行政爭議實質性化解的實踐探索

盛曄

摘 要：自開展行政爭議實質性化解專項活動以來，實踐中存在案件層級分布不均、行政機關參與度低、程序設計制約檢察機關提前介入、化解積極性不高等問題。為更好地維護人民群眾合法權益，應牢固樹立以人民為中心的發展思想，立足檢察職責，建立一體化化解工作機制，充分發揮基層檢察院的職能，同時應從構建多元化、規范化、全覆蓋的行政爭議化解機制，搭建法檢協作平臺，優化績效考核內容等多方面加強和改進行政爭議實質性化解工作。

關鍵詞：行政爭議實質性化解 程序空轉 行政檢察 訴訟監督

一、 江蘇省 N 市人民檢察院行政爭議實質性化解工作情況

（一）開展行政爭議實質性化解活動基本情況

最高人民檢察院自2019年10月在全國檢察機關開展“加強行政檢察監督，促進行政爭議實質性化解”專項活動，江蘇省人民檢察院隨后出臺了本省專項活動工作指導意見。自開展專項活動以來，江蘇省N市人民檢察院轉變“就案辦案”的監督理念，突破只對生效裁判審查的思路，積極探索行政爭議化解的有效路徑和方法，在監督法院裁判結果是否正確、行政行為是否合法的同時，主動介入行政爭議，將當事人受到損害的合法權益得以恢復和救濟作為目標任務。江蘇省N市人民檢察院還嘗試行政訴訟檢察監督與公益訴訟檢察職能相結合，運用調查核實、公開聽證等辦案手段，以促成行政機關和相對人簽訂和解協議等方式來化解行政爭議。

N市檢察院自2015年1月至2019年10月四年多的時間內，一共受理行政申訴案件394件，僅2件抗訴改判，其余案件均以不支持監督決定結案，無一成功化解案件。相比之下，截止2020年2月，自開展專項活動以來N市檢察院共受理行政申訴案件17件，成功化解行政爭議3件，成效突出。

（二）行政爭議實質性化解工作經驗

1.多檢察職能、多辦案舉措相結合。依據現行法律，行政訴訟監督的程序制度、責任機制相對比較成熟，既可以受理當事人申訴，也可以依職權主動介入;既可以主動調查核實，也可以引入專業判斷。在具體辦案時，要立足于法律監督機關的職權，根據需要充分運用調查核實手段，既可以對涉及行政相對人合理訴求的相關事實進行調查取證，也可以對被訴行政行為之外的相關事實進行調查。[1]自開展專項活動以來，N市檢察院采取主動介入的辦案模式，通過公開聽證、調查核實等辦案手段，對被訴行政行為之外的相關事實進行調查。僅行使行政訴訟監督檢察職能不能有效解決爭議時，主動啟動行政公益訴訟檢察職能。

[案例一]高某訴N市規劃局規劃許可案。2005年12月27日，N市某房地產公司與N市某區國土局簽訂《國有土地使用權出讓合同》，約定區國土局出讓區域內土地給該房地產公司，其中約定新建建筑物的容積應小于2.3，因地塊毗鄰部隊機場，建筑高度限為69.8米。2008年11月12日，該區規劃局向房地產公司頒發建筑工程規劃許可證，該許可明確1-3號樓地上建筑總層數可為28層，此次許可層數為22層。2009年7月，高某與該房地產公司簽訂商品房預售合同，購買案涉地塊的房屋。2012年3月31日，因部隊機場限高調整，市規劃局向該房地產公司補發建筑工程規劃許可證，許可層數調整為28層，建筑容積率調整為4.84米。高某向法院起訴，認為其購買房屋是規劃許可為22層，現實際交付為28層，市規劃局2012年頒發規劃許可證的行為損害了其權益，要求撤銷該規劃許可證。法院經審查，認為市規劃局作出的行政行為并不違反《城鄉規劃法》及《南京市規劃細則》，判決駁回高某的訴訟請求。

本案從高某2013年8月起訴至2018年11月向檢察機關申請監督，歷時長達5年。高某申請監督時情緒激動，與行政機關矛盾十分尖銳。承辦檢察官決定召開案件聽證會。聽證會上高某表示，不僅其個人利益受到損害，更有可能存在房地產公司偷逃巨額土地出讓金損害國家利益，堅決要求檢察機關依法履職。

