三峽后續農業項目企業準入動態評價體系研究

賴紅兵　魯杏　吳兆娟　鄭甘甜　仝鑄　何秀娟

摘要：從三峽后續農業項目企業準入條件與評價方式中存在的問題出發，以《三峽后續工作規劃實施管理暫行辦法》為依據，結合中國其他類型農業項目企業準入評價的實踐經驗，通過AHP層次分析法構建三峽后續農業項目企業準入動態評價體系，以期提高項目投資效益。

關鍵詞：三峽工程;農業項目;企業準入;動態評價

中圖分類號：F323.3? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）04-0161-05

Abstract： Starting from the problems in the access conditions and evaluation methods of the Three Gorges follow-up agricultural projects， basing on the Interim Measures for the Implementation and Management of the Three Gorges Follow-up Work Plan， combining with the practical experience of other types of agricultural project enterprise access evaluation in China， the AHP Analytic Hierarchy Process is used to construct a dynamic evaluation system for the access of the Three Gorges follow-up agricultural projects， so as to improve project investment benefits.

Key words： Three Gorges Project; agricultural project; enterprise access; dynamic evaluation

三峽工程自實施以來，取得了重大成效，已進入后續工作的新階段。黨中央、國務院高度重視庫區移民工作，近年來不斷出臺支持政策，加大資金投入，實施了一批三峽后續項目，在促進庫區經濟發展、帶動移民安穩致富等方面發揮了重要作用[1]，但缺失有效的企業準入動態評價體系。為了進一步強化三峽后續農業項目建設中存在的薄弱環節，構建企業準入動態評價體系意義重大，主要體現在以下3個方面。其一，它是推進庫區產業結構優化升級，促進農業可持續發展的有效途徑。制定三峽后續農業項目企業準入動態評價體系，規范后續農業項目承擔企業的準入條件，將有助于引導庫區產業結構優化升級，促進庫區生態環境改善，實現農業可持續發展;其二，它是提高三峽后續農業項目實施質量、提升資金使用效益的現實需求。評價體系的制定能進一步提高項目的實施質量，發揮項目的撬動作用，形成三峽后續亮點工程;其三，它是三峽移民實現“搬得出、穩得住、逐步能致富”的重要保障。通過構建評價體系，能摸清企業實力和實際帶動能力，集中支持帶動能力強的企業，加快庫區移民就業、創業以及增收致富步伐。那么，當前三峽后續農業項目的企業準入條件是什么，存在哪些問題，該如何科學構建企業準入評價體系，又該采取什么樣的應用對策等問題都值得思考。梳理近年來國家先后批復的56個三峽后續農業項目，基于相關農業項目企業準入評價體系的構建過程與AHP層次分析法，提出了構建三峽后續農業項目企業準入動態評價體系的設想，以期為有效推進三峽后續工作相關課題研究的縱深發展提供參考。

1? 三峽后續農業項目企業準入條件

通過對《長江三峽庫區移民工程建設項目管理辦法》《重慶市三峽后續工作規劃實施管理暫行辦法》《湖北省三峽后續工作規劃實施管理細則（試行）》以及其他相關資料進行分析，總結出當前三峽后續農業項目的企業準入條件，主要包括以下5個方面的內容。一，在資金方面，要求項目承擔企業必須具備項目總投資30%～40%的資本金，最少不得低于項目概算總投資的20%，要求項目承擔企業具備較強的融資能力，保證自籌資金及時足額到位;二，在信譽方面，有銀行貸款的企業，近2年內不得有不良信用記錄;三，在管理方面，要求項目承擔企業有較強的管理能力，能夠很好地承擔項目建設;四，在移民帶動方面，要求項目承擔企業通過建立合同、合作、股份合作等利益聯結方式帶動農戶，促進移民安穩致富;五，在要件方面，要求項目承擔企業提供企業法人證書、營業執照復印件、銀行存款證明、年度財務審計報告、貸款協議及貸款憑證、產學研技術支撐證明、土地使用證明或者土地租用合同、項目規劃選址意見、國土用地預審、環境影響評價手續、可研批復、節能審批手續、初設批復、概算批復、配套資金證明和涉水項目占用庫容審批手續等要件。部分不需開展規劃選址、用地預審和環境影響評價的項目，必須由相關審批部門出具正式的豁免手續。

