產業園區開發建設中PPP合作模式選擇與分析

羅琦

摘 要：闡述產業園區發展歷程，針對其在開發建設過程中運用PPP合作模式適用性進行分析，具體表現為能夠減輕政府債務負擔及幫助產業園區定位轉型，并結合具體案例，探討其項目中的應用實踐，以此為相關工程提供參考意見。

關鍵詞：PPP合作模式;產業園區;開發建設;BOT模式

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.18.047

PPP合作模式，是社會資本與地方政府的傾力合作，在產業園區發展這條路上一起探尋精細化、特色化、差異化的成長模式，為地方產業發展注入全新的活力。在產業導入、產業運營和園區管理方面尋找更加有力的抓手，通過產業發展驅動區域經濟發展，更好地實現“產城融合，以產促城”。

1 產業園區的發展歷程

產業園區是各地政府轉型升級的一個大方向，因此，在全國各地幾乎都可以見到產業園區的身影。不同時期的人們對產業園區的期望也不同，比如，20世紀80-90年代政府比較重視工業發展，因此設立了一批以工業發展為主題的產業園區。而在21世紀初，隨著經濟的不斷發展，以工業為主的產業園區已經滿足不了城市經濟的發展需求，因此開始設立產城融合的產業，重視人口服務業和打造城市新中心。這一時期產業園區發展的主要訴求是圍繞城市的需求進行建設，產業園區不單單是工業園區，而是以城市的整體需求為出發點。而在產業園區發展的過程中，它的實施模式也在發生變化，從最初的政府全盤主導到現在的社會資本的加入，PPP模式給產業園區的發展帶來了新的發展機遇。這些模式的轉變其實圍繞的核心是“錢從哪里來，人從哪里來，以及產業從哪里來”。

2 產業園區開發建設中選擇PPP合作模式的原因

2.1 PPP合作模式減輕政府債務負擔

在對產業園區進行探索的過程中，有些不恰當的做法導致了土地資源的浪費，也致使嚴重的資金缺口出現。而在產業園區的發展中，地方政府也面臨一些困難。在這種情況下，地方政府需要一種新的模式來解決產業園區發展中遇到的問題，并滿足新形勢下產業園區的發展趨勢。PPP模式的范圍相對比較廣，涉及的服務和基建主要落實在水利建設、城市基礎設施建設、交通、郵政業、生態建設、環境保護等領域，共涵蓋19個子行業。PPP合作模式的加速推進除了會拉動基礎建設外，還會促使民間資本的投資，同時也會加快我國一些政策配套措施以及財政補貼機制的完善。傳統的產業園區建設模式是政府通過舉債的方式先向銀行借款，然后把項目直接進行工程發包然后讓施工單位進行投標，其中有BT模式、土地補償模式、利潤分成模式等。在PPP合作模式下，政府不再像從前那樣負債累累，而是讓社會資本參與到產業園區的建設中，并負責產業園區的運營。相對以往傳統的模式而言，PPP合作模式減輕了政府投資壓力巨大的問題，讓政府可以卸下肩頭的包袱，把更多的精力放在政務管理上。在早期的園區定位方面投資人和運營商可以直接參與其中，并共同進行產業規劃和產業布局。這樣可以減少項目實施風險，降低實施成本，讓產業園區發展更加順利。

2.2 PPP合作模式促進產業園區定位轉型

PPP合作模式在解決產業園區后續產業發展這個關鍵問題上超越了政府主導模式，同時在產業園區的定位轉型和發展融資方面也開辟了新的道路。PPP合作模式決定了投融資的質量，也改善了產業園區中的一系列問題，讓產業園區的治理能夠駕輕就熟。產業園區的發展代表了我國新型城鎮化的發展前景，同時也是促進我國經濟發展的重要驅動力。而如今，產業園區的發展也實現了新的轉機。PPP合作模式經過一系列的規劃和實踐也已趨于穩定。在PPP合作模式下，政府依然可以擁有產權，在產業發展和產業定位方面也擁有把握權。政府不用再像過去對產業園區全盤傾入心血，而是在與投資人的合作中實現利益共享、風險共擔。

