農村“空洞化”背景下精準扶貧面臨的困境與對策

王蘭

摘要：農村特有的自然屬性決定農村精準扶貧的供給模式和發展方向。隨著城鎮化的推進，農民作為農村精準扶貧的服務對象，不僅在農村社會發展中扮演建設者的角色，也為我國社會現代化建設作出了巨大貢獻。然而，農村大量青壯年勞動力的流失導致農村出現資源和公共服務的“空洞化”現象，使得農村經濟發展緩慢，貧困人口數量也遠超城市。通過分析農村精準扶貧面臨的困境發現，農村精準扶貧作為新常態下振興農村事業的重要推動力，不僅要以實現農村貧困人口的脫貧為目標，更要帶動農村經濟社會發展，實現農村與城市經濟發展無縫對接。

關鍵詞：農村;精準扶貧;新模式;項目多樣化;新平臺;“空洞化”;政府

中圖分類號： F323.8文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2020）07-0041-04

城鎮化進程帶來了城市的飛速發展，同時加劇了城鄉間的不均衡發展，導致大量的青壯年勞動力為謀出路而流動到城鎮，從而形成農村“空洞化”現象。農村“空洞化”主要體現在農村產業空心、青壯年人口流動、房屋空置、土地撂荒以及城鄉收入差距擴大等。其中，最為嚴重的農村勞動力流失問題直接阻礙了農村社會經濟的穩定發展和公共服務的正常供給。國家統計局的相關統計結果（圖1）顯示，2015年我國農民工總量為27 747萬人，同比增長1.3%;2016年農民工總量為28 171萬人，同比增長1.5%;2017年農民工總量達到28 652萬人，同比增長1.7%，增速比2016年提高了0.2百分點，其中外出農民工為17 185萬人，同比增長1.5%，增速較2016年提高1.2百分點，本地農民工11 467萬人，同比增長了2.0%，增速仍快于外出農民工的增速。在外出農民工中，進城農民工有13 710 萬人，同比增長0.9%[1]。由圖1可知，以當前農民工的增長速度，農村社會不僅在經濟發展上面臨巨大壓力，在社會基礎設施建設和公共服務供給上也將面臨巨大的挑戰和困境。農村“空洞化”現象的出現使得城鄉差距進一步擴大，農村社會較城市而言發展緩慢，城鄉間貧困人口數量分布差距明顯。隨著黨的十八大后扶貧工作的順利開展，政府在農村地區的扶貧工作取得了突出的成就。據統計（圖2），2017年末全國農村貧困人口數量達3 046 萬人，比2016年末減少1 289萬人;貧困發生率為3.1%，比2016年末下降了1.4百分點[2]。由圖2可知，通過政府精準扶貧政策的初步落實，盡管農村貧困人口數量有了大幅度的下降，但隨著精準扶貧工作的深入開展，農村“空洞化”現象逐步加深，農村精準扶貧仍然面臨巨大的挑戰和困境。

1 農村精準扶貧的重要性

面對新的社會發展現狀和需求，政府提出“精準識別，精準幫扶，精準管理，精準考核”的精準扶貧脫貧工作模式，這是對我國扶貧脫貧工作的新要求和新挑戰。習總書記在提出科學扶貧、精準扶貧和精準脫貧工作要求的同時，也強調了農村是全面建成小康社會的重要組成部分，尤其是一部分深度貧困的農村地區更加不可忽視。這一重要觀點的提出為各級政府開展精準扶貧脫貧工作提供了方向性規劃和具體實施目標，把精準扶貧與全面建成小康社會相結合，通過精準扶貧消除地區貧困，實現城鄉經濟均衡發展，推動區域經濟協調發展。其中“精準識別”是精準扶貧工作的重要基礎，需要一系列的科學標準和程序，要精準識別貧困地區和貧困人口。由于扶貧工作是一項具有公共性的社會事業，在開展過程中必須強調公平性和透明度。因此，在精準扶貧過程中精準識別是扶貧工作的基礎與保障。“精準幫扶”是開展精準扶貧工作的重要前提，在精準扶貧工作開展初期須要通過一系列政策和宣傳推動干部結對幫扶的落實，結對幫扶主要是以強化黨員干部服務人民的意識為宗旨，實現“一對一”幫扶帶動“一對多”“多對一”等幫扶模式的創新。“精準管理”是政府在精準扶貧過程中保障扶貧工作可以持續開展的重要手段，精準扶貧的社會屬性決定了管理以政府為主體，人民群眾和社會組織共同參與，管理方式以政府的政策法規為導向，因此多元主體參與的精準管理也是精準扶貧工作發展的穩定器和政治保障。“精準考核”是保障農村精準扶貧工作公平性和透明度的重要工具，其中不僅涉及政府自身的考核，也涉及政府購買第三方提供的考核服務，通過內外全方位的考核更好地推動精準扶貧部門的發展。因此，政府提出的精準扶貧是一個兼備動態性、針對性、戰略性的公共政策，對于當下緩解我國的貧困問題具有顯著成效。

