爭議公積金與年金并軌之路

南方周末記者　周小鈴

目前公積金和年金如何并軌成為焦點，背后是這筆資金用于房產還是養老的問題。

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★2019年，企業年金繳納人數僅有2548萬人，年金“池子”中積累資金1.8億元，相較之下，公積金繳存余額5.8萬億。年金只有公積金數量的0.003%，兩者不是一個數量級。

為保證社會保障體系穩定運行，通過扶持第二、第三養老支柱分散財政壓力成為當務之急。

“制度無論怎么設計，都需要遵循對老百姓利益最大化的原則，將選擇權交到老百姓手中”。

2020年5月18日，中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，明確提出，在完善覆蓋全民的社會保障體系中，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，改革住房公積金制度。”

2月以來，原全國人大財政經濟委員會副主任委員黃奇帆、原財政部長樓繼偉、企業家董明珠等，先后對外發言認為可以取消公積金制度，使得公積金再度引發熱議。

不過，上述意見表明，住房公積金制度改革成為必然。如何改，則成為目前各界關注和討論的焦點。

根據南方周末記者了解，公積金制度與年金制度的合并是其中一種主要意見，分歧在于誰并入誰。這其中，不僅牽扯到1.4億繳納公積金的個人的錢袋子，牽扯到近300萬個繳納公積金的單位，也牽扯到政府之間職能重新劃分的問題。

1.4億人的公積金

1990年，時任上海市市長的朱镕基率團考察新加坡公積金制度后，決定引入公積金制度，為上海市民改善居住條件解決資金難題。1991年，上海公積金中心成立。在上海的成功經驗下，住房公積金制度迅速在中國生根發芽。

引進之初，公積金制度肩負的歷史使命，決定了中國現有的公積金制度僅局限于住房保障，解決“住有所居”的問題是住房公積金制度的首要目標。

從1991年至今，公積金覆蓋范圍越來越廣，資金規模逐漸增大。根據住建部、財政部、人民銀行發布的《2018全國住房公積金年度報告》（下稱“2018年公積金報告”），直到2018年，全國住房公積金實繳單位291.59萬個，實繳職工14436.41萬人，繳存余額為57934.88億元（與社會保險的年末基金累計結存是同一口徑），繳存余額中有49845.78億元為個人住房貸款占用，實際結存資金為8023.28億元。

而國家統計局數據顯示，2018年中國的就業人數為77586萬人。這意味著，住房公積金覆蓋人數約占總就業人數的18.6%。住房公積金通常由企業繳納，但勞動法沒有規定必須繳納，大部分中小民營企業出于控制成本的需要，沒有為員工繳納公積金的動力。

燕山大學房地產金融與住房公積金研究中心常務副主任王戰洪教授認為，現階段下，住房公積金的歷史使命并未結束。

他對比國外住房政策性金融發展歷程，城鎮化率在70%以下時，住房政策性金融措施以政府主導并積極介入一級市場為主。達到70%以上則以二級市場引導、調控一級市場為主（美國為典型）。而根據國家統計局發布的數據，2019年年底，我國城鎮化率為60.6%，專家預計到2030年，我國城鎮化率會達到70%左右。

他說，中國本身沒有專門的住房政策性金融機構，公積金制度發揮著住房政策性金融職能，未來還需解決“三個一億人進城”的問題。尤其對于城市新市民而言，這是他們在城市立足的重要支持。

2018年公積金報告中勾勒出個人住房貸款群體畫像，四十歲以下的中青年群體是公積金貸款的主力軍，占比達到76%。其中，中低收入群體達到95%，使用公積金購買首套房者達到85%。

長沙某高校一名教職工告訴南方周末記者，結婚后，他們最迫切的是擁有一套屬于自己的剛需房，看好心儀的房子后，兩人通過公積金貸款和商業貸款組合形式買下一套約125平的房子。相比純商業貸款，利息相差約20萬。

公積金賬戶肉眼可見的資金、實打實的貸款低息、在住房消費上靈活支取的政策，公積金制度眼下切實緩解著中青年人群的城市生活壓力。

河北省一名公積金系統人士告訴南方周末記者，由于公積金貸款是屬于繳納人群的社會互助資金，風險安全考慮優先于保值增值。

當沒有與房子相關的消費需求時，公積金就變成了沉淀在賬戶中的錢，等待退休后提取，成為個人的補充養老金。對于這部分繳納者來說，擺在眼前的問題是這筆錢收益率如何、是否跑得贏通脹。

