淺析新疆煙草內部控制環境的缺陷及其優化

侯正軍

摘 要 內部控制環境作為內部控制體系的重要基礎，對企業內部控制的有效實施和貫徹執行起著保障作用，對企業經營目標的實現和企業整體戰略目標的執行有著直接的影響。本文以新疆煙草作為研究對象，分析行業在內部控制環境方面存在的缺陷，并提出相應的優化對策，以期對煙草行業健全完善內部控制環境提供理論指導。

關鍵詞 內部控制 控制環境 問題 優化對策

一、引言

內控環境作為內部控制的重要組成要素，是內部控制其他4個要素的基礎，對其他4個要素的有效發揮起著決定性作用。1998年，美國注冊會計師協會發布了第55號審計準則公告，該公告首次將內控環境正式納入內部控制范圍。從此，內控環境成為內部控制理論研究的重要方向。1998年，COCO發布了報告《內部控制——總體框架》，認為內控環境是其他控制要素的基礎，將內控環境的影響及作用提升到了一個全新的高度。COCO報告強調人在內控環境和內部控制中的核心地位，以及內控環境的“軟控制”作用。內控環境對內部控制的影響正如COCO報告中所述：控制環境對企業的結構及其活動、目標的設定和風險的評估有重大影響。內控環境受公司歷史與組織文化的影響，它塑造了公司企業文化，并對員工的內控意識產生影響。

煙草行業作為一個特殊的高稅率壟斷行業，在國民經濟發展中起著重要的作用。雖然煙草行業在推行內部控制基本規范和內部控制框架后，內部控制建設方面取得了一定的成效，但從前期的福建煙草三明分公司腐敗窩案到最近的哈爾濱卷煙廠財務舞弊案可以看出，煙草行業內部控制仍然比較薄弱，管理上仍然存在漏洞。從現狀來看，與缺乏內部控制制度相比，更多的情況是在制度執行過程中的人為失效，反映出來的是公司及控制相關人的水平、素質、價值觀念和道德觀念，以及企業在內控環境方面的基本缺陷，如治理理念、內部監督及企業文化等。所以，內部控制理論與實踐的迫切要求以及內部控制建設的長期任務是通過優化控制環境來加強內部控制，在制度創新的過程中不斷優化內控環境。

隨著現代企業制度的不斷健全，完善的內部控制環境與企業健全的內部管理直接相關。本文以新疆煙草為例，從內控環境的4個方面，即治理結構、內部機構設置及權責分配、企業文化與人力資源管理、內部審計監督，分析研究了新疆煙草在內部控制環境方面存在的不足，并有針對性地提出了相關優化措施。筆者認為企業擁有完善的內部控制環境體系，對降低企業風險、發揮內控的有效性、提升企業管理效率有積極的促進作用。本文主要的研究目的是通過分析研究新疆煙草在內控環境方面存在的缺陷，對我國煙草行業優化內控環境、提升企業抗風險能力提出對策建議，為企業的長遠健康、高質量發展奠定基礎。

二、新疆煙草內部控制環境的現狀

新疆煙草成立于1986年，實行“一套機構、兩塊牌子”的管理體制，性質為國有獨資，注冊資本為44283.37萬元。新疆區公司下轄13個全資子公司，以及新疆煙草進出口有限責任公司1個專業子公司。新疆區局（公司）機關內設12個職能處室、4個專業部門。截至2019年底，總資產85億元，從業人員2700人。新疆煙草經過30多年的發展，建立了現代企業制度，構建了具有煙草行業特點的法人治理結構。近年來，通過行業內外巡視、審計等一系列的規范整頓，雖然在內部控制建設方面積累了一定的經驗，存在的漏洞得到了彌補，存在的薄弱問題也得到了整改，內部控制體系正逐步完善，但與國內外許多煙草企業相比，新疆煙草內部控制環境仍然存在一定的缺陷，離行業“嚴格規范”的管理要求和高質量發展的時代需求仍然有一定的差距。當前，公司管理者對內部控制的理解仍停留在內部制約與內部監督階段，一些公司管理人員在思想上對內部控制的作用不夠重視，以致內部控制的有效性不能得到充分發揮。

