環保組織提起環境公益訴訟芻議

2020-06-04 12:10:43曹城

現代商貿工業 2020年18期

曹城

摘要：大氣污染防治一直是被重視的問題，尤其京津冀及周邊地區的空氣質量問題一直是藍天保衛戰的重點區域問題。京津冀地區首例大氣污染公益訴訟案的判決則對該地區生態環境治理及建設具有一定的示范效應和促進作用，但該案亦呈現出環保組織提起環境公益訴訟的若干實務問題。因此以該案的判決為視角，結合域外經驗，討論環境公益訴訟賠償金的性質、完善環境公益訴訟賠償金的管理使用及監督制度、建立環保組織提起環境行政公益訴訟機制、完善公益訴訟費用承擔制度等問題。

關鍵詞：環保組織;環境公益訴訟賠償金;環境行政公益訴訟;訴訟費用

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.18.082

1 案件背景

2016年3月21日，河北省秦皇島市中級人民法院受理了京津冀地區受理的首例大氣污染公益訴訟案系由中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱綠發會）以秦皇島方圓包裝玻璃有限公司（以下簡稱方圓公司）為被告提起的大氣污染環境公益訴訟案。

綠發會請求法院判令方圓公司為非法排放大氣污染物的違法行為承擔相應的法律責任。一審法院依法作出（2016）冀03民初40號判決，主要內容為：方圓公司分3期支付因其超標排放大氣污染造成的損失，即賠償金到秦皇島市專項資金賬戶用于秦皇島地區的環境修復，并于判決生效后15日內支付綠發會因本案支出的合理費用3萬元;駁回綠發會的其他訴訟請求。2018年11月5日，河北省高級人民法院作出（2018）冀民終758號終審判決：駁回上訴，維持原判。

二審審理過程中，上訴人綠發會對環境訴訟賠償金被付至專項資金賬戶并用于秦皇島市環境修復的法律依據;上訴人因訴訟支出的合理費用一審未予支持;一審法院委托鑒定的環境損害期間未延長的問題等均有異議。從另一方面，可見我國環保組織提起環境公益訴訟尚有亟待解決和完善的地方。

2 我國環保組織提起環境公益訴訟存在的問題及分析

2.1 環境公益訴訟賠償金的性質問題

在普通民事訴訟中，賠償金屬于對原告受損利益的彌補及恢復，原告對于賠償金具有一定的財產屬性。但是在環境公益訴訟中，受到損害的是社會公共利益，其賠償損失至少具有對公共利益受損的填平作用。對于環境公益訴訟賠償金的性質，綠發會訴方圓公司案中，河北省高級人民法院根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十三條規定，由于方圓公司環境損害中已經收到行政處罰，且方圓公司積極采取后期的預防措施，則對于案件中涉及的方圓公司于一審鑒定環境損害時間段之前所造成的損失予以折抵，即二審判決似乎將損害賠償金的性質與行政處罰金等同。筆者認為，假設二審法院認為方圓公司應當對一審鑒定環境損害時間段之前的超標排污造成的損害應當賠付相應的賠償金，則該賠償金便可用于環境的修復，故方圓公司的賠付義務與其承擔繳納行政罰款的行政責任不可折抵。雖然賠償金最終交于國庫（下文談及），但是其與交于國庫的行政處罰金性質不同。更何況，方圓公司的積極措施不能與其已經污染的環境相折抵，即方圓公司的積極行為對于已經破壞的生態環境不具有填平作用。

2.2 環境公益訴訟賠償金的管理使用和監督的缺失

在綠發會訴方圓公司大氣污染案中，最終環境公益訴訟賠償金付至秦皇島市專項資金賬戶，用于當地的環境修復。其依據是最高人民法院《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》以及《生態環境損害賠償制度改革方案》。對此，對于我國尚頒布的有關環境公益訴訟賠償金方面的文件效力大小在所不論，這兩部文件作為司法實踐的重要依據，內容上要求將環境公益訴訟的賠償金上繳同級國庫，納入當地的專項基金，可以用于當地的環境損害修復，實際上沒有一個準確的規定，且對于專項基金的建立處于探索階段。可見對于環境公益訴訟賠償金的管理使用和監督方面的問題目前一直屬于司法機關積極探索的問題。

