重慶自貿區對外開放制度創新
——基于制度型開放視角

□ 連 震

(重慶大學 公共管理學院，重慶 400044)

1 制度型開放和重慶自貿區開放制度的相關論述

1.1 關于制度型開放

“制度型開放”在2018年首次提出，標志著我國對外開放進入新的階段，面臨更為深層、本質的問題。徐德友，王夢菲(2019)認為我國對外開放體制是多階段的：從“南方談話”到中國加入WTO為對外開放的實質性階段，此時的對外開放以市場推動為主導，對外貿易和利用外資的幅度大額增長，具有龐大的開放紅利；從加入WTO到十八大為第二階段，引進資本、技術、管理、品牌，國內的產品、資本、企業開始對外出口，開始步入法治化階段；黨的十八大到新外資法出臺為第三階段，此時我國處于全方位、多領域、高層次的開放階段，并逐步開始自由貿易試驗區建設和推廣，由內而外加大對外開放力度；目前，我國正在步入不斷鞏固和發揚自貿試驗區改革的成功經驗和制度創新，邁入制度性開放的階段。戴翔，張雨(2019)認為制度性開放是中國進行價值鏈攀升的必經之路。荀克寧(2019)認為制度性對外開放具有客觀必然性、國際通用性、制度活力性、整體功效性的特征，核心就在于全方位對外開放，對標國際。戴翔(2019)認為制度性開放的實施路徑在于大力踐行“負面清單制度”、優化營商環境。

1.2 關于自貿區開放制度的基本情況

自上海自貿區掛牌成立以來，我國先后設立了18個自貿區，從不同層面和領域探索對外開放制度創新。胡鳳喬，李金珊(2016)認為自貿區制度除了通過促進國際貿易發展進而實現本國經濟增長，還對國際貿易領域內各個環節領域和本國政治經濟文化等相關領域產生額外影響。韓瑞棟，薄凡(2019)認為自貿區在國際投資和金融領域的相關開放制度創新對跨境資本流動產生顯著正向影響；項后軍，何康，于洋(2016)通過研究省級進出口貿易與資本流動的關系，印證了自貿區的金融制度創新對地區資本流動具有顯著正向影響。

具體制度上，周漢民(2015)通過研究上海、廣東、天津、福建等先期成立的自由貿易試驗區建設，發現它們都以政府職能轉變、投資領域開放、貿易發展方式轉變、金融領域開放、法治制度保障等作為主要著力點。李桂花(2017)研究發現由于存在金融制度框架和監管理念兩方面的路徑依賴，上海自貿區始終無法突破以賬戶管理為核心的金融監管模式，嚴重限制了自貿區的發展。高增安，張鵬強等人(2018)認為我國內陸自貿區受經濟、政治、自然環境等多方面的影響，更偏向于以稅收優惠吸引投資，促進對外貿易。王瑋，朱安祺(2019)認為我國自貿區進行了稅制改革的有益嘗試，但仍然存在稅制銜接不完善、不規范現象，同時在稅權分配、稅收競爭等領域存在一系列問題。艾德洲(2017)研究發現我國自貿區在合署辦公、法定機構試點、“多合一”、涉外機構設置、監管模式等多方面的行政管理制度上進行充分嘗試并取得有益進展，其中蔡莉麗，李曉剛(2018)發現廈門自貿區的審批程序制度改革具有成效但發揮效用不能完全滿足實際需求。

對自貿區未來制度發展的研究上，趙逖(2017)認為自貿區建設要適應“一帶一路”倡議進行相應調整，通過建立健全自貿區的戰略實施標準，完善風險防范機制以及跨境貿易的交流機制。朱孟楠,陳沖等人(2018)認為自貿區建設在現階段出現了區域范圍小、機制體制創新還不到位、協調發展效果有限等問題，為了適應不斷變化的國際環境，未來應該尋求實現自貿區向自貿港轉化。馮夢騏(2019)認為內陸自由港建設應該重視對多式聯運模式建設，推動區域協同發展，建立一體化的多功能經濟區域。艾德洲(2017)提出自貿區的行政管理體制應該對標國際，重點進行準入后行政管理體制改革，建立誠信清單監管體系。

