營商環境對民營企業發展的作用機理及政策優化研究

李杰 李虹

[摘 要] 營商環境是一個區域綜合實力和核心競爭力的重要體現，是民營企業高質量發展的基礎性條件，良好的營商環境對民營企業經濟的發展具有毋庸置疑的促進作用，探討營商環境對民營企業發展的作用機理對于優化營商環境、促進民營企業發展進而帶動區域經濟高質量發展具有重要意義。政府行為、法治環境、市場化水平是營商環境的重要衡量標準，從這三個方面對民營企業發展的作用機理進行分析，在此基礎上，揭示出海南民營企業發展過程中面臨的主要營商環境障礙，以期為優化海南營商環境、促進民營企業發展提供政策建議。

[關鍵詞] 營商環境;民營企業;作用機理;政策建議

[中圖分類號] F276.5[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）04-0115-03

營商環境已成為一個國家或地區經濟實力的重要衡量標準，日益成為各級政府治理的關注焦點。習近平總書記和李克強總理在多種場合多次強調，要營造穩定公開透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。世界銀行自2003年起每年發布的《營商環境報告》具有廣泛且重要的影響，吸引了世界范圍內大量投資者的關注，也成為政府營商環境改革的重要參考標準，2019年10月23日，世界銀行發布《2020年營商環境報告》，中國營商環境繼2019年大幅提升之后，2020年又上升了15位，名列全球營商環境第31名，充分體現了中國政府為改善中小民營企業營商環境的堅定決心與作出的巨大努力。2019年10月22日國務院頒布《優化營商環境條例》，填補了我國關于營商環境方面的立法空白。

營商環境是民營企業賴以生存的政務環境、法治環境、市場環境的統稱，是民營企業持續高質量發展的基礎性條件。近年來，我國民營企業發展取得了長足的進步，對我國就業與經濟增長貢獻顯著，據有關資料顯示，民營企業對稅收貢獻超過50%，對GDP貢獻超過60%，在高新技術企業中占比超過70%，城鎮就業超過80%。然而，當前民營企業的發展仍然面臨著一些比較突出的問題，主要表現在政府對民營企業的服務不到位、融資渠道有限、管理制度不完善、競爭力不強等方面?；诖耍挥胁粩嗤晟泼駹I企業所面臨的政務、法治、市場等相關方面，不斷地優化民營企業的營商環境條件。

一、營商環境對民營企業發展的作用機理分析

制度經濟學理論認為，制度環境影響企業行為，企業的系列經營管理決策都是在既定的外部環境下開展的。營商環境是企業面臨的重要外部環境，是企業生存與發展的基礎性條件。良好的營商環境對民營企業經濟的發展有著毋庸置疑的促進作用，探討營商環境對民營企業發展的作用機理對于優化營商環境、促進民營企業發展進而帶動區域經濟高質量發展具有重要意義。政府行為、法治環境、市場化水平作為營商環境的重要衡量標準，其對民營企業發展主要是通過提高政府行政效能、加強產權保護、拓寬融資渠道、實現競爭中性等來發揮作用的。

