成渝地區雙城經濟圈的跨界問題與協同發展的激勵機制設計

楊波 李治霖

[摘 要] 成渝地區雙城經濟圈是西部大開發的重要載體，是國家重要的經濟增長極。由于成渝地區雙城經濟圈依然涉及到川渝兩個省級行政區，在經濟發展方面、交通建設方面和環境治理方面仍面臨很多跨界的問題。基于提出建立一個能夠代表雙城經濟圈整體利益的城市聯盟，并為提高城市政府參與經濟圈協同發展的積極性進行了激勵機制設計，最后就如何推進經濟圈協同發展提出了具體的對策建議，包括成立成渝地區雙城經濟圈城市聯盟，加強跨區域的政府組織領導;建立科學的成本核算和收益評估制度，完善協同發展的激勵和約束機制;創新引入經濟圈政治協商制度，完善政府官員的晉升考核制度。

[關鍵詞] 成渝地區;雙城經濟圈;協同發展;激勵機制

[中圖分類號] F49[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）04-0035-03

2020年1月3日召開的中央財經委員會第六次會議決定，大力推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極。雖然目前還沒有明確界定成渝地區雙城經濟圈的空間范圍，但應該與2016年提出規劃建設的成渝城市群是一脈相承的。成渝城市群作為我國五大國家級城市群之一，是西部大開發的重要平臺，是“一帶一路”和“陸海新通道”建設的交匯點，是推動長江經濟帶協同發展的重要戰略支撐，也是國家推進新型城鎮化建設的重要示范區，有望成為我國第四增長極，并逐步成長為世界級城市群的潛力。近幾年在國際環境錯綜復雜多變、國內經濟增速下降的背景下，成渝城市群內部合作進程逐步加快，一體化發展日益漸進，但是距離其發展規劃目標仍有較大差距。國家層面已經認識到成渝城市群發展中存在的問題，審時度勢地提出要建設成渝地區雙城經濟圈，意在要消除成渝城市群的龍頭之爭，讓川渝兩地攜手共建一個雙城經濟圈。由于成渝地區雙城經濟圈依然涉及到川渝兩個省級行政區的16個城市，在建設中還是會面臨很多跨界的問題和困難。

一、成渝地區雙城經濟圈建設面臨的跨界問題

（一）雙城經濟圈建設面臨經濟發展方面的跨界問題

1.雙城經濟圈建設缺少中間節點城市支撐，存在“中部塌陷”問題。雙城經濟圈擁有成都和重慶兩個超大城市，但整體在經濟上尚未形成緊密的聯系，內部缺少重要的節點城市，長期面臨著“中部塌陷”的問題。成都和重慶主城九區的地區生產總值在2018年已經達到了1.5萬億元和8200億元，而經濟圈內其他眾多城市的地區生產總值規模則處于1000億元-2000億元之間，經濟圈極化效應大于擴散效應，區域發展的梯度差越來越明顯。究其原因，主要在于成都和重慶為爭當西部龍頭城市，將過多的資源集中于兩座核心城市。因此，加快培育除成都重慶以外的其他城市，變“中部塌陷”為“中部崛起”，構建合理的大中小城市體系是雙城經濟圈建設的重要任務。

2.雙城經濟圈兩大核心城市產業結構雷同，競爭非常激烈。成都和重慶兩大核心城市之間沒有形成分工協作的關系，產業結構雷同、同質競爭等問題依然突出。成都和重慶均大力發展電子信息產業，為吸引IT大企業進駐，兩地政府競相出臺更優惠的政策，出現競爭過度現象。同為中西部的汽車產業中心，成都與重慶的龍頭之爭愈演愈烈。成都在汽車配套產業鏈方面較完整，如豐田、大眾、吉利、東風等汽車品牌在成都建立了生產基地，德國博世、美國江森等國際零部件巨頭也已經在成都建廠投產。重慶一直將汽車產業列為戰略性支柱產業，已形成以長安為核心，以福特、現代、上汽通用五菱等車企為基礎的汽車工業格局，成為全國第一大汽車生產基地。川渝汽車城之爭可謂是互不相讓，未形成錯位發展格局。

（二）雙城經濟圈建設面臨交通建設方面的跨界問題

1.雙城經濟圈外聯內暢交通體系建設進展緩慢。經濟圈對內對外各大交通連線建設協同推進力度不夠，很多工程長期處于停滯狀態。鐵路方面還處于建設中的有鄭渝高鐵、成蘭鐵路，仍處于規劃狀態的有渝西高鐵、達渝城際鐵路、成格鐵路等，公路方面有很多干道仍處于未完工狀態，水路方面未完工的有宜賓至重慶段航道重點淺灘項目、嘉陵江利澤航運樞紐工程等。如此之多的交通基礎設施重點工程還未建設完成，距離構建雙城經濟圈綜合交通運輸網路仍有一定的差距。