1.3 總結

縱觀對自貿區的主要研究文獻，主要針對先期開放的上海、廣東、福建、天津等發達沿海地區的自貿區進行研究，而對2017年開始掛牌運行的重慶、四川、河南、湖北、陜西等內陸自貿區建設發展研究較少，對具有內陸自貿區特色的創新制度梳理不足。因此，本文試圖通過重點分析重慶自貿區自設立以來的一系列制度設計和實踐，總結內陸自貿區制度建設的經驗和改進分析。

2 重慶自貿區制度型開放的基礎

2017年重慶、四川、河南、湖北、陜西等內陸自貿區正式掛牌設立，標志著我國內陸自貿區正式起步發展。各個內陸自貿區建立后，通過結合自身實際，制定符合自身特色的自貿區管理制度。下表為各個內陸自貿區具體情況比較，可以看出各個內陸自貿區結合黨中央要求和自身實際，制定不同的戰略定位和目標。其中，重慶市具有依托城市較為集中，易于協調的優勢。其功能定位和主要任務也主要偏向于擴大西部地區開放力度，以制度創新引領西部地區開放協同發展。

表1 內陸自貿區組成概況

注：資料來自各自貿區公布設計方案

2.1 運行基礎

重慶自貿區涵蓋三個片區，包括海關特殊監管區、各類口岸等，具備進行制度創新試驗的基礎。

重慶自貿區海關特殊監管區內聚集了重慶相當部分的外貿企業，聚集效應明顯，具有制度設計和試驗的基礎和較大的試驗空間。2016年，重慶兩路寸灘保稅港區和西永綜合保稅區進出口總額為2226億元，占全市的54.1%。這說明重慶市具有進行制度創新的良好運行基礎和試驗空間，同時也與發達城市有一定距離，具有現實的創新發展需求。

重慶自貿區口岸運行基礎較好。重慶自貿區范圍內有水運、鐵路和航空口岸，“渝新歐”國際鐵路建成后，開始嘗試建立不同類型的口岸之間的互聯互通體系，建立立體口岸系統。2018年重慶各類口岸出入境人員324萬余人次，同比增長12.95%，出入境航班2.2萬余架次，同比增加17.21%。其中，機場口岸日均流量約9000人次。重慶萬州臨時開放口岸2018年開始復航，全年執飛出入境航班144架次，出入境人員13000余人次。重慶口岸入境流量不斷增長和發展也在倒逼自貿區思考如何在安全性和便利性方面的制度平衡。

2.2 重慶自貿區制度開放的經濟基礎

自2017年掛牌以來，內陸自貿區建設已兩年有余，表2列出了2019年各個內陸自貿區主要的經濟指標。總體而言，各個內陸自貿區設立后，在規模以上工業增加值、進出口、實際利用外資等國際貿易指標上增幅明顯，創造了更多就業崗位。其中，重慶自貿區在大多數經濟指標中都排名靠前，充分說明了重慶自貿區掛牌以來對重慶國際貿易發展起到了重要作用。從進出口總額來看，重慶自貿區增幅明顯。2017年自貿區掛牌后，重慶市遏制住進出口總額下降的趨勢，實現正增長。2018年重慶進出口總額5222.62億元,同比增長15.9%。其中，重慶自貿區貢獻3149.9億元人民幣，較2017年(下同)增長25.5%，占2018全市外貿總值的60.3%。從利用外資水平來看，重慶自貿區的成績并不突出。從增速來看，四川、陜西自貿區顯現出領先優勢，分別達到28.7%、16.1%。在總額方面，河南、湖北、四川占據前三名，分別為179.02億、119.41億、113.98億美元。相比較而言，重慶則在2018年趨于平緩，總額排名下滑至第四名。如何創新對外貿易和開放制度進一步提升重慶對外貿易水平和金融開放水平，成為當務之急。

表2 內陸自貿區經濟指標比較

圖1 內陸自貿區成立前后進出口總額比較

圖2 內陸自貿區成立前后利用外資比較

注：資料來自各省歷年國民經濟和社會發展

3 重慶自貿區在制度型開放方面的創新實踐

3.1 金融開放制度創新

3.1.1 制度梳理

重慶自貿區在對外金融制度方面進行了有益探索，主要推進跨境金融結算便利化的探索，涉及多個方面，包括開展跨國公司全球資金集中結算、外匯資金集中運營，非金融企業入市交易，試點跨境電子商務外匯支付，建立陸路國際貿易融資規則等，成效明顯。具體來講，主要有以下幾方面制度實踐：

