前，公安大數據背景下的網絡化治理機制雖有創新、有亮點，卻有待不斷健全和完善。前途是光明的，道路是曲折的，將來會遇到更多的問題和挑戰，需要研究和探索，但相信依托公安大數據結合網格化管理構建社會綜合治理體系將會發揮越來越重要的作用。