鄉村旅游開發中農民分享土地增值收益現狀及成因

張 飛

（淮陰師范學院 城市與環境學院，江蘇 淮安 223300）

近年來，我國許多地方紛紛將鄉村旅游開發作為農業轉型、精準扶貧、鄉村振興的重要舉措。隨之，大量農村土地轉變為鄉村旅游用地，并產生了巨額的土地增值收益。但是作為農村土地的主人，農民并沒有分享到多少土地增值收益，在一些地方甚至演變成群體事件，威脅到當地社會穩定，成為當前鄉村旅游開發中突出問題之一。因此，如何讓農民分享更多土地增值收益是我國鄉村旅游發展面臨的一個重要課題。

讓農民分享更多土地增值收益，首先需要弄清目前農民為何沒有分享到較多土地增值收益的原因。是因為其他利益主體侵占了農民的利益，還是農民本身對土地增值收益貢獻不足，又或者兩者兼有？如果是由于其他利益主體侵占了農民的利益，今后考慮的重點應是如何約束其他利益主體侵占農民的利益；如果是由于農民自身對土地增值收益貢獻不足，今后考慮的重點則是如何提高農民的貢獻率。目前，一些學者從農村土地產權制度缺陷[1-3]、旅游吸引物權不明[4-6]、旅游合同不完善[7-8]、農民博弈能力較弱[9-10]等方面探討鄉村旅游開發中農民分享土地增值收益較少的成因，進而提出相應對策。這些研究在一定程度上解釋了當前農民無法或較少分享土地增值收益的成因，但不具備系統性。因此，本文試圖在分析鄉村旅游開發中土地增值形成的階段及來源的基礎上，系統分析農民分享土地增值收益的現狀及其成因，提出讓農民分享更多土地增值收益的建議。

一、鄉村旅游開發中土地增值的階段及來源

根據鄉村旅游用地獲取方式，可將鄉村旅游項目分為土地征收型鄉村旅游項目與土地流轉型鄉村旅游項目。由于土地征收型鄉村旅游項目開發中土地增值收益形成與分配的研究較多且比較成熟，因此本文主要討論的是土地流轉型鄉村旅游項目開發中的土地增值收益形成與分配問題。

（一）鄉村旅游開發中土地增值的階段

按照鄉村旅游開發過程，本文將鄉村旅游開發中土地增值的階段劃分為土地流轉與旅游開發兩大階段（見圖1）。

圖1 鄉村旅游開發中土地增值的階段及來源

土地流轉階段是指旅游開發商經由土地流轉等途徑獲得鄉村旅游用地的過程。在這一過程中，旅游開發商既可以直接與農民談判，直接從農民手中獲得土地；也可以通過村委會或基層政府，間接獲得農民的土地。旅游開發商獲得土地，不僅意味著土地使用權的轉移，同時土地用途也發生了變化，即由農業用途轉變為鄉村旅游用途。但與一般農地非農化不同，這種土地用途轉變，實際上是土地用途拓展和延伸，即在保留土地的原有農業用途的基礎上增加了土地的旅游用途。

旅游開發階段則是指旅游開發商在獲得土地使用權之后，根據土地特點、自身實力、市場需求等因素對鄉村旅游用地進行開發，使其承載一定鄉村旅游產品的過程。這一階段是鄉村旅游開發中土地增值的核心階段，土地上的鄉村旅游產品的吸引力直接關系到土地增值的幅度。

（二）鄉村旅游開發中土地增值的來源

根據土地增值的來源，土地增值一般分為投資性增值、供求性增值、用途性增值3種形態。鄉村旅游開發中土地流轉階段的土地增值主要來源于土地用途變化，屬于用途性增值形態；旅游開發階段的土地增值主要來源于要素投入與市場需求增多，屬于投資性增值與供求性增值形態。

1.土地流轉階段的土地增值來源

此階段的土地增值主要來源于土地用途的變化，即由低收益的農業用途轉變為高收益的鄉村旅游用途。鄉村旅游用地收益之所以高于農地收益在于鄉村旅游用地不僅具備一般農地的經濟價值，還包含旅游價值。農地轉變為鄉村旅游用地使得農地的旅游價值得到釋放，土地資源的邊際報酬得到提高，從而產生了增值。