一是關于提高金融結算便捷性和效率方面的制度創新。重慶市自貿區通過協調多方關系創新性地打造境內結算運費的線上平臺，在線進行銀行相關審核程序，以網上支付取代了柜面轉賬，提高了各環節的金融結算效率，大力提升了業務辦理效率，降低了運營成本。截止2019年1月，重慶自貿區打造的“美元快付”項目上線1年多結算已突破8000萬美元。據企業反饋，“美元快付”運行前，企業需配備3名外勤和1名出納分別耗費24小時和3小時完成25家左右供應商的業務辦理，“美元快付”上線后，只需1名外勤人員花8小時，1名出納花10分鐘就可完成所有業務。

二是探索國際“雙跨境保理”業務新模式。重慶自貿區探索實施“出口雙保通”制度，探索商業保理國際業務中的雙保理領域制度創新，為中小企業融資提供強有力的渠道，降低融資成本，增強企業開展貿易融資業務的動力。

三是創新知識價值信用融資新模式。重慶自貿區首先進行價值信用貸款改革試點，創新性地提出并應用相應評價體系，為技術與資本創造高效對接的渠道。截至2019年4月底，試點區域已經有3016家企業提出貸款申請。銀行審批通過1139家，申請通過率為38%，已經發放1005家，金額26.01億元(其中知識價值信用貸款12.28億元，疊加發放商業貸款13.73億元)，創新和理清了科技型企業的融資通道。

3.1.2 面臨困境

目前，盡管重慶自貿區對對外金融制度作出了諸多有益探索，但與發達地區和國家相比，仍然顯得品種過于單一。新的金融結算方式探索仍需時間進行調試和試點工作。重慶自身在經濟總規模上有所欠缺，因而其金融中心集聚和輻射作用都要打折扣。目前，重慶金融機構仍然以傳統金融機構類型為主，信托、基金、金融租賃、保理等代表型的新興金融機構數量較少，發展較慢，創新能力不強。在票據市場、期貨市場、現貨市場等各類市場間缺乏聯動發展機制，市場間使用的投融資和交易工具不夠豐富，體系性不強，無法充分滿足市場需求。

3.2 對外貿易制度創新

3.2.1 制度梳理

一方面，關于貿易結算方面，以中歐鐵路班列為契機，創新鐵路運輸貿易結算方式，積極探索陸上貿易新規則。一是制定鐵路提單規則，保障鐵路提單的各環節效力，培育出其控貨功能，加強物權屬性界定規則；二是通過沿用《合同法》和相關貿易法規，與各方達成共識和“約定”規則，為鐵路提單提供法律支撐；三是建立貨物與貨權運輸分離、交收合并的通道，分別由貨代方和銀行進行控制的機制，加強鐵路提單的控貨強度；四是明確貨代方在運輸過程中的具體責任，強化鐵路提單的憑據作用；五是將鐵路提單運用于國際貿易中的結算和貿易融資業務，創新中歐班列中的物流結算方式和融資方式；六是針對對外貿易實際，共同協商和制定行業標準規范，培育廣泛的公信力和認可度；七是爭取修改國際上相關規定，促進陸上貿易規則發展。

另一方面，建立加工貿易廢料共管機制，通過建立交易平臺，建立政府管理部門與市場主體的共管機制。重慶自貿區在明確上位法的前提下，健全加工貿易廢料處置規章制度體系。構建以“政府搭臺、市場運作、部門聯動、公平交易”為原則的互聯網平臺下對公共服務的監管模式。

3.2.2 面臨困境

目前重慶對外貿易結構不合理，導致其規模、抗風險能力、穩定性等方面仍有較大發展空間。重慶出口市場過于依賴單一市場，出口貿易的風險性過大。

3.3 海關制度創新

3.3.1 制度梳理

重慶自貿區創新實施實施“四自一簡”的海關制度。所謂“四自一簡”，就是指在海關相關過程中實行自主備案、自行確定核銷周期、自主核報、自主補稅、簡化業務核準手續。這一制度提升了海關監管的高效性和便捷性，加強海關行政效率。通過一系列程序方面制度改革，增強了資源配置的活力和范圍，降低了資源配置的成本。“四自一簡”的大力推行讓企業經營自由度與政府部門的監管性達到適宜的平衡，通關便利度提高，有助于營造當地提高對外開放水平的“小環境”。