一方面，環境公益訴訟賠償金管理使用上，司法實踐中并未達成共識，無論將賠償金上交財政，還是交由第三方社會組織管理，或是將賠償金交給檢察機關管理或是保管在法院執行賬戶內，都會面臨對于受損的公共利益是否能夠完全填平以及恢復的問題。

另一方面，環境公益訴訟賠償金的監督管理上，雖然我國有關法律規定了環境保護監督管理部門的執行監督權（《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十六條規定：“負有環境保護監督管理職責的部門依法履行監管職責而使原告訴訟請求全部實現，原告申請撤訴的，人民法院應予準許”），但該監督權只是在調解、和解階段，對于賠償金的后期管理、使用等環節的監督問題仍然尚無明確規定。實則，環境公益訴訟賠償金的使用目的是確定的，但是對于賠償金在使用過程中缺乏監督，則會導致管理者權力的腐敗。

2.3 環保組織提起環境行政公益訴訟的缺失

目前，在我國可以提起環境行政公益訴訟的只有檢察機關，而且檢察機關在我國提起公益訴訟具有一定的滯后性，這點筆者在所不論。而對于環保組織提起環境行政公益訴訟，雖然尚有法律，尤其《環境保護法》和《行政訴訟法》并沒有作出相應的規定。但是相比于其提起環境民事公益訴訟，若環保組織可提起環境行政公益訴訟則更有益于環境的保護。

一方面，在舉證方面，環保組織的舉證能力遠不及環保行政機關。對于綠發會訴方圓公司案，對方圓公司于行政處罰認定損害發生日之前的污染物超標排放量，綠發會不能取得相應證據，使得方圓公司少賠付了因其在一審鑒定環境損害時間段之前的超標排污造成的損害。此外，讓綠發會對秦皇島市污染廠，甚至全國每家工廠進行監督，亦是不夠現實的。而對于此，當地的環境保護行政部門或是相關行政機關在其權限范圍內予以監督，則更利于環境保護、證據的收集。

另一方面，環保組織提起環境民事公益訴訟是通過借助司法權力監督企業，相對于環保組織，司法機關對于企業的監督優勢更弱，導致整個案件的證據更加地不充分，可能不能有效的維護公共利益。而環境保護相關的行政機關，其具有保護社會環境的職責，卻成為相應案件的旁觀者，使得行政權懈怠，對于環保組織則是不公的，且不利于對企業生產的監督。

2.4 訴訟費用的承擔過高

根據經濟學分析，每個人都是理性人，其付出必然會比較自己的成本與收益，環保組織也不例外。然而我國環保組織提起的環境公益訴訟案中，其訴訟費用很大程度上則為原告承擔，即環保組織承擔。即使我國有關法律規定了對于原告所承擔的檢驗、鑒定費、律師費等其他合理費用的，人民法院是可以依法予以支持的（《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條規定：“原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用、合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持”）。但是相關訴訟費用中，尤其比較高昂的律師費用等，均有可能被法院以“無法證明與本案具有關聯性”不予支持，比如綠發會訴方圓公司案，一審法院將訴訟請求的30余萬元酌定至3萬元。同時，這樣的現象是普遍的，高額的訴訟費用會嚴重挫傷環保組織提起公益訴訟的積極性。

3 域外環境公益訴訟制度

3.1 美國的相關制度

其一，環境公益訴訟賠償金管理方面，美國采取設立基金的方式，即在環境受損后，先使用基金及時對環境予以修復。其二，在環境行政公益訴訟方面，由于美國更加尊重行政機關對于環境的優先保護和管理的權力，同時，美國支持公民、社會團體提起行政訴訟，這使得美國的環境行政公益訴訟盛行，更有利于對環境保護的監督。最后，在環境公益訴訟費用方面，美國的法官具有訴訟費用的分配權力，且可根據公益訴訟的性質，要求污染者承擔訴訟費用。同時，美國降低案件訴訟費用標準，改為按件收費，激勵了環境公益訴訟的發展。此外，為了加強環境公益訴訟資金的保護，美國規定了《超級基金法》，其使得環境公益訴訟在資金的支持下更加順利展開。