政府行為對民營企業發展有著重要的影響。政府行為主要包括政府干預和政府行政效率。政府干預會通過降低企業交易費用、降低企業研發成本、完善企業內部控制制度等來促進民營企業發展。政府干預在一定程度上可以調整產業結構，優化企業資源配置，特別是在市場機制發展不充分、不完善的條件下，政府干預可以降低市場主體在經營過程中的交易費用，從而有利于民營企業的發展;政府部門可以制定相關研發費用稅收優惠政策，鼓勵民營企業自主研發、自主創新，政府部門通過調整研發費用稅前扣除標準，降低企業研發費用，提高民營企業自主研發積極性，增強研發成果的經濟轉化，從而有利于民營企業長遠發展;政府在企業運營方面的規范與監督可以促進民營企業自身內部控制制度的完善，健全的內部控制制度是民營企業健康、有序發展的重要保障。然而，政府干預是一把雙刃劍，政府干預在促進民營企業發展的同時，過多的行政干預反而會阻礙民營企業的發展。政府干預這只“看得見的手”主要目的是為區域經濟發展創造必要的條件，但是，過多的行政干預容易形成權力越位，影響企業內生動力的發展。一方面，政府干預信貸資源向國有企業傾斜勢必會造成國有企業與民營企業之間信貸資源配置扭曲，導致國有企業資源過多而民營企業資源不足，造成信貸資源配置效率低下;另一方面，當地部分民營企業通過政治關聯尋求保護，在政績觀的影響下政府干預會導致民營企業的過度投資，不利于民營企業績效的提升，從而不利于民營企業健康發展。營商環境中的政府行政效率主要表現為經濟活動主體在與政府交涉過程中面臨的各方面的行政審批，一般而言，行政程序越少則行政效率越高，而行政審批效率的提高，可以降低制度性交易成本，從而有利于民營企業的進一步發展。

良好的法治秩序對民營企業發展有著積極的影響。法治環境通過規范市場各參與者的行為來保障市場規范、有序運行。物權法規范清晰的財產產權制度為市場創造活力，為市場交易主體（特別是民營企業投資者）創造前提性條件。合同法規范各市場參與者的交易規則來維持市場的有序運行，侵權法則為市場各參與者的交易提供后續法律保障?？傊?，良好的法治環境通過維持市場經濟運行的規范性、可預期性、保障性來創造民營企業良好的發展環境，促進民營企業持續、健康發展。規范、可預期、強有力保障的法治化環境，不僅會為民營企業投資者帶來較高的資本投資收益預期，良好信用機制下的法治化保障還會增強民營企業投資者的信心，吸引更多的資本投入，促進民營企業經濟的發展;與此同時，良好、有序的法治化環境，為市場經濟的規范運行提供法律上的保障，會大大降低企業的交易費用，提高企業主體的契約執行效率和契約執行率，有利于企業資源配置效率的提高，促進民營企業的發展。

市場化環境對民營企業發展進程會產生重要影響。市場環境主要是通過競爭機制、價格機制、供需機制對民營企業發展產生影響。在理想狀態下，通過競爭機制和價格機制可以使生產要素市場和產品市場實現出清，達到帕累托均衡狀態，在此基礎上，有利于民營企業根據市場供需狀態快速作出經營決策，調整企業經營方針和計劃，實現企業資源的優化配置。另外，市場化水平較高地區的金融機構內部競爭相對激烈，激烈競爭的金融市場會使得企業的融資成本不斷降低，為企業的進一步發展提供良好的融資環境。更重要的是，長期以來，在政府主導的資源分配體系中，國有企業具有天然的融資渠道優勢，但是，隨著市場化水平的不斷提高，融資市場形成了基于收益風險權衡的資源配置方式，民營企業與國有企業同臺競技，可以在很大程度上緩解民營企業融資困境，解決民營企業發展所需資金。總而言之，市場化水平在很大程度上影響市場上生產要素和產品要素的自由化程度，影響企業的融資環境，影響企業的資本優化配置效率。

二、海南民營企業面臨的主要營商環境短板

根據世界銀行最近兩年發布的營商環境報告來看，我國營商環境近兩年取得了長足的進步，2020年我國營商環境全球排名已達到第31位。但是，世界銀行對我國營商環境評估的數據45%來自北京，另外55%的數據來自上海。而根據粵港澳大灣區研究院發布的全國35個大中城市營商環境報告來看，上海和北京分居第2位和第4位，而?？趦H僅排名第26位，營商環境排名比較靠后。因此，目前來看，海南營商環境還處于相對落后水平，對標世界一流自由貿易港營商環境，海南還有很大的提升空間。整體來看，海南民營企業目前面臨的營商環境短板主要表現在以下幾個方面：