2.旅游開發階段的土地增值來源

此階段土地增值收益主要來源于要素投入與市場需求增多。首先，土地增值來源于各種要素的直接投入。旅游開發商等利益主體通過投入自然景觀、勞動、資金、技術、管理等生產要素對鄉村旅游用地進行開發，創造了鄉村旅游產品，進而促使土地產生增值。其次，土地增值來源于周邊基礎設施的改善。政府或其他社會組織對鄉村旅游用地周邊的投資，如修建高速公路、高鐵、機場等，雖然不是直接投資在鄉村旅游用地上，但會提升鄉村旅游用地的區位優勢，提高鄉村旅游用地的可達性，也會促使鄉村旅游用地發生增值。再次，土地增值來源于鄉村旅游用地供需關系的變化。隨著人們生活水平的提高，人們對鄉村旅游需求會不斷增強，進而對鄉村旅游用地需求也會越來越多。而鄉村旅游用地具有資源優良、數量稀少、位置固定和壟斷性等特點，因此從長期來看，鄉村旅游用地將呈現供不應求態勢，進而必然促使鄉村旅游用地價格上漲，引起鄉村旅游用地增值[11]。

如圖2所示，假設P1為農地價格，P2為土地流轉價格，P3為鄉村旅游用地市場價格；供給曲線S不變，需求曲線隨著社會經濟發展由D1增加到D2。則圖形P2BA P1的面積即為土地流轉階段所形成的土地增值收益；圖形P3EBP2的面積即為旅游開發階段所形成的土地增值收益，其中圖形P3CBP2的面積為要素投入所形成的土地增值收益，圖形CEB的面積為鄉村旅游需求增多所形成的土地增值收益。

圖2 鄉村旅游開發中土地增值收益的形成

二、鄉村旅游開發中農民分享土地增值收益現狀

（一）土地流轉階段農民分享土地增值收益現狀

在土地流轉階段，農民失去了土地的使用權和發展權，因此其應該獲得相應的土地補償費用、其中包括一定的土地增值收益，但由于按原用途補償原則、土地流轉合同不合理致使農民無法分享當期和將來的土地增值收益。

1.按原用途補償原則致使農民無法分享當期的土地增值收益

在土地流轉中，旅游開發商一般是按照農地原用途的收益給予農民補償，而不是土地旅游用途的收益，致使農民根本沒有分享到由土地用途變化而帶來的土地增值收益。用圖2來表示，旅游開發商本應按P2向農民支付補償，但實際上卻按P1來支付。農民本應獲得收益為P2BFO的面積，包括對土地農用的補償（P1AFO的面積）與土地增值收益（P2BAP1的面積），但現實中大多數農民只獲得對土地農用的補償（P1AFO的面積），甚至由于政府或集體的干預連這部分收益都不能保障。

2.土地流轉合同不合理導致農民無法分享將來的土地增值收益

在土地流轉中，一般需要簽訂土地流轉合同，但現實中土地流轉合同大多存在以下問題：一是合同期限較長，一般為10-30年，但合同中缺乏土地流轉租金調整條款，致使土地流轉租金存在“低位固化”現象，農民享受不到土地持續增值收益；二是只規定農民享有按時收取流轉價款權利，無其他重要權利；三是以出租流轉方式為主，租金以一次性支付為主，旅游開發商一次性付完租金之后，土地就與農民沒有關系，農民同樣無法分享將來的土地增值收益。

（二）旅游開發階段農民分享土地增值收益現狀

在旅游開發階段，農民獲得的收入主要有工資性收入、經營性收入與財產性收入三種方式。其中工資性收入是指農民通過到鄉村旅游企業打工所獲得的收入，經營性收入是指農民通過經營農家旅館、農家樂餐館、農家手工藝商店等項目所獲得的收入，財產性收入是指農民將土地、房屋等財產以入股方式參與村集體經濟或旅游項目，借助于集體或公司的分紅或股利獲得的收入。而土地增值收益則主要包含在經營性收入與財產性收入之中。

一是部分農民獲得了工資性收入。目前，鄉村旅游企業一般都會吸納一些當地農民從事諸如保潔、保安、服務員、表演等簡單性服務工作，從而使一部分農民獲得一些工資性收入。

二是少數農民獲得了經營性收入。在鄉村旅游開發中，一些農民通過開辦農家旅館、農家樂餐館、農家手工藝商店等項目獲得了較多的經營性收入。但是開辦這些項目的農民畢竟是少數，往往都是那些具有一定經營頭腦的能人大戶。而大多數農民因缺少足夠的意識、技能與資金而無法開辦旅游項目。

三是少數地區農民獲得了財產性收入。目前，大多數鄉村旅游項目都是由外來旅游開發商主導，在給予當地農民相關補償之后，當地農民就和鄉村旅游項目沒有任何關系，更談不上從中獲得收益。只有在少數鄉村旅游項目開發中，當地農民以土地入股形式參與鄉村旅游開發，或者農民集體采用合作社和股份制等方式成立鄉村旅游合作社、鄉村旅游公司等組織，從而使農民可以獲得一些財產性收入。

可見，當前對于大多數農民而言，他們僅在鄉村旅游項目從事一些簡單性服務工作，獲得較少的工資性收入，而無法從鄉村旅游開發中獲得經營性收入與財產性收入，進而也沒有分享到土地增值收益。