市檢察院隨即對在案證據進行了全面審查。梳理發現因容積率從2.3調整至4.84，房地產公司應當補交土地出讓金，但在長達近10年的時間內都沒有補交。同時，規劃部門與國土部門在變更規劃手續時存在工作銜接問題。根據N市國有土地使用權出讓后規劃條件變更管理規定，經審批同意規劃條件變更的，在核發建筑規劃許可證以前，涉及補交出讓金的，建設單位應提交補交出讓金憑證和土地出讓合同補充協議。本案中，市規劃部門沒有要求房地產先與國土部門簽訂土地出讓合同補充協議，補交土地出讓金，而是直接頒發了規劃許可證。不僅引發了社會矛盾，更導致巨額國有資產流失并難以追回。檢察機關據此向市規劃局發出了改進工作檢察建議，市規劃局回函全部采納，并表示今后將積極與國土部門做好銜接工作。后案件承辦人又將該國有資產流失線索移交公益訴訟辦案部門。區檢察機關向區國土局、區財政局發出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促相關部門依法履職。截止2019年8月，該房地產公司補交了土地出讓金、利息、違約金等，共計8000余萬元。高某得知上述案件辦理情況后表示，不再對該案涉訴信訪，糾紛就此化解。

2.實體審查、協調救助相結合，破解“程序空轉”難題。在行政訴訟中 “程序空轉”問題一直比較突出。大量的行政案件反復糾纏法院是否應當受理、立案的問題上，幾年甚至十幾年都可能未進入實體審理，不僅無法解決實際糾紛，更有可能引發新的爭議乃至更嚴重的社會矛盾。實質解決行政爭議正是強調要在司法能力和司法權限內盡可能將爭議解決到位、救濟到位、監督到位，從而避免“程序空轉”，實現案結事了。[2]此次專項活動的開展，就是在立足檢察監督職能的本質、堅持法律底線的前提下，運用檢察智慧，高質效解決人民群眾的糾紛。

[案例二]馬某訴某區人社局退休審批案。馬某1988年參加工作，病退前系南京某區建筑公司員工，該建筑公司屬于縣屬大集體性質的企業。2000年6月，鎮政府向馬某核發了職工退休養老證，證載退休時間為2000年3月30日。2012年6月，區人社局根據省人社廳282號文的規定，為馬某辦理了工齡為15年的養老保險，在逐月領取養老保險金的同時正常發放其職工退休養老金。2016年1月起，區人社局根據新的文件規定，以馬某已經辦理了新的養老保險，不能再享受雙重退休金，停發了馬某的職工退休金。由此引發馬某以不同行政部門為被告進行的多次訴訟，但被法院或以不屬于行政案件，又或以超過2年的法定起訴期限為由，裁定駁回起訴。

市檢察院在受理馬某提出的多起案件后發現屬“程序空轉”，沒有進入過實體審查。雖然法院裁定駁回起訴并無不當，但是馬某因訴求無法解決不斷訴訟、信訪、上訪。承辦檢察官多次前往省人社廳、區人社局了解相關政策規定，并與區政府、區信訪局、街道辦事處多次溝通協調。終查明，相關行政部門根據文件精神作出決定，并無不當。但是馬某年近80歲，身患多種疾病，生活十分困難。2019年11月，在市檢察院提議下，由區人社局牽頭召開了多部門會議，共同商議如何化解該糾紛。后馬某與區相關部門在承辦檢察官的見證下，簽訂和解協議，并表示不再進行涉訴信訪，糾紛就此化解。

二、行政爭議化解過程中面臨的問題

（一）案件層級分布不均

就目前開展專項活動情況來看，因受行政申請監督案件數量的影響，行政爭議實質性化解工作主要由市級檢察院承擔，區級檢察院基本不參與化解工作，基層檢察院的工作優勢沒有得到充分發揮。

