公安部食品藥品犯罪偵查局行政執法權探討

張志平

隨著2019年公安機關體制改革方案的落實，國家層面大公安格局塵埃落定，森林公安體制歸屬發生重大變化，業務管轄和執法權限也將隨之發生變化，現將森林公安所歸屬的公安部食品藥品犯罪偵查局行政執法權分述如下：

一、公安機關行政執法權種類及依據

依據行政處罰的性質，公安機關行政執法權包括治安管理處罰權和行業行政處罰權。

第一，治安管理處罰權。一是依據《治安管理處罰法》的規定，公安機關治安管理處罰權包括對擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身、財產權利、妨害社會管理四大類100多種違法行為的處罰。治安秩序管理是公安機關作為行政機關依法應履行的職能和承擔的業務，因此，治安管理處罰權是公安機關的法定職責，是本分。二是依據《反恐法》《禁毒法》《突發事件應對法》《鐵路法》《民用航空法》等的規定，該類法律中“法律責任”一節，均規定了行為人違反相關管理規定應承擔治安管理處罰的法律責任。

第二，由法律授權的公安行政處罰權。該類行政處罰權沒有被包含在《治安管理處罰法》的規定中，而是規定由公安機關依據相關法律實施行政處罰，根據業務管理主體的范圍不同，又分為以下兩類：

其一，公安機關具有業務管理權限的行政處罰。例如《道路交通安全法》《出境入境管理法》等，公安機關承擔道路交通安全、出入境管理職責，若行為人違反該法律規定，也由公安機關進行行政處罰，但該類行政處罰，不屬于治安管理處罰。

其二，公安機關不具有業務管理權限的行政處罰。例如《森林法》第八十二條授權的公安機關可以實施的林業行政處罰權，因林業管理秩序不屬于公安機關的職責范圍，公安機關僅僅承擔追訴違反森林法的相關規定導致的法律責任，因而該類行政處罰在公安部食品藥品犯罪偵查局的職能范疇內比較特殊，也是本文探討的重點。

二、公安機關林業行政處罰權主體和程序

2019年12月28日頒布的《森林法》，在其長達近10年的草案審議中，關于森林公安林業行政執法權這一項，幾經周折，大起大落。在公安體制改革方案醞釀至落實這一段期間，好幾個版本的《森林法修正案草案》都取消了森林公安林業行政執法權，直到最后頒布的《森林法》，出人意料地在正文最后一條即第八十二條規定了公安機關的部分林業行政處罰權。

綜觀我國行政管理法律法規，由公安機關實施的與自身管理業務無關的行業行政處罰，僅林業行政處罰一項。

（一）公安機關實施林業行政處罰權的意義

第一，落實以生態建設為主的林業發展戰略。黨的十九大提出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國，林業是陸地生態系統的主體，林業建設、發展事關中華民族永續發展的千年大計和民生福祉，以公安強制手段為林業生產建設直接保駕護航，有利于落實以生態建設為主的林業發展戰略。

第二，延續森林公安執法優勢，彌補林業行政執法短缺。自1998年《森林法》頒布實施以來，全國絕大多數省、自治區、直轄市都設立或者完善了森林公安機構，20多年來，不僅執法人員數量多達6萬余人，組織機構、執法能力、法律制度都得到了很大的完善和提高。1998年《森林法》授權森林公安四項林業行政處罰權，因公安體制改革前森林公安一直隸屬林業主管部門，同時具有林業行政執法資格，所以長期以來，森林公安承擔了絕大部分的林業行政處罰，目前無論是執法能力還是執法效果都屬鼎盛時期，而林業行政管理部門，大部分地區由于長期缺乏實踐實戰，人員和經驗都相對不足。

（二）公安機關實施林業行政處罰的主體

《森林法》第八十二條規定，公安機關按照國家有關規定，可以依法行使本法第七十四條第一款、第七十六條、第七十七條、第七十八條規定的行政處罰權。具體地說，就是公安機關可以以自己的名義行使非法開墾、采石等活動致使林木受到毀壞、林地受到毀壞的行為，盜伐林木行為、濫伐林木行為，偽造、變造、買賣、租借采伐許可證行為，收購、加工、運輸明知是盜伐、濫伐等非法來源的林木的行為。

該法律規定的執法主體“公安機關”，目前即森林公安，即使今后進一步的公安體制改革取消了森林公安建制，森林法授權的林業行政處罰權依然由森林公安警種所屬的公安部食品藥品犯罪偵查局行使。

法律對公安機關行政處罰主體的表述有兩類：一類是法律規定的特定的公安機關，例如《道路交通安全法》第八十七條規定“公安機關交通管理部門及其交通警察對道路交通安全違法行為，應當及時糾正”，該法律規定的違反道路交通安全的行政處罰，只能由交通警察行使，該種情形還包括1998年《森林法》第二十條的規定，即四項林業行政處罰權只能由森林公安行使；另一類是法律僅規定了由公安機關行使行政處罰權，具體沒有指出由哪個部門或者哪個警種具體實施，例如《反恐法》《禁毒法》《鐵路法》《民用航空法》等，也包括2019年頒布的《森林法》，這部分法律規定，行使行政處罰權的規定都是“大公安”。

眾所周知，行政合法性和行政合理性是行政法最重要的兩大基本原則，上述法律規定的行政處罰由“大公安”實施都是合法的。屬地管轄是行政處罰管轄的重要原則，但有些由公安機關管轄的行業行政處罰或者與行業行政處罰關聯密切的治安處罰，適用屬地原則并不能完全解決問題。

