城市軌道交通與土地的綜合開發研究

余永林

【摘要】隨著城市的發展，城市人口數量不斷增加，一定程度上加重了生態環境尤其是交通環境的惡化。軌道交通建設改善了城市交通面貌，實現了土地資源的集約化利用，促進了城市交通體系的平穩健康發展，為城市實現可持續發展目標提供了保障。在城市軌道交通建設中，將交通體系與土地資源開發同步實施、有效銜接，由此構建起良好的土地資源利用體系，為城市長久健康發展奠定堅實基礎。

【關鍵詞】城市軌道交通;土地資源;綜合開發

隨著城市中私家車數量的增加，城市交通擁堵逐漸成為常態，導致了比較嚴重的城市病問題，不利于城市可持續健康發展。與此同時，城市的快速發展以及人口數量的增加再一次加重了城市交通負擔，而近年來在各大城市興起的軌道交通建設，為城市交通環境的改善提供了重要支撐。同時，為提升土地資源利用率，將軌道交通建設與土地綜合開發同步進行逐漸成為各城市發展的主要方式。

1、城市軌道交通土地綜合開發的概念、主要模式及相互關系

1.1概念

城市軌道交通土地綜合開發是指將城市軌道交通站點用地及沿線土地，結合其他利用方式（如地產開發、商業開發、公共配套開發）等進行共同開發使用、以實現軌道交通用地價值最大化的一種使用方式。將軌道交通體系的建設與發展和土地的綜合利用進行結合，充分挖掘軌道交通用地交通便利性的優勢條件，保證城市快速發展以及提升土地利用率，突破了傳統交通體系建設的固態模式，對土地資源的利用模式進行優化。隨著社會的進步與發展，軌道交通沿線的土地利用將逐漸成為交通體系建設的重要組成部分。

1.2主要模式

目前，隨著城市軌道交通土地綜合開發工作的深入開展，其模式也逐漸朝著多樣化的方向發展著，總的來講，其主要涵蓋著地鐵上方蓋物業、地下通道的商業開發、地鐵沿線住宅開發、地鐵站點周邊及沿線公園綠地使用等不同的模式，應用不同的建設模式會收獲不同的效果，因此需要結合實際工程建設的需要來選擇合適的開發模式。

1.3相互關系

軌道交通建設與軌道交通土地綜合開發工作相互促進、互為因果[1]。軌道交通建設為站點及沿線土地開發項目提供了便捷的交通，促進了沿線各類開發項目的價值;綜合開發為軌道交通建設提供了穩定、充足的出行乘坐需求，平衡了單獨進行軌道交通建設的資金需求。

2、城市軌道交通土地綜合開發過程中存在的問題分析

2.1軌道交通建設與土地綜合開發相互脫節

在中心城區，受建成區交通、建筑限制，后規劃建設的軌道交通項目與已存在的建筑物出于成本、安全等各項因素考量未能有效銜接，同時，因在建成區建設軌道交通，不可避免的長期占用已有道路，造成老城區常年處在封路修建狀態;在建成區周邊區域，因區域環境暫不成熟等原因，規劃建設的軌道交通項目缺少必要的土地開發項目與之配套，造成軌道交通資源的浪費，同時后期再規劃建設開發類項目，很難與原軌道交通項目相互匹配。

2.2運作模式、操作方式未形成統一標準

目前各地有各地的軌道交通建設模式，未形成統一的標準。軌道交通用地范圍沒有明確，軌道交通用地中用于綜合開發的土地，其范圍、總量、規劃條件、開發用地的權屬取得方式等未統一，各地操作標準參差不齊，影響了軌道交通用地開發的質量，未能充分發揮合理收益。

2.3軌道交通用地與綜合開發用地權屬界定不清晰

一般軌道交通建于城市地下空間，土地綜合開發例如地鐵上蓋物業，建設于軌道交通的垂直地上空間區域。目前的土地使用權出讓，是地上一定范圍與地下一定范圍內的空間的綜合使用。如何合理界定地上綜合開發用地土地使用權范圍及軌道交通用地土地使用權范圍，需要國家通過法律形式具體明確。而現實情況是各地政府為了便于協調地上、地下空間的綜合使用，通過政府行政規定的性質對土地出讓范圍進行規定，例如西安市人民政府于2019年11月22日印發《西安市軌道交通用地綜合開發規劃和土地供應暫行規定（試行）》，提出對“軌道交通用地綜合開發項目”根據“規劃條件分層設立、分層登記，并按水平投影坐標、豎向高程確定權屬范圍”[2]。

2.4綜合開發強度不一，資源浪費與過度開發并存

受各地城市經濟發展水平限制，軌道交通用地綜合開發水平不一致。在一些優質區域的軌道交通站點或沿線未與綜合開發相結合，存在資源浪費情況;而在其他一些開發條件相對不夠成熟的區域，又會過度規劃一些開發類項目，例如圍繞軌道交通站點規劃過量的商業等。

3、城市軌道交通體系與土地的綜合開發建議

3.1堅持“三同步”（同步規劃、同步建設、同步實施），提高規劃編制水平，軌道交通建設規劃與土地綜合開發綜合考量、相互銜接

規劃制定時，將國土空間規劃、城市總體規劃、綜合交通規劃、軌道交通線網及建設規劃等各項規劃統籌考慮、同步推進、相互銜接，建立城市軌道交通系統與沿線土地相互匹配的用地布局模式，將土地綜合開發和軌道交通建設相統一。

3.2國家層面，通過出具統一的標準，對軌道交通土地綜合開發進行界定與規范

包括開發利用形態、主要業態、功能體現、開發范圍界定，哪類軌道交通用地適宜于怎樣綜合開發、最大或者最小開發強度等內容要進行統一界定與規范，做好有規可循、合理利用。

3.3立法層面進一步明確軌道交通建設用地與綜合開發用地權屬范圍

采取合理的方式、科學的方法，將軌道站點、軌道交通沿線、上蓋及規劃的建筑結構物與軌道交通主體結構的土地使用權進行明確界定與劃分，按照 “分層設權，分層作價，分層出讓”的方式，規定各方土地權利人享有同等合法權益。

3.4根據城市經濟、空間布局，合理確定各軌道站點、軌道交通沿線開發強度

軌道交通建設布局及土地綜合開發項目，要根據城市發展水平、城市用地布局、城市產業結構、城市人口聚集情況及消費水平等各類因素，合理確定開發建設強度;既要避免開發利用不充分造成的優質軌道交通土地資源浪費，又要避免過度開發造成的項目閑置。

結語：

城市軌道交通用地具有顯著的開發價值，但在實際使用過程中還存在各式各樣的問題，該需要從國家層面、立法層面、規劃角度等進一步明確責權利劃分，做到依法開發、有序開發、合理開發、綜合利用;未緩解城市交通壓力、挖掘城市用地潛力、實現土地資源集約節約化利用持續發力。

參考文獻：

[1]“軌道+土地”綜合利用模式的問題與對策探討

[2]西安市人民政府辦公廳關于印發西安市軌道交通用地綜合開發規劃和土地供應暫行規定（試行）的通知