重慶自貿區同時還致力于構建國際鐵路運郵智能化通關新模式，通過將“安全智能鎖+手持閱讀器”運用到具體的國內監管程序中，全過程統一監管，實現鐵路運郵電子化通關，鐵路運郵物流監控電子化一方面實現海關全過程的信息共享，減少重復查驗，提高海關檢驗效率。

3.3.2 面臨困境

近年來，重慶自貿區海關制度不斷面臨著新的形勢和挑戰，也要求其不斷作出新的改變。近年來,重慶海關多次查獲未經檢驗檢疫進口商品、攜帶病菌肉制品、過期冷凍食品、“洋垃圾”走私物品等。據統計,2019年目前已偵查辦理走私凍品類刑事案件13起,共查證走私凍品3.7萬噸。如何兼顧貿易便利和安全保證之間平衡關系，成為未來制度設計中必須考慮的重點。

重慶海關的 “單一窗口”關檢融合并未完全實現，企業的相關報檢手續過于復雜，單證電子化和作業無紙化未徹底實現。同時所涵蓋的各板塊之間高效整合資源的效力降低，部分功能仍未擺脫“鏈接”方式，使用體驗度較差。其中單證數據的填報也有進一步協調和規范的空間，缺乏對相關企業的統一指導標準，申報、審批、反饋的時間成本較大。

重慶海關主要依賴于人工查驗，雖然引進了智能化的移動單兵查驗系統，提升了準確性和便捷性，但該系統要求較高的人才素質和操作能力。重慶海關目前缺乏同時具備較強的學習能力和實踐經驗的工作人員。此外，目前重慶關區大型集裝箱檢查設備數量極少，查驗地點受限，增加了集裝箱查驗的運輸時間和距離。

3.4 物流通道管理制度創新

3.4.1 制度梳理

重慶自貿區積極尋求在海陸空物流方式上突破創新：在出項物流上，重慶以渝新歐鐵路建成發展為契機，形成國際貿易大通道：開通中歐(重慶)班列和中新互聯互通南向通道。具體來說，一是探索國際多式聯運，加強物流通道的聯通性。二是拓展對外鐵路班列路線，與周邊地區共同協商創新監管模式。三是豐富物流貨物種類，拓展貨源。

重慶自貿區同時積極構建多式聯運高效運營新模式，探索陸港聯動、全程“一單制”、優化流程、金融配套等諸多舉措力圖形成高效運營機制。加大力度推進鐵路運輸通道與樞紐港區間互聯互通，整合鐵路、港口、航運等物流通道資源，建立聯動機制，降低物流運輸成本。打造統一的信息平臺促進物流運輸中的多方主題資源共享，進一步補齊短板和完善功能，依托國際貿易“單一窗口”和良好的大數據平臺基礎，打造全市范圍內的立體聯運信息門戶，覆蓋運輸方式，涵蓋物流通道中的多方主體。重慶自貿區同時試點多式聯運運單機制，建立全程“一次委托”、運單“一單到底”、結算“一次收取”的服務方式。

3.4.2 面臨困局

重慶多式聯運業務尚處于探索階段，自貿區內物流企業規模較小，缺乏具備相關豐富聯運經驗的大型物流企業，其共享機制也尚未完善，鐵、公、水、空信息不能實現互聯互通，多式聯運有效整合多種運輸方式的優勢明顯降低，國際多式聯運機制無法形成真正聯動作用。

3.5 生產要素配置制度創新

3.5.1 制度梳理

為了激活社會一切參與生產活動的要素，促進生產要素配置，重慶自貿區不斷探索行政管理體制和服務機制，探索“首席代表+人工智能輔助”政務服務模式。構建商標電子化交易機制，在市場運作的基礎上，實現政府引導、社會各方主體可全程監管的電子交易制度。探索社會共治下的監管機制創新，社會多元共治實現全方位監管。通過運用大數據平臺，最大程度壓縮行政程序手續和時間，優化營商環境。自貿區通過制定并實施推進一系列稅政服務，極大方便了企業稅收事務辦理，刺激企業活力創新創業。