從以上規定可以看出，當前政府對申報三峽后續農業項目的企業準入條件主要集中在3個方面。一是企業財務狀況良好，這是保證項目能夠順利實施的基礎;二是企業信用良好，這是企業爭取項目、提高自身競爭力、適應市場機制的重要支撐;三是企業愿意與庫區移民建立利益聯結機制，這是保障項目可持續發展的前提。

2? 三峽后續農業項目企業準入存在的問題

2.1? 企業準入評價指標設置不夠合理

企業準入評價指標是評價的主要內容，對于引導企業結構調整，轉變增長方式，提高企業科技水平、管理水平和自主創新能力，促進行業發展具有重要作用。但在三峽后續農業項目對申報企業要求的條款中，企業的財務狀況、信用等級比較容易查實，企業管理能力和移民帶動方面則比較含糊，可操作性差，在實際操作中對企業的約束力不強。同時，現行準入條款多為定性要求，缺乏定量評價，且缺少優先指標，即在滿足基本指標條件下優先支持的指標條件[2];此外，目前還缺少一個科學性、完整性的企業準入指標體系，指標體系的缺失直接影響了項目的前期申報質量與后期運營實施。

2.2? 企業動態監測管理環節較為薄弱

《三峽后續工作規劃實施管理暫行辦法》明確指出，三峽后續工作的規劃實施要加強動態監測，建立覆蓋三峽后續工作主要任務目標的動態跟蹤監測評價體系，同時，在規劃實施過程中開展中期評價，在規劃任務完成后進行后評價。對重大項目實施和重大政策執行的效果，要按規定開展績效評價。然而，在實際操作過程中，三峽后續農業項目基本上采用的是靜態管理模式，對準入企業缺乏中期評價、后評價以及績效評價，在一定程度上弱化了對企業的監管，增大了項目實施的風險。動態監測環節的缺失，也使得一些不合格的企業法人單位沒有得到及時清理，仍留在農業行業當中，這必然對市場秩序的規范管理造成威脅，直接影響項目實施進度和實施質量[3]。

3? 評價體系應遵循的基本原則

3.1? 系統性與重要性相結合原則

三峽后續農業項目企業準入指標應是由若干相互依存的部分構成，是一個層層相扣的系統體系，能夠全面反映項目企業的綜合實力和移民帶動能力。同時評價指標的選取應反映企業準入中的重點要素，選擇具有關鍵作用的指標，摒棄一般性指標，這樣才能有效地篩選有實力的企業，提高項目實施質量[4]。因此，指標體系的構建要在兼顧系統評價的同時，突出重點，將系統性和重要性相結合。

3.2? 動態性與穩定性相結合原則

動態性與穩定性相結合是指在選取三峽后續農業項目企業準入指標時，要綜合考慮指標體系的動態性和穩定性。由于項目從籌備、立項、設計，再到施工、運營是一個具有動態特征的變化過程，同時，企業準入也需要設計動態的指標來評價，以實現可持續發展的要求。因此，應堅持動態性的原則，根據三峽后續工作規劃的不同實施階段，適當地修訂項目企業評價指標，此外，還要注意指標的選取應具有相對穩定性，要從標準化、規范化、程序化的角度評價項目企業[5]。

3.3? 科學性與可操作性相結合原則

三峽后續農業項目企業準入指標體系是一個將農業項目、企業實力和移民致富等相關方面融為一體的多層次、多功能的評價體系。指標體系的設計應科學、客觀地反映農業產業發展、庫區環境保護與移民安穩致富之間的相互關系。同時，指標體系的構建也要從研究的需要出發，考慮實際操作過程中數據的可獲得性以及評價指標量化的難易程度，盡可能地選取一些便于量化、易于計算的基礎性數據[6]，確保三峽后續農業項目企業準入可實際操作運行。