在面對公積金和年金并軌的改革可能性時，王戰洪認為，公積金改革應在保留其制度優勢的基礎上，嘗試通過吸納年金的優勢，提高收益率。

爭議公積金管理

在公積金制度的發展歷程中，最為詬病的是存在“窮人補貼富人”買房的怪象，“互助”作用難以體現。

王戰洪認為，早前確實存在“劫貧濟富”現象，先資助有條件的人解決住房問題。如今情況卻發生了逆轉，輪到“富幫窮”的時候，中高收入群體解決完住房問題后，仍然將公積金留在“資金池”供后來者使用，恰恰體現了“互助精神”。

他認為公積金實際上發揮著政策性住房儲金的作用，雖歸個人所有，但從法理上屬于一種受限制的財產權和使用權，實現互助，需在集體內讓渡一部分權利，如收益權，才能維持互助購房、優惠貸款的制度優勢。若完全隨意支取，或只追求個人高收益，公積金制度優勢將不復存在。

對此，中國養老金融50人論壇核心成員、武漢科技大學金融證券研究所所長董登新教授則持反對意見。他對南方周末記者闡述，住房公積金個人賬戶是私有產權，不同于社會統籌賬戶，私有屬性明顯，但在公積金制度下，個人賬戶的增值收益權被“剝奪”。

根據2019年修訂的住房公積金管理條例（下稱“條例”），住房公積金的增值收益存入專戶，用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金。

前述公積金系統人士告訴南方周末記者，住房公積金管理中心作為事業單位，需按照規定編制預算支出，管理費用需上交本級政府的財政部門，再由本級財政撥付。條例中規定公積金管理中心的管理費用標準略高于事業單位管理費用。

王戰洪列舉企業年金近些年來的收益率情況，表示年金也不代表著高收益率，“企業年金早期收益率較高，但近幾年下降，主要受資本市場波動影響，沒有一個產品能做到既保本又有高收益。”

年金VS公積金

在董登新看來，只有合理的投資回報才能激勵互助機制長效運作。相比之下，年金制度是完全的個人賬戶，在第三方機構的投資管理下，能獲得較好的投資回報。同時，根據國際慣例，年金制度較公積金制度更為主流。

建信養老金管理公司市場營銷部處長劉震，具有11年的企業年金和投資托管從業經歷。他向南方周末記者介紹，企業年金是由1991年提出的補充養老保險轉變而來。

早期的補充養老保險，本意是為了解決央企、國企員工退休后的養老生活，避免退休后與在崗期間的收入水平出現巨大落差。這份統籌外的養老補貼本身存在不規范，如缺乏統一標準、補貼規則不同、資金運作效率低下等問題。

2004年，勞動和社會保障部正式試行企業年金制度，引入第三方投資管理機構，建立統一標準。《2019年度企業年金基金業務數據摘要》公布，自2007年正式啟動市場化投資運作以來，年均收益率為7.07%。

年金制度由專業的第三方投資管理機構運營，有四個角色構成：受托人、托管人、賬戶管理人和投資管理人。受托人通常為企業內部的年金理事會或獨立受托機構；投資管理人則是負責制定投資策略的業務員；托管人保管錢，通常為商業銀行；賬戶管理人則是為年金持有者（企業或職工）開設賬戶的專業機構。

年金分為兩類，職業年金和企業年金。職業年金，跟企業年金一樣，都作為基礎養老保險的補充養老制度，它成立時間較晚，但管理制度和管理規范與企業年金一樣。

由于并非強制儲蓄，加上多項稅費支出，企業繳納年金動力較低，企業年金資金積累增速慢，2019年，積累基金17985億元，繳納人數僅為2548萬人，企業年金的覆蓋率遠不及住房公積金。從繳存余額來看，企業年金只有公積金數量的0.003%。

最早提出合并公積金和企業年金的，正是董登新。

早在2012年4月，董登新在北京參加住房公積金制度改革的專家咨詢會時，與會專家就提議取消公積金。當時，他意識到“公積金制度”發展十余年，在全國有數百個網點和近4萬名從業人員，強大的群眾基礎和社會知名度是一項寶貴的“制度財富”。

會后，他形成了合并住房公積金和企業年金為“強制公積金”的想法，并于2013年在深圳舉辦的“住房公積金制度定位”專家咨詢會議上介紹這一思路。2015年以后，在“兩金”合并的基礎上，董登新又提出“三金合一”（住房公積金、企業年金、職業年金）的設計思路。

他認為，現行公積金制度還不具備廣泛性，不是好的制度。改革公積金制度，變為“人人有份”的強制公積金，同時降低繳納比例，讓企業不再望而生畏，才能解決制度的公平性問題。