2 “空洞化”背景下農村精準扶貧的現狀

改革開放以來，由于政府的工作重心向城市轉移，大量農村資源不斷向城市流動，其中最主要的是農村勞動力的轉移，特別是具有一定素質的青壯年勞動力的流失，直接阻礙了現代農業的發展。農業從業人員年齡偏高且整體素質偏低，直接影響到現代農業生產要素的投入和先進技術的推廣。農村經濟發展的主要構成要素是農業生產，農業生產要素流失及先進技術缺失，難以滿足現代農業發展的要求，阻礙了農村的社會發展，導致農村出現資源和公共服務的“空洞化”現象，進而加大了農村精準扶貧工作開展的難度和挑戰。由于我國人口基數較大，城鄉間的經濟發展差異性也較明顯，國家統計局2019年公布的數據顯示，全國還有1 660萬農村貧困人口，雖然相較2018年人口數量和貧困發生率都有了顯著變化，但是結合當下農村社會的整體發展趨勢，農村貧困問題仍是阻礙我國城鄉均衡發展的主要因素，政府目前的一項重要工作就是要大力扶持農村經濟發展，改善農村民生質量，推動城鄉經濟均衡發展。

3 農村精準扶貧面臨的困境

隨著農村“空洞化”趨勢的發展，農村人口會向城鎮大量轉移，農村富余勞動力已經成為農民工的主要組成部分。由于農業生產的需要以及政府振興農村政策的開展，帶來了小部分農村勞動力回流。農村精準扶貧政策的進一步開展是為了更好地提高農村貧困人口的生活水平，農村出現人口回流現象，回流的勞動力給精準扶貧工作的開展帶來了一定的優勢。同時，非勞動力人口的回流也給農村精準扶貧工作帶來一定的困難，如出現新的農村貧困人口和失能人口。因此，農村精準扶貧工作的開展面臨諸多不確定因素。

3.1 扶貧對象的精準動態識別困難

我國農村勞動力的回流現象早在20世紀90年代已經出現，在近期趨勢較明顯，主要體現在城鎮農民工的增長趨勢趨于平緩，在回流者中一小部分人口處于貧困或者失能狀態，這進一步加大了農村扶貧中精準識別的難度。由于我國部分地區的扶貧部門還沒有實現切合實際的人口調查，只是通過農村地區的人口規模推演得出結論性的扶貧名額范圍，又自上而下將扶貧名額分配到地方，地方通過申報的形式開展具體扶貧工作。這種農村扶貧工作模式對于回流的貧困人口無法做到及時識別，大大降低了農村精準扶貧工作開展的時效性。對于流動的農村人口，當下申報式的識別方式所帶來的最大問題是扶貧對象的識別缺乏精準性和時效性。精準識別是農村扶貧工作得以開展的重要基礎，可以提高農村資源配置的效率，實現農村地區扶貧到戶，真正解決我國農村地區的貧困問題，是緩解資源分配不公等矛盾的重要環節。因此，面對流動的農村人口，農村扶貧工作的精準識別無法真正落實，直接影響農村精準扶貧工作進一步開展。