以公安部食品藥品犯罪偵查局為例，依照公安部各局職能劃分，治安管理處罰一般不屬于該局的職能，其職能是打擊知識產權、假冒偽劣產品、森林草原、生態環境犯罪行為。但是，如果一線公安執法在受理環境行政主管部門在查處污染事件，或者質檢部門在查處假冒偽劣產品時，遇到行為人擾亂執法秩序和暴力抵抗構成的治安案件時，由食品藥品犯罪偵查局所屬部門管轄則更為合理、方便，因為該局的職能和專業可以為查清案件事實、固定證據材料提供更加快捷和便利手段。該情形由食品藥品犯罪偵查局管轄符合行政合理性原則。當然，由相關的治安管理部門管轄也是合法的，實踐中，更多的是由治安管理職能部門行使管轄權。

同理，由公安部所屬的森林公安管轄《森林法》（2019年）第八十二條規定的林業行政處罰，具有歷史性和專業性的優勢，更契合行政法的合法性、合理性、效率性原則。

同時需要特別指出的是，《森林法》（2019年）第八十二條規定的處罰種類是明確的，也就是說，除了該條法律規定的林業行政處罰種類之外，公安機關不能行使其他林業行政處罰權。在過去森林公安隸屬于林業主管部門之際，由于森林公安具有林業行政執法主體資格，森林公安可以以林業主管部門的名義實施所有的林業行政執法權，轉隸公安部后，森林公安失去了法律授權以外的林業執法主體資格。依據《行政處罰法》第十九條的規定，委托執法的主體必須是依法成立的管理公共事務的事業組織，公安機關屬于國家機關并非事業組織，因此公安部食品藥品犯罪偵查局不僅不能行使《森林法》授權以外的林業行政處罰，也不能行使其他自然資源、環境保護、知識產權和產品質量法律法規規定的行政處罰。

（三）公安機關實施林業行政處罰程序

《森林法》（2019年）第八十二條第一款規定的第七十四條、第七十六條、第七十七條和第七十八條的林業行政處罰，法律不僅授權公安機關作為執法主體，法律同時更明確規定了林業主管部門對這類案件的行政處罰主體地位。也就是說，林業行政主管部門實施的林業行政處罰適用的是《林業行政處罰程序規定》，那公安機關實施林業行政處罰是否可以適用《公安機關辦理行政案件程序規定》？

其一，法律授權公安機關的林業行政處罰權，決定了適用《公安機關辦理行政案件程序規定》的實踐必要性。如前所述，森林公安實施該部分林業行政處罰的專業、效率和優勢，并不僅僅表現在傳統的辦案經驗方面。從第八十二條授權的案件種類例如盜伐、濫伐、毀壞林木林地等等案件來看，這類案件大多案發地處偏僻，行為人具有流動性，現場很難確定行為人的身份，與一般治安案件案發無固定場所等性質非常相似，都具有現場處理的緊急性，都需要公安機關使用警察強制手段先控制行為人或者確定行為人身份。實踐中，以往許多林業案件由于缺乏警察的當場人身強制，案件證據固定非常艱難，影響林業執法。

此外，林業行政處罰種類還有許多，例如《森林法》第七十三條“擅自改變林地用途”、第七十九條“未完成更新造林任務”，《種子法》第五十九條“生產、經營假、劣種子”等行政處罰，由于行為人具有相對固定的場所和身份，主管部門易于檢查發現、容易查明、易于固定證據，所以沒必要授權公安機關。

其二，法律授權公安機關的林業行政處罰權，決定了適用《公安機關辦理行政案件程序規定》的理論可行性。《公安機關辦理行政案件程序規定》第二條規定，本規定所稱行政案件，是指公安機關依照法律、法規和規章的規定對違法行為人決定行政處罰以及強制隔離戒毒、收容教育等處理措施的案件。

早在森林公安隸屬林業主管部門之際，國家林業局森林公安局確實出過文件和命令，森林公安以自己的名義辦理林業行政案件不能適用《公安機關辦理行政案件程序規定》。究其原因，一是對該法律規定的體系理解，認為《公安機關辦理行政案件程序規定》的執法主體是辦理公安業務的公安機關，而森林公安隸屬林業主管部門，雖然也稱為公安，但不是辦理公安業務的公安；二是擔心森林公安執法主體身份復雜，不能正確適用公安辦案程序和林業執法程序的角色轉換；三是有人認為森林公安實施的林業行政處罰，林業行政主管部門也在實施，認為同一種案件適用兩種不同的程序，有悖公正。

首先，隨著森林公安正式轉隸公安部，林業行政執法身份角色單一不存在問題，在此不再贅述。其次，文意解釋是最常見的法律解釋方法。“公安機關依照法律、法規和規章的規定對違法行為人決定行政處罰”，該法律表述無論怎么理解，都應包含《森林法》第八十二條的規定，從該條第一款的立法目的和《公安機關辦理行政案件程序規定》第二條適用的社會效果考量，森林公安完全可以納入其中規定的“公安機關”，從而適用公安辦案程序。最后，同一種案件，能否適用兩種不同程序處理的問題，需要考查《林業行政處罰程序規定》與《公安機關辦理行政案件程序規定》的聯系與區別。兩個部門規章均屬于《行政處罰法》的下位法，遵循的基本原則完全一致，所不同的僅僅是后者擁有一定的人身強制權，同時對涉案物品的查封、扣押的依據也更加直接和明確，而這些規定，正是體現了《森林法》第八十二條授權公安機關部分林業行政處罰權的目的所在。

所以，公安部食品藥品犯罪偵查局所屬的森林公安機關可以適用《公安機關辦理行政案件程序規定》辦理非法開墾、采石等活動致使林木受到毀壞、林地受到毀壞的行為、盜伐林木行為、濫伐林木行為，偽造、變造、買賣、租借采伐許可證行為，收購、加工、運輸明知是盜伐、濫伐等非法來源的林木的行為的林業行政處罰。