3.2 德國相關的制度

一方面，在環境行政公益訴訟方面，除了荷蘭、葡萄牙等國家以外，以德國為代表的歐盟國家只允許提起環境行政公益訴訟，因為根據德國的《基本法》，環境法在德國屬于公法，環境的保護與管理屬于行政機關的職責，故對于環境的損害，環保組織則只可提起環境行政公益訴訟，此外，環保組織可以根據德國的《聯邦自然保護法》對行政機關的抽象行政行為提起訴訟，這些均使得德國的環境保護得到更加有效地監督。另一方面，在環境公益訴訟費用方面，由于德國提高環保組織準入資格，即其要求環保組織具有一定的經濟能力，這使得德國的環保組織不會面臨訴訟費用困難問題。其實，根據《奧胡思公約》，德國的環境公益訴訟費是非常低的，這也是德國環保組織不用擔心訴訟成本的原因之一。

4 環保組織提起公益訴訟的完善路徑

4.1 環境公益訴訟賠償金的性質

環境公益訴訟賠償金的性質不可與行政處罰金的性質等同，雖然部分學者贊成甚至認為環境公益訴訟賠償金具有懲罰性賠償的內涵，對此筆者在所不論，但是環境公益訴訟賠償金的基礎先是賠償性，其用途應當先是用于對客觀已經損害的環境的填補功能。而行政處罰金在性質上最突出的便是懲罰性，其沒有實際上用于針對性的受損利益。雖然根據我國相關法律規定，人民法院可以根據污染者的對環境的損害程度、過錯程度等來合理地確定生態環境修復費用（《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十三條規定：“生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定”）。但是未認同對于環境的污染，可以不通過修復等方式予以“折抵”。此外，環境公益訴訟賠償金的是對已經受損的公共利益的賠償，其涉及到對于公益的保護，不得因為污染者現對于公益沒有損害的危險，而免除其以前的賠償責任。

4.2 完善環境公益訴訟賠償金的管理使用及監督制度

江必新法官認為，在環境公益訴訟賠償金的管理使用上，“應當推動在全國范圍內建立統一環境修復資金的管理制度”;呂忠梅教授認為，環境公益訴訟賠償金涉及到財政資金的使用，建議制定專項資金賬戶予以管理使用;“自然之友”的葛楓認為，環境公益訴訟賠償金因其進入國庫很難取出，故建議對環境公益訴訟賠償金的管理應當選擇有別于專項管理的基金型管理方式。筆者認為，河北省秦皇島市中級人民法院對于綠發會訴方圓公司案的判決對于環境公益訴訟賠償金的管理使用具有舉足輕重的影響，我們應當落實《生態環境損害賠償制度改革方案》，既然賠償金最終上繳國庫，則賠償金的管理者應該屬于國家，在操作實施上，賠償金的管理則屬于環境受損地區的同級政府，并以專項資金的方式予以管理。這種管理方式，一方面因為政府部門對當地的環境有保護和管理的職責，所以這種管理辦法有利于環境公益訴訟賠償金的有效使用;另一方面，這樣的管理方式有利于通過信息公開等社會監督方式對環境公益訴訟賠償金的使用予以監督。而基金型管理使用方式，很容易造成管理者使用賠償金恢復環境的不積極，甚至無法受到社會的有效監督，進而可能出現權力尋租等現象。而對于環境公益訴訟賠償金的使用方面，可以通過環保行政機關、賠償金的管理部門溝通協商，并出臺本地區環境公益賠償金的使用程序或者政府專項資金使用程序。