3.5.2 面臨困局

一方面，目前管理權力的集中與下放的邊界模糊，有待確定。重慶自貿試驗區涵蓋3個片區，貫穿七個行政區。管理體制上既有市級自貿辦也設有區級自貿辦。這樣造成區級自貿辦接受區級政府和市級自貿辦的雙重領導導致一定的管理不暢。另一方面，權力下放后涉及到與其他省份、地區的制度銜接，權力下放實質上仍然需要省市一級進行相關協調，便捷性大打折扣。

重慶自貿區早已做出以市場主體自律、業界自治、社會監督、政府監管“四位一體”的綜合監管體系來理清政府與市場的關系的制度設計，但其中具體的參與路徑和各方之間的合作平衡機制尚不明朗。同時，自貿區內部各項監管舉措未能形成聯動反應機制，距離多方協同監管機制的形成尚有較長的距離。

4 創新路徑

中國制度型開放在理論和實踐的不斷發展給內陸省份及內陸自貿區對外開放的發展提出了新的要求和期望。正如上文所述，重慶自貿區在制度性開放層面做出了多方面的有益探索，同時也面臨著一定的發展困境。作為西部大開發重要的戰略支點、“一帶一路”和長江經濟帶重要聯結點以及內陸開放高地，重慶自貿區未來應在對外金融、海關制度、物流通道制度、生產要素配置制度等重點領域繼續進行制度開放創新，為中國特別是內陸地區對外開放貢獻力量。

4.1 對外金融制度建設

針對目前重慶自貿區對外金融制度存在的問題，需要制定一系列制度以創新對外金融形式，拓寬金融應用領域，對標國際金融水平，提升金融開放水準。具體來說，主要有：

一是引入監管沙箱機制。在一定范圍內嘗試簡化市場準入標準和流程，在確保消費者權益的前提下提高金融科技創新企業、業務的發展效率。

二是建立和推廣咨詢決策機制。搭建金融行業專家庫，打造金融結算和金融科技論壇品牌，形成定期交流的相關制度以集聚金融人才和研究成果，提升金融結算領域的影響力和話語權。同時，建立與新加坡、倫敦、紐約、上海等相關機構的聯系交流機制，吸收消化先進經驗。

三是強化誠信環境機制。完善征信系統信息，健全完善失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制，壓縮惡意逃債者生存空間。加大對于以金融科技和金融結算為噱頭的非法集資、非法融資、傳銷活動及龐氏騙局的打擊力度，防止不法分子“乘風口”、“搭便車”。

4.2 完善海關制度

重慶自貿區未來應該進一步增強關檢融合，與國際接軌，保持便捷性和安全性的平衡。具體來說，加快實施以AEO制度為代表的新型海關監管機制。通過開展全球范圍內的海關AEO互認,簡化進出口審核流程，設立海關協調員，加強業務辦理的針對性和精準性，實現海關與企業之間有效反饋和對接。

4.3 整合物流通道管理制度

重慶自貿區應建立多式聯運互聯互通制度，有效整合空水鐵三大交通樞紐，以及保稅區和一類口岸，加快打造以3個樞紐型物流園區、12個節點型物流園區、N個配送型物流園區為主體的“3+12+N”市域物流園區網絡體系，推進物流產業集聚集約發展。

4.4 推動完善生產要素配置制度

根據重慶市自貿區實際發展情況和現實需要，厘清權力邊界，進一步實施簡政放權，為各片區爭取更多的自主性，強化自貿區的試驗性。一方面，著重落腳于組織建設和制度建設，建立并落實權責明晰、分工明確的管理模式，基于自貿區各單位進行制度創新的必要自由和創新動力。另一方面，建立自貿區行政權責清單制度，明確職能邊界，同時以社會監督從外部強化制度性。

加強多元主體之間的協同監管，協同整合各項政策，強化政策體系的立體聯通和協同作用。具體來說，要加強自貿區內各個政策制定、執行、監督的各方部門的有效交流和信息共享，起到最大化的協調作用。營造市場和第三方主體的參與制度，形成協同監管的作用機制。