三、鄉村旅游開發中農民分享土地增值收益現狀的成因

（一）土地流轉階段農民分享土地增值收益現狀的成因

1.農民科學文化素質欠缺致使農民缺少對土地增值的預見性

從整體上來說，我國農民受教育時間較短，科學文化素質相對較低，對相關的法律政策缺少了解。再加上鄉村旅游用地具有一定特殊性。從表面上看，鄉村旅游用地仍然是農業用地，許多農民將鄉村旅游用地的價值等同于農業用地的價值。因此，許多農民無法預見鄉村旅游開發中土地增值收益，愿意接受按農業用途補償原則；并且在簽訂土地流轉合同時，不知如何保護自身權益，只得接受旅游開發商的條件。

2.市場失靈導致農地的非市場價值無法得到補償

土地流轉實際上是一種市場交易行為。市場雖然是一種資源配置的有效手段，但其也存在一定局限性，如其解決不了外部性問題。而農地旅游化流轉過程中不可避免地存在外部性問題。農地，不僅具有一定的經濟價值，而且還有社會價值、生態價值、旅游價值等非市場價值。然而在現代市場經濟條件下，當農地轉變為鄉村旅游用地時，交易雙方只考慮農地的經濟價值，農地的社會價值、生態價值、旅游價值并不在他們考慮范圍之內。因此，在土地流轉中，旅游開發商一般只按農地的經濟價值給予農民補償，而農地的社會價值、生態價值、旅游價值并不在補償范圍之內。

3.相關制度缺陷為其他利益主體侵占農民利益提供可能

市場失靈使得農民無法獲得農地非市場價值的補償，政府則可以彌補市場失靈，但在現行地方政府政績考核制度下，為了招商引資，與旅游開發商合謀故意回避農地的非市場價值，同意旅游開發商按照農業用途給予農民補償。其次，農村集體土地所有制制度、農村基層治理制度的缺陷使得農民集體可能并沒有充分代表農民的利益，甚至侵占農民利益，如強迫農民流轉土地，壓低土地流轉租金，有意或無意地遺忘土地流轉租金調整條款等等。再次，旅游吸引物產權制度缺失，使得旅游吸引物成為“無主財產”，引起各利益主體爭相攫取這一稀缺的經濟資源[6]。而在競爭中，由于處于弱勢地位，農民并沒有分享到多少本屬于自己的收益。

（二）旅游開發階段農民分享土地增值收益現狀的成因

1.農民參與旅游開發程度不足使得農民對土地增值的貢獻不多

在旅游開發階段，誰投入要素越多，對土地增值的貢獻越大，誰分享的土地增值收益就越多。現實中，大多數農民既缺乏參與旅游開發的機會，又缺乏參與旅游開發的能力。首先，許多旅游開發商在獲得土地之后，就將農民排除在外，土地如何開發成為旅游開發商單方面問題。農民根本沒有機會參與旅游開發。其次，即使農民有意愿、有機會參與旅游開發，但往往由于意識、資金、能力等因素而無力參與旅游開發，致使其對土地增值沒做貢獻，從而也無法分享土地增值收益。只有少數農民通過開辦農家旅館、農家樂餐館、農家手工藝商店等形式參與鄉村旅游開發，對土地增值作出了貢獻，因此他們可以分享一些土地增值收益。但由于投入較少，因此分享的土地增值收益也較少。

2.農民組織化程度不高致使農民無法形成合力

即使單個農民參與旅游開發能力不足，但如果農民能夠組織起來，不僅能提升參與旅游開發的能力，增強對土地增值的貢獻，同時也可以提高與其他利益主體之間博弈的能力，有助于農民分享更多的土地增值收益。但現實中，由于農村集體的干部缺乏號召力和凝聚力，農村集體經濟實力有限，致使大多數農村集體無法將農民組織起來，形成合力參與鄉村旅游開發，從而也無法分享更多的土地增值收益。

四、鄉村旅游開發中讓農民分享更多土地增值收益的建議

由上文分析可知，在鄉村旅游開發中，目前農民無法或較少分享土地增值收益，一方面是由于地方政府、農村集體和旅游開發商侵占了農民利益，另一方面則是因為農民自身對土地增值的貢獻不大。因此，要讓農民分享更多土地增值收益，一方面需要提高農民參與旅游開發的程度，以增加農民對土地增值的貢獻；另一方面需要改革相關制度，以減少其他利益主體侵占農民利益的機會。