4? 三峽后續農業項目企業準入動態評價體系的構建

4.1? 框架設計

三峽后續農業項目屬于生態農業及生態農業園發展扶持小類項目，按照產業鏈的各個環節可劃分為種植養殖基地項目、農產品加工項目和休閑農業項目，其中以種植養殖基地項目為主，加工類和休閑類項目則較少。近年來，企業承擔的38個農業項目中，絕大多數為種植養殖基地項目，數量達到33個，此外還包含了3項農產品加工項目、2項休閑農業項目，這兩類項目有助于拓展和延伸產業鏈，進一步提高農產品附加值、促進移民安穩致富。因此，在構建企業準入動態評價體系時，應綜合考慮不同項目類別的差異，因地制宜地調整企業設置準入條件。基于此，本研究構建了三峽后續農業項目企業準入動態評價體系的框架（圖1）。

由圖1可以看出，三峽后續農業項目企業準入的動態評價主要體現在兩個方面。一是在選擇項目的承擔企業時，對申請企業進行資格審核，滿足準入條件的企業獲得準入資格。本研究從資質水平、資金能力、信用等級、經營能力、競爭力、帶動能力等方面進行構建，同時考慮從不同的農業項目類型（種養基地、農產品加工、休閑農業項目等）來細分相應的準入條件指標體系。二是在企業承擔項目建設運營后，對企業績效進行監督記錄評價，并將動態監測評價結果作為企業再次申請后續農業項目、財政資金支持或給予獎懲的依據。主要在項目實施運營之后的3～5年對企業進行跟蹤調查，根據不同的項目類別來對企業自身的成長能力、企業承擔項目的盈利水平、項目的輻射帶動效果等方面進行績效評價，確定項目實施是否發揮了預期成效。

4.2? 評價體系的構建

根據動態評價體系的框架設定，三峽后續農業項目企業準入動態評價體系由企業準入條件指標與企業動態監測評價指標兩個方面內容組合而成。結合《三峽后續工作規劃實施管理暫行辦法》的具體要求，采用AHP層次分析法，分別選取企業準入條件與企業動態監測的評價指標。

4.2.1? 企業準入條件指標? 企業準入條件是指企業承擔三峽后續農業項目進行經營活動時，政府通過一系列準入制度及規定對企業進行的資格和條件限制。企業準入本質上是對企業是否有資格承擔三峽后續農業項目的評判標準，綜合前文分析，共設置資質水平、資金能力、信用水平、經營能力、競爭力、帶動能力6個一級指標，18個二級指標（表1）。

4.2.2? 企業動態監測評價指標? 企業動態監測評價是在項目實施運營之后的3～5年，對企業自身成長能力、企業承擔項目的盈利水平、項目的輻射帶動效果等方面進行績效評價。判斷三峽后續農業項目企業在以上幾個方面是否穩步提升，并將動態監測評價結果作為企業再次申請后續農業項目或財政資金支持的依據。其中，企業自身成長能力主要是對企業的經營范圍、企業總資產、資產負債率、信用等指標進行對比分析;企業承擔項目的盈利水平主要是對企業的農產品銷售額、產銷率等指標進行對比分析;項目的輻射帶動效果主要是從企業對農戶的帶動、對原材料銷售的帶動等指標進行對比分析;最后評價分析企業各項指標是否達到預期，并對企業的目標完成情況進行獎懲。

5? 對策與建議

在明確三峽后續農業項目企業準入動態評價體系中的具體評價指標后，可采用專家咨詢法進行指標賦權，隨后采用綜合計分法評估三峽后續農業項目企業準入情況。此外，為了更好地應用動態評價體系，還應從政府和企業兩個層面做好以下工作。