環境公益訴訟賠償金的監督方面，應該體現在三個階段，包括賠償金進入專項賬戶的階段、賠償金使用階段和賠償金使用效果階段。除了賠償金管理者的內部監督以外，對于第一和第二階段主要需要社會監督，監督的方式則主要為信息公開，即賠償金管理者收到、使用環境公益訴訟賠償金的數額均應可被公眾通過相關正當程序了解到，其中包括環境修復相關的合同、結算憑據、賬目等。對于第三階段，則不僅需要社會的監督，更需要社會專業人員的監督，即賠償金的管理者簽訂的環境修復合同應當予以公開，同時，賠償金的管理者應當酌定接受社會人員，尤其專業人員對于環境修復的方式、效果的意見及建議。

4.3 建立環保組織提起環境行政公益訴訟機制

建立社會的環保組織提起環境行政公益訴訟的優勢在于：一方面，環境的保護具有一定的專業性，而相關行政機關具有一定的專業能力以及資源調動能力。同時，當地的行政機關對于企業的監督更有利于對有關環境污染的證據的收集，故由環保組織直接提起行政公益訴訟更有利于環境的保護。而另一方面，環境行政公益訴訟程序上使用行政訴訟制度，尤其證明責任上適用舉證責任倒置，更有利于證據的收集、司法效率的提高。最后，環保組織提起行政公益訴訟有利于環保組織對行政機關在環保職能上的監督，防止行政機關在環保職能方面的懈怠。目前，我國臺灣地區已經通過臺灣地區訴訟法允許環保組織甚至個人提起環境行政公益訴訟，我們在一定程度上可以借鑒美國、德國或者我國臺灣地區的做法。在立法上，我們可以通過司法解釋的方式，將“行政行為（包括不作為、濫作為、作為不當）”納入《環境保護法》第五十八條第一款的“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”中（《環境保護法》第五十八條第一款規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”），即對該條款作以擴大解釋。進而允許環保組織提起環境行政公益訴訟，從而使得環保組織和相關環境保護行政機關在環境保護領域內良性互動。

4.4 完善公益訴訟費用承擔制度

我國環境公益訴訟費用的完善，對于提高環保組織提起環境公益訴訟的積極性具有重要的意義。肖建國教授、孫佑海教授均建議環境公益訴訟標準應當按件收取固定的費用;對于律師費用，中華環保聯合會的馬勇與“自然之友”的葛楓認為，該費用應當使用商業計費標準。筆者認為，我們可以采納肖建國教授、孫佑海教授的意見，同時借鑒德國的做法，降低環境公益訴訟的費用。在環境公益訴訟費用的承擔方面，筆者認為，我們可以采納我國貴州省、云南省等地區由政府指導建立環境公益訴訟基金的方式來消除社會組織提起環境公益訴訟的經濟顧慮。同時，應當采用敗訴方承擔的原則，至此也可以防止濫訴行為的發生。對于原告根據我國法律規定要求被告承擔的鑒定費、律師費等合理費用方面，原告提供相應的證據憑證即可證明其真實性，而其中的加油費、餐費、停車費等合理費用的證據關聯性方面，司法機關應當通過降低普通證據的證明標準，如通過該證據在時間上的合理性、其他證據能對該證據予以佐證等方式予以采納，從而降低環保組織的舉證責任以及費用的承擔。

5 結語

綠發會訴方圓公司案雖然被納入第十四屆（2018年度）中國十大影響性訴訟，入選最高人民法院發布的生態環境保護十大典型案例。但是環境公益訴訟對于在我國司法實踐中依舊屬于積極探索時期，現有的體制特征制約著環境公益訴訟制度的發展。我們需要積極地探尋完善環保組織提起環境公益訴訟的路徑，比如環境公益訴訟賠償金的性質、完善環境公益訴訟賠償金的管理使用及監督制度、建立環保組織提起環境行政公益訴訟機制、完善公益訴訟費用承擔制度等相應的措施，從而使環境公益訴訟制度擁有強大的生命力。

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