（一）提高農民參與旅游開發的程度，以增加農民對土地增值的貢獻

1.保障農民參與旅游開發的權利

保障農民參與旅游開發的權利主要體現在鄉村旅游開發之前與之中兩個環節。首先，在鄉村旅游開發之前，鄉鎮政府、村委會、旅游開發商必須與農民磋商鄉村旅游開發事宜，以促使各方知曉相關事宜并簽訂較為合理的合同。其次，在鄉村旅游開發過程中，應改變旅游開發商單方面的開發決策機制，賦予農民知情權、發言權、決策權及監督權；保障農民知悉鄉村旅游開發的情況和進展，參與制定旅游開發方案與收入分配方案，具有參與建設的機會，在利益受侵犯時可以發起復議和申訴[12]。

2.提高農民參與旅游開發的能力

首先，培育農民的主體意識，摒除“等靠要”思想，鼓勵農民積極主動參與旅游開發。其次，建立完善的農民培訓體系，提高農民參與旅游開發的知識與技能。培訓內容要有本地性，需結合本地農民與旅游吸引物的特點，不能照搬照抄其他地方的培訓內容；細化培訓內容，根據農民的年齡、文化水平、家庭情況等因素，進行分層分類培訓，使不同類別、不同人群都能提高自己的參與能力；培訓時間、地點及方式也需根據農民的需求進行靈活安排。

3.提高農民的組織化程度

讓農民分享更多的土地增值收益，必須將農民組織起來，成立鄉村旅游合作組織。因此，各級政府應積極引導農民成立鄉村旅游合作組織，并且給予一定人財物支持。如政府可整合現涉農資金，拿出部分資金支持鄉村旅游合作組織發展；聘請專家，指導鄉村旅游合作組織開展工作，幫助其提高專業化水平，以讓其在鄉村旅游開發中發揮越來越大的作用。

（二）改革相關制度，以減少其他利益主體侵占農民利益的機會

1.改革地方政府政績考核制度，轉變政府職能

當前，一些地方政府之所以在鄉村旅游開發中偏向旅游開發商，主要目的在于招商引資，促進當地經濟快速增長。因此，改革現行以經濟績效為主的地方政府政績考核制度，構建科學的政績考核制度，可以在一定程度上避免地方政府與旅游開發商合謀侵占農民利益。同時推動政府職能轉變，使政府由鄉村旅游土地流轉市場的直接參與者轉變為市場規則的建立者、市場失靈的彌補者及市場秩序的維護者。

2.完善村民自治制度，使村委會成為真正代表農民利益的組織

規范村委會選舉程序，保障農民民主選舉村委會；明確村委會的職責，正確處理好其與鄉鎮政府、村黨支部、村經濟合作社之間關系；完善村委會決策程序和議事規則，健全農民利益表達機制，賦予農民參與權和決策權；健全對村委會的監督機制，尤其要加強對村級財務的監督力度，并加強對違背農民利益行為的懲罰。通過完善村民自治制度，建立能夠體現全體村民意愿的決策參與機制、執行機制和監督機制，使村委會成為真正代表農民利益的組織，從而在鄉村旅游開發中盡可能避免村集體侵占農民利益的現象。

3.在三權分置制度框架下，完善農地旅游化流轉市場

首先，成立具有法人資格的農民集體經濟組織作為農地集體所有權主體，由其統一將農地流轉給旅游開發商；建立健全集體所有權使用機制，細化集體所有權使用程序，保障集體收益在集體內部公平分配。其次，穩定農民承包權，任何組織和個人不得強迫農民進行農地旅游化流轉。再次，提倡以入股方式進行農地旅游化流轉；對于以出租方式進行農地旅游化流轉，則提倡實行“長租短約”契約方式，即較長的土地租賃使用權契約，較短的土地年租金契約。第四，擴大農地旅游化流轉補償范圍，不僅應包括農地的經濟價值，還應包括農地的社會保障價值、旅游價值及鄉村旅游開發負外部性造成的損失。第五，細化農地旅游化流轉的程序，詳細規定農地旅游化流轉的條件、步驟，明晰各方權利義務。第六，建立農地旅游化流轉信息服務平臺，讓農民能及時了解到農地旅游化流轉相關信息。第七，規范農地旅游化流轉合同內容，制訂農地旅游化流轉示范合同文本，明確合同的基本內容。

4.建立旅游吸引物產權制度，推進鄉村旅游用地價格評估工作

旅游吸引物是鄉村旅游開發的對象，其既包括諸如鄉村自然景觀、節事活動等有形的旅游吸引物，也包括諸如歷史文化價值、宗教信仰等無形的旅游吸引物。這些旅游吸引物大多都是由當地農民在長期生產生活中創造和發展起來的[13]。因此，應明確農民集體是旅游吸引物的產權人，從而使其能夠分享由此產生的增值收益。同時，抓緊推進鄉村旅游用地價格評估工作，確立符合鄉村旅游用地自身特有的評估標準與評估方法，科學評估鄉村旅游開發中各個階段土地增值額度及總額，為農民合理分享土地增值收益提供依據。