從內部控制環境視角來看，新疆煙草主要存在以下問題：一是公司治理結構存在局限性，公司治理機制不完善，沒有完全建立現代公司治理結構。二是企業的內部機構設置及權責分配不合理。U形組織結構高度集權，各部門、各所屬單位之間往往以自我為中心，協調困難，主動性、積極性不能得到充分發揮。三是企業文化與人力資源管理缺陷。對關鍵管理者缺乏有效的激勵和約束機制，可能導致權力近親繁殖，監督管理失靈的后果。四是內部審計監督不到位。內部審計監督獨立性不夠，缺乏行使內審的內部動力。

三、新疆煙草內部控制環境存在的問題分析

（一）公司治理結構存在局限性

國家對煙草實行“統一領導、垂直管理、專賣專營”的管理體制，在政企不分的高度壟斷體制下，不存在其他所有制形式的市場主體與煙草行業競爭的問題，這就導致煙草商業企業法人治理結構不同于上市公司董事會、監事會與經理層3個機構相互制衡的公司治理結構，以致權力過度集中于一個人手中，在公司內部沒有對其權力進行限制。公司“一把手”沿用的是組織任命的形式，這樣的經營者與職業經理人不同，往往追求個人政治效用最大化，而不是企業價值最大化。在討論重要決策時，往往都是“一把手”說了算，內部審計監督部門不能發揮任何監督與制衡作用，公司治理結構在這種高度集權的機制下很難發揮實效。在這種不完善的公司治理結構下，管理層不可能像對待自己的資產一樣去關心國有資產增值保值，這是煙草商業企業最大的現實。

（二）內部機構設置及權責分配不合理

新疆煙草經過30多年的發展，企業規模也隨之迅速擴張，這就要求必須科學、合理地設置內部管理機構，并合理分配各部門的權責。新疆煙草一直以來的組織形式都是U形組織結構，采用“統購分銷”的模式，這種組織結構可以實現集中領導，統一指揮，便于調配人、財、物。但這種組織機構由于高度集權，“一把手”的話語權太重，導致中層領導在工作中缺乏積極性。各職能部門對所屬單位干預性較強，導致各所屬單位獨立性不強。各職能部門之間往往以自我為中心，協調困難，決策過程遲緩，為追求各自的目標而偏離總目標。

（三）企業文化與人力資源管理缺陷

企業文化作為內部控制環境的一個重要組成部分，對企業內部控制發展、成熟具有良好的促進作用。所以，優秀的企業文化能夠從根本上優化企業的內控環境。當前，新疆煙草企業文化建設存在很多缺陷，管理層對企業文化建設認識簡單化、務實程度不夠，把文體活動、思想政治工作等當作企業文化建設，缺乏文化創新，沒有結合企業的特點，構建符合自身特色的企業文化。在企業文化建設過程中，只重形式，沒有真實反映企業價值取向和經營理念，員工參與性不高，認可度不高。在人力資源管理上，存在權力近親繁殖現象，缺乏合理的激勵機制，員工收入和付出不成正比，導致員工產生“干多干少都一樣”的思想。企業文化沒有和企業管理有機統一，沒有真正發揮企業文化對企業發展的推動作用。

（四）內部審計監督不到位

新疆煙草沒有建立完善的內部審計機制和風險預警機制，內部審計監督不到位。新疆煙草下設審計處，負責全疆的審計工作，各所屬單位設有監督科，負責本單位日常內審工作。但有些所屬單位，企業內審與財務同屬一個分管領導，在形式上缺乏應有的審計獨立性。在內審的職能上，許多內審工作僅僅是對會計賬目進行審核，在內控制度是否完善、組織機構職能執行是否有效、內控的有效性是否得到充分發揮等方面缺乏評價標準。有些審計人員長期在財務部門工作，往往局限于傳統的財務審計上，只強調事后的控制，沒有將內部審計監督作為推動企業治理的有力手段。內部審計部門在一些重大決策中沒有發言權，全部由企業管理者作出決策，導致內部審計機構應有的監督作用不能得到有效的發揮。