據統計，2016至2018年以街道辦事處（含鄉鎮政府）為被告的案件1104件，占16.70%;以各區級機關為被告的案件3248件，占49.15%。[3]由此可以看出超過半數的行政爭議都是發生在基層。行政案件解決的是“民與官”之間的爭議，加上訴訟成本較低，絕大部分原告敗訴后會提出上訴、申請抗訴，窮盡救濟途徑。2015至2018年，本市行政案件上訴率連續三年都在50%以上，這表明發端于基層的行政爭議，大部分最終以行政申請監督案件的形式由市級人民檢察院受理。另就本市情況而言，原鐵路運輸法院跨區劃集中管轄本市行政案件。但是檢察機關卻沒有明確區級檢察院對鐵路運輸法院裁判生效的一審行政案件如何管轄，區級檢察院受理的行政申請監督案件量極少，相應地辦理行政爭議化解案件數量也少。故自開展專項活動以來，行政爭議實質性化解案件基本都集中在市級檢察院，化解壓力也就集中在市級檢察院。

實際上，區級檢察院在地域內與行政部門溝通有著得天獨厚的優勢，且對當地的民生、民情比較熟悉，調查核實、調解工作的阻力往往小于市級檢察院，基層檢察院的工作優勢有進一步發揮的空間。

（二）行政機關及其他主體參與度較低

行政爭議化解工作主要由檢察機關承擔，行政機關、社會力量參與度較低。行政機關作為爭議的一方當事人，全程參與爭議的發生、處置、訴訟以及信訪過程，全面了解爭議的來龍去脈。但就目前開展工作情況看，化解工作絕大多數由檢察機關承擔，行政機關參與度較低，且屬于被動式參與。而檢察機關想要化解爭議，需要掌握案件全面情況，其中僅查閱案涉規范性文件就耗時巨大。例如上述馬某案，從2000年至2016年間歷經職工養老、養老保險改革、補辦養老保險以及新退休金制度，人社部門系參照不同時期的相關文件作出決定。同時因行政機關機構設置復雜、工作職能交叉，法律、法規、規章授權多等客觀現狀，準確找到承擔相應行政職責的主體也是一項挑戰。

在現代社會高速發展的新形勢下，行政案件的涉案范圍越來越廣，專業化程度越來越高，尤其是作為檢察機關以往辦案較多的傳統的房屋征收、治安管理等領域，這給檢察監督帶來了巨大挑戰。根據N市近3年審理行政案件的情況分析，行政案件集中在以下領域：城建類1801件，占27.25%;公安類1045件，占15.81%;市場監督管理類742件，占11.23%;國土類721件，占10.91%;人社類706件，占10.68% ;上述五大類約占全部行政案件的75%。[4]此外，環保、文旅、教育、民政、鹽務、稅務、金融等行政管理領域，以及涉及居民自治、行業協會管理的案件日益增多。在上述背景下，檢察機關的化解工作既要快速又要精準還要能覆蓋到全部領域，可謂是困難重重。

（三）程序設計制約檢察機關提前介入

由于程序設置，在檢察監督階段化解行政爭議不可避免存在滯后性，化解成功率不高。行政訴訟檢察監督是對法院行政審判的監督，從時間次序上監督階段在審判階段之后。檢察機關不能提前掌握法院審理時案件雙方當事人的情況，而到了當事人申請檢察監督階段，往往雙方的矛盾已經白熱化。尤其是“程序空轉”沒有進入實體審查的案件，極易激化矛盾。原本雙方矛盾并不大的爭議或者原本化解難度不大的爭議，在法院長期“程序空轉”后，行政相對人的不滿積攢，讓化解工作更棘手。在鐵路運輸法院審結的5942件案件中，裁定不予立案656件，占11.04%;駁回起訴1547件，占26.04%， 3年間共有2000多件案件僅僅進行了程序性審理結案。[5]

（四）配套機制不完善

內部考核機制不完善，承辦檢察官對化解工作積極性不高。化解行政爭議所耗費的時間、精力巨大，往往是以抗訴、不支持監督決定結案工作量的數倍，而考核時卻不能客觀反映工作量，這就有可能導致承辦檢察官化解工作積極性并不高。如上述馬某案件，因馬某年邁且行動不便，承辦檢察官每次驅車數百公里進行調查，調解，耗費數月時間才促成和解，但是在考核時，卻與其他方式結案的案件分值相同。