3.2 扶貧項目陷入“普遍”陷阱

農村扶貧的關鍵是精準地識別貧困人口，精準扶貧工作開展的關鍵在于扶貧項目的具體性與針對性。精準扶貧的目的和內涵要求政府扶貧部門對扶貧對象進行實際考察，分析現狀并實施具體可行的扶貧方案，實現對癥下藥。農村扶貧項目在實施過程中以普遍貧困規律為依據，認為普遍發生的問題是所有地方問題的總結，而忽視地方具體的貧困問題。因此，扶貧工作不僅要在大局上響應國家政策要求，還要確保地方政策的具體可行性，為貧困戶提供切實所需的脫貧資源，從而保障精準扶貧工作的開展。在農村地區，貧困人口的主要致貧原因是落后的社會經濟發展水平[3]，由于不同農村的貧困人口存在差異性，因此需要的扶貧資源也各不相同。但是在精準扶貧工作的實際開展過程中，扶貧項目和扶貧資源的引進都大同小異，沒有做到因地制宜、因人而宜地開展工作，相應的扶貧項目缺乏具體性、針對性，不能有效解決貧困問題，同時還帶來了扶貧資源的浪費，阻礙了精準扶貧工作的高效開展。

3.3 農村貧困戶參與扶貧管理困難

農村扶貧部門通常以家庭收入作為扶貧對象的甄別標準，這樣的識別過程是片面的，真正的扶貧對象不僅要符合硬性條件，還須要針對農村貧困人口進行具體分析和考察，要對貧困人口進行分類，對具有一定勞動力且可通過幫扶擺脫貧困的人口進行重點幫扶，同時對年齡較大且喪失勞動力的要進行長久幫扶。在扶貧工作的精準識別過程中，還須要充分發揮群眾力量，保障工作開展的公平性和透明度。由于地方政府缺乏全面的政策宣傳，導致農民對精準扶貧政策缺乏深入的理解，大大打擊了農民參與政治生活的積極性和活躍度。同時大部分貧困戶由于自身原因和社會地位的阻礙，參與公共生活的可能性更小，這樣一來就會陷入被動參與精準扶貧工作的窘境，很大程度上影響精準扶貧工作的深入開展。

3.4 農村扶貧管理監督困難

農村扶貧事業是公共事業的重要組成部分，精準扶貧工作的落實不僅事關農村社會的經濟發展，也是緩解城鄉差距的重要途徑之一。為了更加精準地落實農村扶貧管理工作，政策監督必須要貫穿于整個扶貧管理過程中，一個完善的扶貧管理監督體系涉及到外部監督和內部監督2個方面，內部監督主要靠政府部門自身的監督管理，外部監督主要以社會監督為主。由于農村扶貧管理還處于發展階段，監督體系的建設還不夠全面，群眾參與度影響了外部監督的落實;政府內部采取的第三方評估手段以及全國統一化的評估方式，導致評估結果有失偏頗，阻礙了扶貧管理內部監督的落實。沒有完善的扶貧管理監督體系，農村扶貧事業的發展就缺乏基本的保障。

4 優化農村精準扶貧的路徑

十九大以后，政府把打好脫貧攻堅戰作為全面建成小康社會的三大攻堅戰之一。近年來，我國的脫貧攻堅戰在力度、規模和影響上都出現了前所未有的轉變，農村扶貧也取得了決定性的進展，接下來我國脫貧攻堅戰進入到關鍵階段，全面打贏脫貧攻堅戰的重要推動力就是農村精準扶貧政策的落實和發展。農村精準扶貧僅僅靠政府的力量是難以為繼的，精準扶貧的目的是消除貧困，財政資源的有限性使得精準扶貧存在一定的不公平，結合農村實際特征和需求，對農村精準扶貧進行優化和發展是大勢所趨。

4.1 倡導農村精準扶貧新模式

當前我國農村實施的結對幫扶政策具有很大的創新性，但是其自身局限性也十分明顯，依靠領導干部結對幫扶，從根本上只能實現年齡較大且自理能力較弱的貧困人口生活水平的相對提升，并沒有真正消除農村貧困問題。農村青壯年勞動力的外流，一定程度上緩解了城市地區的用工荒等問題，但是大量的勞動力外流直接阻礙了本地區的經濟發展[4]。因此，發展農村地區經濟已經迫在眉睫，創造大量就業機會，提升農村就業質量，是實現農村精準扶貧的重要手段。政府精準扶貧部門須要構建多元主體參與農村精準扶貧的新模式，發揮好自身指導作用，調動好市場的積極性，深化領導干部結對幫扶政策的精準性，提高幫扶效率和效果，進而實現農村貧困人口的全面脫貧。政府通過引入市場機制，落實購買公共服務的“最后一公里”[5]是精準扶貧政策實施的關鍵環節[3]，即如何利用有限的資源來實現農村扶貧的公平性與精準性，讓真正須要幫助的群體得到幫助，從而實現農村地區產業結構的轉型與創新。