董登新希望，通過“三金”合并，將“五險三金”整合為“三險一金”，整體降低繳納比例，降低企業負擔。“比如，養老保險總費率從28%降低到20%，其中的8%完全可以挪到強制公積金中，這樣企業不會再望繳交比例而生畏。”

同時，他認為，在減輕繳納比例的同時，還須推行企業強制繳納，讓大多數企業員工像享受社保一樣，享受到“強制公積金”，加強制度普惠性，“企業應當承擔必要的社會責任”。

建信養老的劉震亦認為，公積金與企業年金合并后，資金規模擴大，投資空間更大，“只要把蛋糕做大，每個人都能分到一塊”。

管理權之爭

一直以來，住房公積金和年金分屬不同的行政部門管理。二者合并繞不開部委之間重新劃分職能。

按照條例規定，住房公積金管理中心作為獨立的事業單位，直屬于地方人民政府。住建部門負責日常監督管理和行業指導，財政部負責財務監督，人民銀行負責金融政策制定與監督執行。

王戰洪解釋，分權設計是必要的，有利于相互監督，規避風險。同時，公積金中心的獨立性能夠起到提高集中統一管理水平，同時防止其它部門因利益關系打這塊資金的主意，挪用公積金。

目前，全國共有342個住房公積金管理中心，歸地方政府管理，另外還有149個獨立的行業和企業管理分中心。為加強公積金體系管理，住建部和各地政府收編分中心，借助信息化系統實現全國公積金信息監管。

公積金一部分的增值收益用于補充廉租房建設。2018年公積金報告顯示，全國公積金增值收益中，對建設城市廉租住房的補充資金達到502.59億元，提取貸款準備金234.63億元，提取管理費用116.62億元。據公開報道，2010年，住建部在全國選擇28個城市，試點利用公積金貸款支持保障房建設。

條例也規定，住建部會同財政部、人民銀行制定住房公積金政策和監督執行。王戰洪向南方周末記者解釋，這恰恰說明了住房公積金制度作為宏觀調控手段，有助于住建部干預房地產市場。

他建議，鑒于我國住房公積金的管理優勢、賬戶優勢、統一核算體系以及完善的監管機制，將兩個年金整體平移到住房公積金制度中，建立具有住房保障、住房政策性金融、補充養老和救急等多目標社會保障的特色綜合公積金。

“住房公積金本身除發揮住房保障職能外，已經實際承擔養老保障體系第二支柱作用。如果主張公積金合并到年金，就會將兩個保障方向變成單純的養老保障，住房職能必然消亡。”王戰洪教授對此感到擔憂。

對此，董登新教授則認為，住房公積金不可與社會保障體系割裂。人社部門負責社會保障制度，住房保障也是社會保障中的重要一環，“且住房本身就具備補充養老的功能，跟年金同屬于第二支柱，屬性是接近的。”

“我個人認為，三金合一后，主體功能還是補充養老，住房保障是次要的。”他進一步補充，目前越來越多人將資產配置放在房產上，本身會造成社會資源的巨大浪費。

在十多年的工作實踐中，劉震感受真切。目前，中國已形成養老保障三支柱，第一支柱指的是基礎養老保障制度，第二支柱為雇主或職工自己共同出資用于投資運作的養老機制，如美國的401k，中國香港地區的強制公積金；第三支柱為員工個人的儲蓄養老。

據《中國勞動保障報》報道，人社部社會保險基金監管局局長唐霽松表示，從資金規模上來看，第一支柱的養老保險比例現在占比是80%。

隨著人口老齡化速度加快，企業職工養老保險撫養比下降，第一支柱承受著巨大壓力。第二、第三養老保障支柱發展較慢，這直接導致了中央和地方財政負擔加重。自2005年以來，養老金連續實現16年上調，未來財政補助的壓力還將繼續擴大。

為保證社會保障體系穩定運行，通過扶持第二、第三養老支柱分散財政壓力成為當務之急。

王戰洪教授則認為最好的辦法就是從頂層設計入手，打破行政體制分割問題，將各種保障制度整合起來，最好是將“三金”的管理權交由獨立的機構管理運作。而公積金中心正是一個獨立的機構，在此基礎上實現制度完善，創造新型的公積金制度。

公積金制度方案起草者戴曉波對南方周末記者說，制度無論怎么設計，都需要遵循對老百姓利益最大化的原則，將選擇權交到老百姓手中。

戴曉波說，“公積金應該是老百姓思維，我愿意用什么地方就用。按照老百姓的訴求去設計它的邏輯。”