（一）競爭中性實現困難

競爭中性成為營商環境的新標尺，2019年《政府工作報告》明確提出，按照競爭中性原則，在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有企業平等對待。目前，海南在若干領域仍然存在設置主體限制、出資規模限制、準入許可等軟硬件方面的政策門檻。另外，針對一些服務領域和制造業行業，盡管已經明確從政策上允許外資進入，且列為外資鼓勵類領域，但是在相關資質、要素獲取、程序等方面仍然存在進入障礙，在一定程度上制約了外商進入。與此同時，海南民營企業與政府控股企業相比存在諸多劣勢，政府控股企業參與并壟斷了許多重要的資源性行業和基礎性行業，并且依靠政府投資獲得大量的資金支持，即便如此，政府控股企業在獲取金融機構貸款方面也更加便捷，相比較于政府控股企業而言，民營企業由于規模小、實力弱、內部競爭激烈等，使得民營企業發展遇到較大障礙，據有關統計，現階段民營企業的平均壽命只有2.9年。從現階段情況看，實現民營企業、外資企業、政府控制企業競爭中性還需要一段時間、還需要各方共同努力。

（二）民營企業融資難、融資成本高

民營企業融資渠道有限、融資成本過高是長期困擾民營企業發展的重要問題。融資渠道不暢，不僅不利于民營企業自身資本配置效率的提升，而且對區域資源配置效率也會產生不利影響，融資成本過高則會影響企業績效，從而不利于民營企業進一步發展。海南省企業聯合會、海南省企業家協會發布的2019年海南企業100強名單中，政府控制背景企業無論是在營業收入，還是營業利潤方面都是遠超民營企業，海南民營企業貸款成本比政府控股企業相比高出近2%，數據還顯示，100強名單中銀行業最賺錢，金融業利潤遠高于發達國家金融市場平均利潤，金融業利潤長期過高，將導致經濟體系泡沫和資源錯配嚴重，更進一步加劇民營企業融資困難，融資成本居高不下，不利于民營企業發展，不利于實體經濟發展。

（三）社會信用水平較低，與發展需求不相適應

建設中國特色自由貿易港、對標世界一流營商環境需要建立完善的社會信用評價體系，引導各市場參與主體提高信用水平。根據信用中國公布的2019年全國城市信用狀況排名顯示，36個省會及副省級以上城市綜合信用指數前20中，?？诓⑽瓷习?，262個地級城市綜合信用指數前50名中，也僅僅只有三亞市上榜，且名列第43名，而三亞在2017年公布的榜單中排名第15名，社會信用水平下滑明顯。信用指數作為營商環境建設中的重要一環與世界一流營商環境地區相比差距明顯。

（四）營商環境改善存在較嚴重的路徑依賴

營商環境作為政府向企業提供的一種“公共產品”，營商環境這種產品質量的好壞理應以企業的滿意度為唯一衡量標準。海南2018年12月10發布的《海南省優化營商環境行動計劃（2018-2019）》及2019年7月15日發布的《海南省優化營商環境行動計劃（2019-2020）》中所采取的計劃行動，幾乎完全借鑒世界銀行公布的《營商環境報告》評價指標中的相關指標。而事實上，世界銀行公布的《營商環境報告》中的評價指標體系受到一定的質疑與批評。首先，世界銀行評估全球190個左右經濟體營商環境所采用的評價指標標準完全一致，但由于全球各經濟體政治體制、政府行政文化、產業發展定位及經濟發展水平差異巨大，評價不同類型經濟體營商環境時應有不同的視角和著力點，需要與自身的發展階段相結合，需要與特定的經濟體制下的政企關系相結合。其次，營商環境作為市場經濟中的一種“公共產品”，包括世界銀行提供的《營商環境報告》評價指標體系在內的大多數評價體系都只關注營商環境這種“公共產品”的生產者，而對于營商環境這一“公共產品”的消費者，即民營企業的主觀感知關注嚴重不足，所以，在以政府為主導的營商環境改革中往往忽略了“消費者”對“公共產品”的滿意度，營商環境的優化存在嚴重的路徑依賴。

