突發(fā)事件應急物資跟蹤審計探析

鄭蕊 張宇

[摘 要] 突發(fā)事件防控疫情是當前頭等大事，不僅關乎百姓的人身安全和身體健康，也事關經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定，政府補助資金和社會救助款物能否落實到位，必須依靠我國經(jīng)濟社會的“免疫系統(tǒng)”——國家相關審計部門進行跟蹤監(jiān)督。根據(jù)突發(fā)事件應急物資籌集到存放的流程，闡述應急物資實行跟蹤審計主要內(nèi)容，對現(xiàn)存跟蹤審計存在的審計風險較高，獲取審計證據(jù)較難，跟蹤審計與管理活動職責難以區(qū)分等難點予以分析，提出開展非現(xiàn)場審計，提高審計人員業(yè)務能力，及時披露審計結果，積極建立云審計信息平臺等對策建議。

[關鍵詞] 突發(fā)事件;應急物資;跟蹤審計

[中圖分類號] F275;F812.45[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）04-0120-02

根據(jù)我國2007年11月1日頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規(guī)定，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件及社會安全事件，2003年SARS疫情，2008年汶川地震，2010年玉樹地震，2019年新型冠狀病毒感染的肺炎疫情等突發(fā)事件都帶有突發(fā)性、不確定性以及涉及范圍的廣泛性等特點，其破壞性和危害性極強。

選題之際正值2019年新型冠狀病毒感染的肺炎疫情嚴峻之時，全國確診病例日趨上漲，為了百姓的健康和經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，地方政府等部門會接收應急資金、重要生活物資等保障補助。因此，政府補助資金和社會救助款物能否落實到位，必須依靠我國經(jīng)濟社會的“免疫系統(tǒng)”國家審計機關進行跟蹤審計。

一、突發(fā)事件應急物資實行跟蹤審計的必要性

審計作為經(jīng)濟社會運行的“免疫”系統(tǒng)，理所當然地成為監(jiān)督公共組織強有力的方法。我國跟蹤審計始于90年代中期對重點建設項目的審計，跟蹤審計有別于傳統(tǒng)審計，強調突發(fā)事件應急物資的全過程、全方位監(jiān)督，強調將審計關口前移，從事前預防、事中糾正、事后評價三階段落實審計職能。在2008年以前對突發(fā)事件應急物資的審計基本采用事后審計，盡管該審計模式可以查處出問題，但當疫情來襲，已經(jīng)演變?yōu)槿珖缘闹卮笫录绊懘螅瑫r間長，對于疫情期間的資金、物資等各方面的投入、使用及管理，還是未能及時做出判斷，大量損失和問題已經(jīng)不能追溯。

我國審計署在2008-2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃中進一步提出，重大突發(fā)性公共事項開始試行跟蹤審計。例如，在2008年汶川地震中針對抗震救災進行了全方位跟蹤審計，就應急物資審計署先后發(fā)布了四次階段性審計情況公告，在第四次公告中，就政府安排財政救災資金1287.36億元、社會接受救助款物和黨員交納“特殊黨費”的籌集、使用和結存情況予以總結性說明。在前三次階段性審計公告中，國家各級審計單位在短時間內(nèi)查處了違規(guī)違紀事件，很好地遏制了此次抗震救災中同類情況的發(fā)生，截至2008年11月在應急物資使用效益和管理方面提出了3640余條審計建議，相關單位已采納2940余條，根據(jù)審計意見出臺了570多項規(guī)章制度，采納率達80.77%，確保了應急物資合理有效的使用。

分析2008年汶川地震救災大規(guī)模全程審計，跟蹤審計需要監(jiān)督、鑒證和評價的內(nèi)容類別豐富，不僅涉及財政收支狀況，還包括了應急物資的使用效益、管理籌措，以及各部門各單位內(nèi)部控制建設等方面，是一種動態(tài)性的、非常規(guī)審計模式。跟蹤審計的職能也突破了傳統(tǒng)審計，重在監(jiān)督和促進管理工作，更好地服務災情區(qū)，穩(wěn)定國家經(jīng)濟，促進國家治理。所以對突發(fā)事件應急物資實行跟蹤審計是社會發(fā)展需要。

二、突發(fā)事件應急物資跟蹤審計主要內(nèi)容

依據(jù)民政部發(fā)布的捐贈資金使用指導意見，應急物資的統(tǒng)籌安排分為兩種，一種是由民政部開設捐贈專戶統(tǒng)一規(guī)劃，包括中央和地方財政，社會團體和個人、特殊黨費三方面來源;另一種是依法取得公開募集資格的慈善組織、紅十字會和各類基金會接收的應急物資捐贈，與災情區(qū)、疫情區(qū)政府協(xié)商安排使用。在統(tǒng)籌安排應急物資時，捐贈人有明確捐贈意向的，要按意向安排使用，有交叉重復于一個地區(qū)的，在不違反規(guī)定的前提下，與捐贈人協(xié)商后調整使用。

由此指導意見可見，基于突發(fā)事件中應急物資的跟蹤審計主要內(nèi)容包括三大板塊：

（一）政府對突發(fā)事件預案和應急措施制定情況

分析總結為八個字：“一個及時三個評價”。“一個及時”指政府對突發(fā)事件應急物資程序啟動的及時性，“三個評價”分別是評價突發(fā)事件應急物資程序的合理性、評價各部門的聯(lián)動性、評價應急物資是否落實到位。

（二）突發(fā)事件應急物資落實的六個環(huán)節(jié)

1.籌集環(huán)節(jié)：應急物資的來源是否合法合理，政府采購時各部門是否聯(lián)動、采購物資是否必須、價格是否合理。應急物資財政專戶是否設立，基于賬實相符的基礎上應急物資是否存在隱匿。