四、優化煙草企業內部控制環境的對策

（一）健全公司治理結構

良好的公司治理環境是企業內部控制制度得到有效發揮的重要保障。企業要想在最高層次上保證內控制度的建立與有效運行，必須完善公司的治理結構，使各職能機構各盡其責、各履其職、相互制約。由于煙草行業的特殊性，可按照《公司法》規定的國有獨資公司模式設計內部治理結構，探索建立獨立董事監督與監事會監督的雙層監督體制的公司治理結構。設立董事會、監事會和管理層，引入獨立董事制度，設置專職監事會常設機構，強化監事會職權。這樣有利于企業內部的監督檢查和評估評價，有利于完善企業的制衡機制，有利于有效遏制“內部人控制”。

（二）完善內部組織結構設置，明確職責劃分

企業的組織結構可以為計劃、實施、控制與監督等活動提供一個框架。它主要包括以下內容：企業組織形式的確定，內部管理機構職能的明確，組織內部的職責與權限劃分等。企業應結合自身的發展戰略建立自己的組織結構，要堅持科學、高效、精簡、透明、合理的原則，避免出現職位空缺和重疊。企業應結合實際，制定內部管理制度和相關文件，如組織機構圖、崗位說明書、業務流程圖、權限指引等，明確授權和職責分配辦法，使員工了解自己的權利和責任，這不僅有利于工作的有序開展，也有利于崗位責任的落實和考核。此外，為了更好地適應外部環境的變化，應定期對組織結構進行評估和調整。

（三）優化企業文化，加強人力資源管理

良好的企業文化與健全的人力資源管理制度，對提升企業組織活力，增強企業核心競爭力，實現企業發展戰略規劃起著舉足輕重的作用。一是打造良好的人力資源管理機制，對員工的職業發展進行合理規劃，不斷提高企業在雇傭、待遇、培訓、績效考核和晉升等方面的政策和程序的合理性。二是在人才引進方面，要更加注重對高級管理人員的道德素質和業務能力的考核，避免道德風險和能力風險;在人才使用方面，既要賦予高級管理人員一定的權力，又要有一定的考核和監督，鼓勵和約束并存，即可以調動他們的工作熱情，又可以防范他們不良的動機。三是將企業文化與人力資源管理相結合，用良好的企業文化激勵引導每一個員工積極做好各項控制工作。

（四）健全內部審計監督機制

內部審計作為公司內部監督各項經濟活動的部門，是完善內部控制的重要措施，是推動會計監督有效實施的重要手段，必須貫徹于企業經營管理的全過程，參與企業內部管理的各個方面。一是要設置獨立的內部審計機構，構建監事會下的審計模式，監督和評估公司的內部控制，完善存在的漏洞和隱患。二是拓寬公司內部審計的范圍，使內部審計的功能得到充分發揮，持續完善公司現有的內部控制制度。三是健全企業內部審計監督的制約機制，以便幫助企業管理人員有效監督內部控制政策落實。四是充分利用內部審計評價功能，規范公司經營行為，以滿足現代企業內部控制的要求。

五、結語

在新形勢下，內部控制作為現代企業管理的重要組成部分，煙草行業必須高度重視內部控制建設，提高認識。企業內部控制環境作為內部控制的關鍵要素，它從根本上決定了一個企業的發展方向，對整個企業的所有員工的內控意識有著積極的影響。因此，煙草企業要從各個方面持續優化內部控制環境，不斷提高經營效率和效益，提前防范風險，為企業的可持續發展提供保障。

（作者單位為新疆維吾爾自治區煙草公司）

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