三、對策建議

針對行政爭議實質性化解工作中的主要問題，可從以下幾個方面進行完善。

（一）建立一體化化解工作機制，充分發揮基層檢察院的職能

建立行政爭議化解檢察一體化工作機制，盡可能發揮基層檢察工作職能作用。在區級檢察院辦理行政訴訟監督案件普遍缺少的情況下，如何把區級檢察院行政檢察主要工作職能定位于化解管轄區域內的行政爭議從而充分調動區級檢察院的工作積極性至關重要。建議省級檢察院可以考慮制定案件上下流轉機制，把省級、市級檢察院受理的涉及基層行政機關的監督案件按照地域或者其他模式，通過轉辦或者交辦等逐級流轉的方式分流至區級檢察院，讓工作下沉。這樣能有效縮短化解時間，并提升化解的成功率。

（二）構建多元化、規范化、全覆蓋的化解工作機制

一是設立檢察機關與行政機關常態化協作工作機制。充分發揮行政機關的優勢與能動性，建立檢察機關與行政機關的良性互動機制，有效提高化解的成功率。可在行政案件高發領域、高發地區與相關行政機關會簽工作文件，組建化解工作站，設立定點、定案聯絡人。將案件溝通會議作為慣常工作模式，梳理化解難點，研究化解方法。定期與行政機關召開聯席會議、總結類案發生原因，評估法律風險，研究執法難題、規范文件適用。檢察機關可以通過以案說法、以案釋法、以案普法，化解一件影響一片的工作方式，推動行政機關執法、執政能力的提升。可以與行政機關共同制定規范的案件化解流程，檢察機關作為和解協議的第三方，見證當事人與行政機關簽訂和解協議，并跟蹤監督協議落實情況，督促協議的雙方當事人履行。

二是建議在從事化解工作時，盡可能借用“外腦”，邀請社會專業機構、專業人士參與化解。如與知名高校簽訂戰略合作協議，聘請資深專家、學者、律師等擔任化解員參與爭議化解。

三是建議可參照法院訴前調解的模式，案件受理后先進行一輪化解工作，實現對受理案件全覆蓋。上述建議的最終目標是達到化解人員專業化、化解方式社會化、化解主體多元化、化解案件全覆蓋的檢察化解體制。

（三）搭建法檢兩院協作化解的可行路徑，發揮各自職能優勢

改變檢察監督化解工作的滯后性，化解成功率不高的現狀，亟需搭建暢通的法檢兩院協作化解平臺，發揮審判機關和法律監督機關各自的職能優勢，力爭將化解關口前移。在辦案中，可考慮將行政公益訴訟“4+1”領域的訴前督促履職、行政公益訴訟等檢察職能，以及公開聽證、調查核實等有效辦案手段與法院審判職能結合運用。建議省級檢察院可以與省級法院會簽系列工作文件，案件在法院審理階段做到面向檢察機關“三提前”：可化解案件提前介入，重大風險案件提前通報，涉訴信訪案件提前預警。由法檢兩院協作，將“程序空轉”導致人民群眾訴求無法切實解決、矛盾尖銳或者嚴重影響社會穩定等類型案件進行化解，盡早平息糾紛。

（四）優化考核機制，充分調動承辦檢察官化解爭議的工作積極性

省級檢察院在對員額檢察官、檢察官助理進行工作績效考核時，可以細化行政爭議化解考核指標，將實質性化解成功案件的分值設置高于其他結案類型，目的是讓員額檢察官、檢察官助理有動力和意愿去從事這項工作。時間持續長、工作難度大是化解工作的顯著特點。由于不定因素多，化解工作最終不一定能成功，因此績效考核不能簡單地以結果論。如果績效考核時能劃分不同工作階段，分段計分，合理優化考核設計，即便沒有成功化解，但是辦案人員也有動力去開展該項工作，長此以往定能形成良好的工作態勢。

注釋：

[1]參見張雪樵：《堅持司法為民做實行政檢察》，《檢察日報》2019年10月9日。

[2]參見劉群：《實質解決行政爭議視角下的行政履行判決適用研究》，《行政法學研究》2019第2期。

[3]參見南京鐵路運輸法院課題組：《跨區劃集中管轄背景下行政爭議實質性化解研究》，《法律適用·司法案例》2019年第12期。

[4]同前注[3]。

[5]同前注[3]。