2.撥付環(huán)節(jié)：應急物資撥付是否及時合理，撥付手續(xù)是否合法合規(guī)，有無滯留不撥、擠占和挪用應急物資的情況。

3.分配環(huán)節(jié)：應急物資分配的及時性、類目的適宜性、數(shù)量的公平性，是否存在交叉重復分配，應急資金開支范圍和標準是否明確，有無物資結存問題。

4.管理環(huán)節(jié)：各部門是否嚴格執(zhí)行了應急物資審批發(fā)放的必要程序，入賬核算和監(jiān)督是否執(zhí)行了職責分離制。

5.使用環(huán)節(jié)：是否有使用記錄，有無貪污腐敗、轉移變賣、截留擠占、損失浪費等問題。

6.存放環(huán)節(jié)：保管和發(fā)放是否符合權責分離原則，存放條件能否達到相關規(guī)定標準。

（三）信息系統(tǒng)及內(nèi)部控制情況

審計時主要關注民政部、紅十字會及基金會的公開信息平臺，對運行環(huán)境的安全性、可靠性進行檢查，應對組織的信息技術內(nèi)部控制的設計有效性和執(zhí)行有效性進行測試，重點聚焦在業(yè)務流程層面，關注數(shù)據(jù)的輸入、處理、輸出。

三、突發(fā)事件應急物資跟蹤審計存在的主要問題

（一）審計風險較高

審計風險=重大錯報風險*檢查風險。突發(fā)事件應急物資作為審計客體，具有物資籌集規(guī)模大、分配地點分散、使用單位廣泛等特點，其特殊性決定了重大錯報風險較高;對于跟蹤審計的檢查風險而言，一方面審計人員倉促進組，審計程序不規(guī)范，沒有統(tǒng)一的審計標準，考慮問題不周到，解決問題不到位，另一方面突發(fā)事件跟蹤審計工作的開展與審計組織架構之間的沖突導致審計機關內(nèi)部工作不協(xié)調，溝通不暢，出現(xiàn)信息堵塞現(xiàn)象，甚至影響了審計信息的及時發(fā)布，大大降低了審計的時效性。

（二）獲取審計證據(jù)較難

由于2019新冠肺炎的突發(fā)，為了保證審計員的健康，一定會不同程度地調整審計方式，部分審計證據(jù)難以獲得。比如2008年非典，很多審計項目由現(xiàn)場審計改為報送審計，但是這種審計方式缺乏經(jīng)驗，審計人員認為這種獲取審計證據(jù)的方式是被動的，極大地影響了審計質量。

（三）跟蹤審計與管理活動職責難以區(qū)分

為了預防突發(fā)事件中應急物資籌集到存放各環(huán)節(jié)問題的發(fā)生，跟蹤審計表現(xiàn)為提前介入監(jiān)督和管理工作，但不是直接管理，而是間接幫助被審計單位管理應急物資，及時揭示并整改重大問題，預防不良活動再次發(fā)生。因此，跟蹤審計與管理活動在實際過程中容易發(fā)生職責沖突，劃分職責邊界是目前突發(fā)事件應急物資跟蹤審計的難點。

四、對策建議

（一）開展非現(xiàn)場審計，確保審計時效性

疫情的發(fā)展，讓我們體會到非現(xiàn)場審計能力的不足，而非現(xiàn)場的審計未來會發(fā)揮越來越重要的作用，比如互聯(lián)網(wǎng)審計。開展非現(xiàn)場審計首先要轉變審計人員理念，將跟蹤審計工作生活化、數(shù)據(jù)化，生活化是指“走群眾路線”，重點審查民眾反映的問題，數(shù)據(jù)化是指要建立起可追溯的應急物資數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，二者結合才能起到“前哨”作用，確保跟蹤審計的時效性。

（二）提高審計人員業(yè)務能力，挖掘社會審計人才

突發(fā)事件的性質，需要單一的數(shù)據(jù)型和底稿型審計，向價值型審計轉變，就需要突破就事論事的審計局限，要包含經(jīng)濟、政策、科技、智能、創(chuàng)新、行業(yè)等綜合技能，把握好審計成果的轉化，對審計報告和審計信息提供質量保證。此外，為避免現(xiàn)有的審計小組因突發(fā)事件無法到達現(xiàn)場，國家審計機關及地方組織盡早建立社會審計人才庫，對社會審計人才進行統(tǒng)一培訓，確保突發(fā)事件來臨時，可以迅速組建起專業(yè)的審計隊伍。

（三）及時進行審計結果披露，接受社會公眾監(jiān)督

對比傳統(tǒng)審計和跟蹤審計的信息披露，前者通常在全部審計工作完成之后披露，而后者在事前預防階段就已經(jīng)展開信息披露工作，經(jīng)調研數(shù)據(jù)顯示，2008年汶川地震一年后，僅有4.7%的公眾非常清楚應急物資情況，而66.7%的公眾明確表示不太清楚。國家審計機關有義務將信息透明化，這可以極大程度消除因信息不對稱性造成的偏見和誤解，有益于輿論管控和社會穩(wěn)定。

（四）依靠大數(shù)據(jù)環(huán)境建立審計的“火神山”“雷神山”

積極建立云審計信息平臺，收集審計的實時數(shù)據(jù)、項目問題和整改臺賬，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和跟蹤審計的動態(tài)管理。簡潔、高效、快速的信息傳遞機制對提高突發(fā)事件應急物資的跟蹤審計質量很有幫助，包括確定審計風險，創(chuàng)新審計方式，開展遠程協(xié)調。

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[責任編輯：史樸]