三、優化民營企業營商環境的政策建議

海南國際自由貿易港的建設是一項長期工程，對標世界一流營商環境，讓海南營商環境躋身全球前列也不可能一蹴而就，需要在構建服務型政府的前提下，堅持整體推進、穩步實施，需要參照國內發達地區、對標國際先進地區，結合海南特點，以制度創新為核心，加快形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平統一高效的市場環境。

（一）加快建立公平競爭制度，盡快實現競爭中性

市場化是營商環境的本質要求之一，競爭中性是市場經濟的應有之義，各級政府現階段應當把競爭中性作為營商環境改革的重點，采取廣泛措施掃除影響競爭中性的障礙，可以采取包括但不限于以下幾個方面的措施：明確政府權利清單，厘清政府與市場的邊界，真正做到法無禁止即自由，鼓勵民營企業勇敢闖、大膽試，允許存在一定的試錯空間;盡最大限度縮小市場準入的負面清單，在要素獲取、準入許可、招投標等方面對不同控制背景企業一視同仁;完善市場主體特別是民營企業的信用評級體系，建立基于信用評級基礎上的融資渠道;建立公平競爭審查部門，對市場中有礙公平競爭的企業、行為進行責任處理。

（二）加快誠信政府和誠信司法建設，提升社會整體信用水平

信用水平是社會文明的重要標尺之一，建立世界一流的營商環境，政府一定要講誠信，司法一定要被信仰。相關政府考慮建立政策落實機制，承諾給民營企業的優惠政策一定要落到實處;政策的變動需要考慮政策的銜接性和連貫性，防止因政策頻繁變動影響民營企業持續研發投入、跨期資本配置等重大經營活動，給民營企業投資者穩定的預期，增強投資者發展信心。法治是最好的營商環境，司法誠信是建設法治化營商環境的前提條件與重要基礎。建設誠信司法，一方面需要加強審判公開，讓各方主體感受司法的公平正義;另一方面，要加強司法公信領域信息公開，加強典型案例公開，讓司法在陽光下運行。

（三）培育強大的社會中介機構，不斷激發市場創新的活力

社會中介機構在支持各方市場主體決策、加速市場要素流動、保障各方市場主體公平公正等方面發揮著積極作用。然而，目前海南社會中介機構嚴重不足，會計事務所方面和律師事務所方面不僅數量明顯偏少，而且規模相對較小。截止到2019年底，全國注冊會計師事務所（含分所）共9431家，而海南省僅僅只有76家，國際"四大"會計師事務所中，只有普華永道和安永華明在海南設有分所，且都是在中央決定建設海南自由貿易港之后來瓊設立的，本土會計師事務所方面，普遍規模較小。當然，中介服務機構除了會計師事務所、律師事務所之外，資產評估機構、管理咨詢機構等也急需引進和培育。

（四）建議更廣泛的與民營企業溝通渠道

民營企業、政府控制背景企業如鳥之兩翼共同撐起經濟騰飛的大旗，但由于各種原因，民營企業投資主體的呼聲往往被相關政府部門忽略，直到2019年7月2日，相關政府部門才從制度層面出臺相關政策，關注民營企業投資主體營商環境方面的訴求，海南省委統一戰線工作部聯合海南省工商業聯合會出臺《關于民營企業訴求處理工作制度（試行）》。當然，相關政策的出臺并不是終點，政府部門應當積極探索與民營企業投資主體更為廣泛、更為深層次的溝通渠道，將民營企業發展過程中遇到的難點、痛點納入到未來營商環境行動計劃中，真正解決海南民營企業發展過程中遇到的瓶頸，為民營企業高質量發展保駕護航。

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[責任編輯：史樸]