3 產業園區開發建設中PPP合作模式分析

3.1 最適合產業園區的PPP合作模式分析

PPP模式包括外包類，特許經營類，私有化類三種模式，外包類包括模塊式外包、整體式外包。在產業園區的建設開發中實現高效、優質的目標，而且有效地預測項目的風險，是其中最為關鍵的問題。外包類的PPP合作模式是由政府出資，社會資本進行建設，這種模式不能減輕政府的財政壓力，不符合產業園區引進PPP合作模式的原本想法，所以這種模式也不能夠成為產業園區的建設模式。私有化類PPP模式由社會資本出資，進行規劃建設，產業園區建設因項目本身存在部分公共配套服務屬性、園區企業發展規模等方面影響，也不適用。經過排除和分析，得出BOT、TOT這兩種模式比較適合產業園區的建設。采用層次分析法將兩種模式進行對比，通過構造層次分析結構、構造判斷矩陣來判斷其權重。通過細致的分析發現BOT模式權重最大，因此選擇BOT模式作為產業園區開發的模式較為合適。

3.2 PPP合作模式實踐方法分析

產業園區開發建設引入PPP模式，首先要引進社會資本建設運營產業園區來破解建設資金瓶頸，轉變由政府出資的單一模式，建立政府和社會資本長期利益共享機制，雙方通過共建共管、公平交易、合理收益，實現政府、市場、社會等多方面良性互動，進而讓社會資本積極地參與到產業園區的建設運營中。其次要充分考慮項目全生命周期內的實際需求，既要突出項目高標準規劃、高效謀劃的優勢，又要保證項目實施的相對穩定性，加快產業園區建設。

比如在株洲市清水塘老工業區進行產業新城整體開發項目時，就是按照PPP合作模式尋找可以合作的社會資本，并開始對國家老工業區進行搬遷，雖然搬遷有一定難度，但是我國經濟的快速發展使得我們的發展思路不得不改變，有些時候必須要以變化來應對挑戰。因此對國家老工業區進行搬遷一方面是對生態環境的保護，另一方面也是為了應對城市的發展局勢。所以產業園區的改造和升級勢在必得。在項目合作區域11.62km2范圍內，融合科技創新、工業文化旅游休閑、現代化物流等產業板塊，讓產業園區的發展進入新一代的模式中。這個項目承載著80.8億元的投資，因為老工業區所遺留的環境污染問題比較嚴重，因此必須要進行生態修復，對環境污染也要進行有效的治理。同時對土地要進行整理。在這一系列的整理過后，才能進入市政基礎設施的建設和公共配套設施建設服務項目中。項目通過“設計-建設-融資-運營-移交”方式開展并執行，政府通過PPP模式與合作方一同進行園區的總體規劃，并深入進行詳細的修編工作，以及項目前期工作手續辦理，依法合規促成項目落地。項目公司“統籌協調、專業運作”的原則，構建四大平臺，包括開發建設平臺、產業新城運營維護平臺、產業發展服務平臺、投融資平臺。建設期內項目公司負責資金籌措，完成項目建設施工，形成的道路、橋梁等基礎設施資產，形成的公共服務設施的資產所有權歸屬政府方。進入運營期，項目公司負責公共服務設施的維護管理工作，合作期滿將委托事項相關產權、經營管理權全部移交給政府或其指定機構。結合政府對于區域內產業規劃發展的定位，項目公司提供產業導入、產業運營等服務，政府通過支付相應產業發展服務費。

清水塘項目從整個片區的功能定位、規劃布局、概念設計開始，充分吸納社會資本方提出的有關合作區域開發總體方案和規劃建議，讓社會資本與政府進行良性的互動，讓產業園區的發展和運營能夠逐漸步入穩定的軌道。通過這種模式，以市場化運作機制破解區域建設資金籌措難題，地方政府節省不必要的投資，這樣整個項目就不再是脫節的，而是在可行性方面有充足的信心，對產業園區的順利運營也有大力的支撐。通過專業化的產業發展攻破區域發展的難題，不斷完善產業的發展體系，讓產業園區為新型城鎮化出更大的貢獻。產業園區集產業基地和城市功能為一體，形成獨特的產業區域。此外，還增加了地方產業導入的動力，完善產業發展體系，以專業化產業發展破解區域發展難題，使兼備產業基地和城市功能的產業區域成為新型城鎮化的重要載體和平臺，實現與區域經濟發展高效結合。

4 結束語

綜上所述，PPP合作模式為政府帶來了新的規劃和設計，在管理產業發展方面促進了園區的功能提升，讓園區的綜合運營服務得到有效的開展。采用PPP模式可以拓寬產業新城、園區開發項目建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源。在各方共同的探究和創新中，從前困擾地方政府的土地問題、資金預算問題等，隨著PPP合作模式的不斷完善，能得到有效融合解決，使項目合作的前景越來越美好。

參考文獻

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