從政府層面來看，要繼續完善以下4個方面的內容。

一是做好項目儲備，推動項目建設提速增效。三峽后續工作事關庫區政治穩定、社會和諧、經濟發展、生態環境建設、移民安穩致富。各級各部門應高度重視，把三峽后續工作政策宣傳到位、解釋到位、落實到位。鼓勵和引導符合條件的企業積極申報項目，做好項目儲備和企業儲備。三峽后續農業項目申報的建設地點、建設內容應結合城鄉總體規劃、農業產業規劃、土地利用總體規劃，突出地方特色優勢產業，同時，加快推進項目實施，督促相關區縣落實項目實施主體責任，以此推動項目建設提速增效。

二是加強準入管理，開展企業準入和項目績效評估。強化三峽后續農業項目企業準入管理，根據項目類別對企業設置不同的準入條件，靈活選擇企業，優先扶持國家級、省市級農業龍頭企業以及獲得中國農業品牌等知名商標品牌稱號的農業企業，也要為小企業和新注冊的企業創造申報后續農業項目的機會，防止出現一刀切的現象。積極構建第三方評估機制，引入第三方機構代替政府進行企業準入的評估決策，提高決策的專業性和科學性水平。同時建立科學有效的項目績效評價機制和管理模式，開展項目績效評估試點，委托第三方機構開展內部審計，對三峽后續農業項目的建設期限、與移民直接受益關聯度和項目效益是否達到預期等主要情況進行評價，并將動態評價結果與企業的準入資格掛鉤，著力推動監督檢查常態化[7]。

三是建立企業信用數據庫，實現財政投資可追溯。加快建立三峽后續農業企業信用數據庫，信用數據庫涵蓋企業項目申報、實施、運營、管理等各個環節。推動建立主體可識別、商品可追溯、責任可追究、權益有保證的企業信用保障機制，一經出現套取財政資金的現象，立即通過審計追回財政投資，并將此類企業列入黑名單[8]。

四是完善利益聯結機制，實現農戶持續增收。積極引進和培育三峽后續農業龍頭企業，通過以獎代補、貸款貼息、財政資金股權化改革等措施，鼓勵企業向庫區延伸生產基地，實現移民產業規劃與龍頭企業基地建設對接。鼓勵企業延長產業鏈條，促進農業產加銷緊密銜接、農村一二三產業深度融合，推進農業產業鏈整合和價值鏈提升，同時通過建立“企業+基地+農戶+電商”“企業+合作社+基地+農戶”等利益聯結機制，進一步提高農戶地位和收益水平。

從企業層面來看，需要做好以下3個方面的改進。

一是認真學習相關政策，抓好項目前期策劃。項目企業法人單位在申報三峽后續農業項目時，應對項目投資模式、基本建設程序等相關規定進行深入研究學習，切勿重爭取國家資金而輕項目前期科學論證。隨著三峽后續工作相關政策的進一步完善，特別是《三峽后續工作專項資金補助標準》和“不允許隨意調整建設規模”等相關規定的出臺，致使部分項目因自籌資金增加，不能及時足額到位而影響項目建設進度，項目建成后也難以發揮明顯效益。因此，建議項目法人單位在策劃項目時要結合實際，保證項目建設效益。

二是強化自身主體責任，注重項目實施運營。項目法人單位既要重視項目申報，也要重視項目實施，加快推進已批復項目的開工建設。在項目建設過程中，嚴格執行基本建設程序，堅持項目法人負責制、工程招投標制、合同管理制、工程監理制和竣工驗收制等制度[9];同時企業法人單位要及時完備已批復項目的開工建設條件，促進項目順利通過竣工驗收，并不斷推進項目實施運營，加強后期管護，取得預期效益。

三是創新聯農帶農機制，讓農民分享產業增值收益。三峽后續農業企業法人單位應積極創新聯農帶農激勵機制，通過發展農產品加工、互聯網銷售、休閑旅游等產業，延長產業鏈條，實現產業融合發展，同時通過股份合作帶動、訂單農業帶動、品牌增值帶動、市場引領帶動、服務協作帶動等方式，健全“租金收入+工資收入+股金分紅+增值收益”分配模式，強化與農戶的利益聯結，使其主動參與農業園區或基地建設，分享產業增值收益[10]。

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