4.2 實現農村精準扶貧項目多樣化

通過對貧困村、家庭、人口的精準識別，根據不同貧困類型，針對不同貧困原因，從基礎設施、產業、教育、就業、保障等方面展開扶貧工作，具有較強的針對性和靈活性[6-16]。精準扶貧項目種類的多樣化，一定程度上可以滿足農村精準扶貧的需求，同時也加大了農村扶貧管理的難度，真正實現農村精準扶貧項目多樣化，須要提升農村精準扶貧管理的規范性。首先，政府應加強對農村扶貧資源的監管，嚴格執行各級政府的扶貧資源監管制度，做到依法行政。其次，堅持農村精準扶貧政策公開透明原則，對扶貧資源的使用以及項目的選擇和落實情況進行公示，堅持民主科學決策、密切聯系群眾的工作作風。最后，積極接受社會各組織的監督，同時組織第三方進行農村扶貧項目落實的考核，以保障農村扶貧項目的高效運行，更好地發揮農村精準扶貧政策的能動性。

4.3 構建農村精準扶貧新平臺

政府想要解決好農村精準扶貧、精準識別的問題，須要構建農村精準扶貧新平臺，通過新平臺對農村流動人口進行實時監控，對于新增貧困人口要及時落實精準扶貧政策。首先，要加強農村精準扶貧組織的建設和發展，成立關于農村扶貧合作的組織，通過組織的力量來提升精準扶貧的工作效率，依靠農戶自身解決脫貧問題，大大提高農村居民的參與度，在農村脫貧的同時還可以提高村民政治生活參與的積極性。其次，通過調動社會各種力量解決農村貧困問題，可以組織企業開展項目下鄉活動以推動農村產業發展，動員領導干部、學生志愿者進行老齡貧困戶的幫扶活動，不僅有效地緩解了政府在農村精準扶貧工作中的壓力，還有利于農村社會的全面發展。最后，借助城鎮化進程的契機，全面整合農村產業資源，推動農村產業結構創新，“農村城鎮化”主要以農村原有產業為保障，推動產業變革以提高農產品質量，推動農村經濟發展，實現城鄉資源配置均衡化，通過農村的發展解決好農村貧困人口問題。

4.4 不斷完善扶貧考評監管機制

精準扶貧政策的落實是動態的，由于貧困人口的不斷變化，精準扶貧政策須要及時作出調整，以適應不斷變化的社會環境。想要更好地維持農村精準扶貧政策的靈活性和科學性，完善的考評監管機制不容缺失。因此，在對農村貧困地區進行考評的過程中，考核和評估要盡量以當地的實際情況為參考依據，因地制宜動態追蹤政策落實情況，對考評結果要及時分析。對于存在問題的考評結果分析原因并及時調整政策。考評主體應為政府以外的第三方組織，以確保考評結果的公正性。農村精準扶貧的監管主體包括政府自身以及社會組織，考評第三方組織也具備監督權利，內外監督相結合確保農村精準扶貧工作規范開展。

5 小結

伴隨城鎮化的進程，農村出現資源和公共服務的“空洞化”現象，使得農村經濟發展緩慢，農村的精準扶貧作為新常態下振興農村事業的重要推動力，為了打好精準扶貧攻堅戰，就要牢牢把握農村的現實背景和實際需求，結合農村地區農業經濟發展的特點，精準扶貧的同時要加大農村產業結構的升級，通過精準扶貧政策改善貧困農戶生活水平，加快新農村建設，從根本上消除貧困;政府部門應相互合作積極落實好產業扶貧、教育扶貧、就業扶貧、保障扶貧等扶貧政策，確保扶貧政策的全面落實，改善農村社會經濟、文化、教育等各個方面的發展，做到“授人以魚不如授人以漁”，從農民的利益出發消除農村貧困問題，縮小城鄉差距。

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