新常態下我國城鎮化發展的路徑研究

程旭 吳雪

摘 要：在經濟新常態下，我國城鎮化不斷發展，已經成為經濟增長的重要引擎。目前，我國城鎮化在發展進程中仍存在總體發展水平不高、農民切身利益和基本權益得不到有效保障、體制機制制約、資源要素制約等問題。但在新常態下，我國城鎮化發展呈現出以人為本、中高速發展、高效集約等新特點。因此，我國城鎮化的發展路徑應著眼于新發展理念、制度改革、基礎設施建設、產業結構升級、生態環境保護等方面，適應新常態，培育新的經濟增長點。

關鍵詞：經濟新常態;城鎮化;發展路徑

中圖分類號：F299.21 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）13-0004-03

2014年5月，習近平總書記在河南考察時強調：“中國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。”在當前國內經濟下行壓力逐漸加大的背景下，運用“新常態”來定義我國經濟發展的階段性特征是符合經濟發展大勢的。進入新常態說明我國的經濟已經與改革開放40年的10%左右的經濟高速增長模式基本告別，經濟逐漸進入中高速發展階段，傳統的不平衡、不協調、不可持續的粗放增長模式已經不再適應經濟增長的需要。黨的十八大提出，我國要不斷加快城鎮化建設，并且將城鎮化發展作為我國未來經濟社會發展的重要戰略。國家發展改革委印發的《2019年新型城鎮化建設重點任務》中強調，加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略。可見，在經濟新常態下，只有清醒認識和深刻剖析制約我國城鎮化建設的主要因素，才能做到在經濟新常態下，尊重客觀規律，以我國的實際國情為依據，選擇適宜的發展路徑，從而推進我國新型城鎮化的發展，促進國民經濟健康穩步發展。

一、我國城鎮化發展過程中的約束

1.城鎮化發展速度較快，但總體發展水平不高。目前，中國的經濟在全國人民共同努力下，已經實現了平穩增長，且經濟總量已經達到了全世界第二位。21世紀，我國城鎮化發展迅速得益于中國經濟的快速發展，實現了短期高速城鎮化。國家統計局數據顯示，至2018年末，我國城鎮化率為59.6%，這一比率依然低于人均收入與我國相近國家61%的城鎮化水平，更低于發達國家的81%的水平，且我國戶籍人口城鎮化率只有43.4%左右。以上分析可以明確看出，我國城鎮化發展速度快，但總體發展水平依然不高。相關研究得出，若城鎮化率每增加1%，將有約1 000萬人從農村轉移到城市。由此看來，在未來相當長的一段時間內，從土地城鎮化轉向人口城鎮化的轉變問題是新常態下我國城鎮化發展面臨的重要問題。

2.城鎮化發展過程中農民的切身利益和基本權益得不到有效保障。城鎮化的根本是農業人口轉化為非農業人口，并逐漸向城鎮地區生活聚集，最終目標是要實現城鄉一體化和共同富裕。但是，在這一過程中存在的主要問題有：一是在城鎮化的過程中存在著農民非意愿內強制拆遷，不尊重農民的情況，使他們的切身利益和意愿得不到有效保障;二是失地農民的福利、再教育權利等得不到有效保障;三是現有的土地產權制度和土地補償制度還不夠完善。基于以上分析，在今后一個時期內，要使農民的意愿、福利和再教育等權利得到充分保障，政府必須完善相應的規章制度。

3.體制機制不完善、不健全影響城鎮化發展的進程。城鎮化發展進程面臨的體制機制問題。主要表現為以下幾個方面：一是行政等級化的管理體制制約城鎮化發展。按行政級別劃分出的等級較高的城鎮可以利用自身的優勢去吸引更好的資源，獲得更多的生產要素（如土地、資本、人才等要素），從而導致區域城鎮化水平失衡問題、城鎮體系發展失衡等問題不斷凸顯。即小城市的城鎮化發展進程緩慢，水平偏低，而行政級別較高的大城市，尤其是特大城市城鎮化進程較快，甚至出現畸形擴張。同時，城鎮化這種行政分割現象加劇了城市政府區域合作之間的限制。二是戶籍制度滯礙城鎮化的進程。戶籍制度附帶著與居民生活相關的利益，教育、醫療、就業等均受到戶籍制度的限制，這成為實現城鄉一體化中難以逾越的鴻溝。

4.資源要素短缺制約城鎮發展的速度及規模。城鎮發展的規模及速度要受到各種資源環境要素的制約。與傳統的粗放型城鎮化發展模式相比，新型城鎮化發展更強調資源有效利用。目前，資源受限和要素短缺仍然是我國資源要素面臨的主要問題，具體體現為：一是資源受限愈演愈烈。盡管我國一直強調要建設資源節約型和環境友好型社會，但由于歷史遺留堆積的這方面問題較多。再加上中國人口基數大等國情，使得資源環境的約束仍在強化。我國人均資源占有量遠低于世界平均水平相比，并且還面臨著資源運用量大、高效利用率低的問題。國家統計局相關數據顯示，2017年我國水資源總量為28 761億立方米，人均水資源占有量僅2 075立方米，僅為世界人均水資源總量的1/4左右，而且水資源供需量嚴重不平衡;城市快速發展占用大量耕地，使得近年來我國進口糧食的需求量增加。二是資金、技術、人才等要素缺口不斷加大。資金短缺、技術水平程度較低、人才數量不足等制約著城市化進程，會導致城市化進程步伐放慢。

二、新常態下我國城鎮化的新特征

經濟發展新常態下，我國城鎮化也要表現出新特點，主要體現在以下幾個方面。

1.城鎮化首要目標的轉變——“以城為本”轉變為“以人為本”。隨著城鎮化建設的速度逐漸加快，一些地區將“造城”建設作為城鎮化建設的首要目標，這不僅導致城鎮化建設的成本提高，同時加劇了房地產泡沫的出現。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中明確強調，要“堅持以人為本，推進以人為核心的城鎮化”。2015—2018年間，我國常住人口城鎮化率由53.6%上升至59.6%，提高了6.3百分點，年均提高1.6個百分點。2015年我國戶籍人口城鎮化率為39.9%，到2018年提高至43.4%，提高了3.5個百分點。城鎮化的進程逐漸加快的過程中，半城鎮化狀態問題日益凸顯，嚴重影響廣大農民入城的夢想。為此，中央順應城鎮化發展的要求，提出“在經濟發展新常態下要更加注重滿足人民群眾的需要，更加注重引導社會預期，這就要改變以城市建設為要務的傳統城鎮化推進路徑，不做表面文章，更加突出以人為本的理念”。2015年、2019年《政府工作報告》中分別提出，堅持以人為核心、發揮好城鎮化對現代化的支撐作用和進區域協調發展、提高新型城鎮化質量，這些內容都進一步明確了我國城鎮化發展的方向。