2.重復建設和惡性競爭問題突出。雙城經濟圈內部城市之間存在利益沖突，導致一些交通建設項目擱置或者長時間處于惡性競爭的狀態。比如達州和萬州就渝西高鐵過境之爭直到現在仍未下定論，兩地各有說辭，各不相讓;渝新歐和蓉歐快鐵為主要線路的市場競爭一直存在，兩地各自為營，爭做中歐班列第一，暴露出了班列貨源不足、回程空載率高等問題。

（三）雙城經濟圈建設面臨環境治理方面的跨界問題

1.聯防大氣污染力度不夠。成渝地區大氣污染來源主要是燃煤、工業廢氣、機動車尾氣、揚塵等，大氣污染防治工作雖取得了一定成效，但存在力度不夠大與落實不到位等問題。環保部西南環保督查中心先后對重慶、成都、綿陽等18個重點地區開展了系列大氣污染防治工作督查，發現在開展污染聯防的工作中，某些城市政府部門存在履職不到位，重點項目推進力度不夠大等問題。成渝地區整體尚未形成聯合屏障，大氣污染防治力度未達到國家要求，改善環境空氣質量的成效與群眾期望還存在差距。

2.聯治水域污染推進不足。在眾多的川渝跨界河流中，不乏存在未協同治理的污染問題以及上下游治污責任互相推諉等跨界問題。例如受到污染的河流瓊江，發源于四川省樂至縣，流經四川省遂寧市、資陽市及重慶市潼南區、銅梁區，全長約240公里，其中四川段長120公里，重慶段長120公里。近年來，由于沿江兩岸工廠的污染物排放及生活污水的直接排放，瓊江流域出現高錳酸鉀、磷化物等化學污染物質嚴重超標的現象。雙城經濟圈也還存在類似于瓊江的其它跨界污染河流，河流的污染治理問題不能單靠一方政府來解決，需要上下游城市共同合作才能取得成效。

二、成渝地區雙城經濟圈協同發展的激勵機制設計

盡管川渝兩地已經多次開展聯席會議來促進成渝地區的協調發展，但依然不能有效解決眾多的跨界問題，其深層次原因就在于各城市政府都有自己的利益訴求，當城市政府參與協同治理的成本大于收益且得不到補償時，往往會采取消極參與的態度。因此有必要建立一個權力更大、效率更高的成渝地區雙城經濟圈城市聯盟來協調解決跨界問題。雙城經濟圈城市聯盟與城市政府之間構成一種委托代理關系，根據委托代理理論，代理人可以選擇高努力水平或低努力水平來實現自身效用的最大化，委托人則通過激勵制度讓代理人自覺地選擇高努力水平，從而實現委托人的利益最大化。

（一）基本假設

1.假設雙城經濟圈城市聯盟和城市政府都是經濟人和理性人，城市聯盟的目標是促使城市政府之間積極合作，充分發揮地區比較優勢，補齊短板、消除瓶頸，強化協同、優化格局。而城市政府的目標是追求自身利益最大化，當城市聯盟和城市政府追求的目標不一致時，城市政府會為了自身利益而不執行城市聯盟的政策要求。

2.假設城市政府是風險規避型，而城市聯盟是風險中性的，那么假設城市政府的期望效用函數為u=-e-ρw，其中ρ表示阿羅-帕拉特的絕對風險規避度，ρ>0表示參與人風險規避，并且其值越大風險規避度越高;ρ=0表示參與人風險中性，w表示為線性期望收入，u表示期望效用。

（二）目標函數

設參與合作的城市政府的產出函數（各項經濟增長）π=ka+θ，a是一維努力變量，表示城市政府采取合作的行動，k（k>0）是城市政府的能力系數，θ表示外生變量（不受自身控制的因素，稱為“自然狀態”），是均值為0且方差為σ2的正態分布隨機變量。因此，E（π）=E（ka+θ）=ka，Var（π）=σ2，式中E（π），Var（π）分別為π的期望值和方差，即城市政府的線性報酬函數為：s（π）=x+yπ，，其中，x是固定收益（城市政府能確定取得的經濟指標），y（0≤y≤1）是城市政府的分享產出份額，即城市聯盟的激勵強度系數。y=0表示城市政府無需承擔風險就可以得到固定收益x，y=1意味著城市政府不僅得到全部固定收益，還得到全部風險收益，0

（三）約束條件

根據激勵機制設計理論，城市政府必須滿足參與約束與激勵相容約束兩個條件。首先，令w為城市政府能接受的最低經濟績效。那么確定的等價經濟收益小于w，城市政府對此項契約不感興趣，將不會接受合同，進而不會參加協同治理活動。因此，如果城市聯盟希望城市政府能夠按照其政策積極合作、努力配合，那么城市政府同意合作的條件是確定的等價經濟收益大于或者等于w。那么城市政府的參與約束IR可以表示如下：

（四）模型構建

基于上述分析可知，在模型中的委托人是城市聯盟，其目標是使城市政府之間通過合作帶來經濟圈整體期望收益最大化，而城市政府可以選擇合作的努力程度。城市聯盟要實現其目標，則必須使其激勵機制滿足相應的參與約束和激勵相容條件。激勵約束模型可以表述為：

如果信息是對稱的，城市聯盟可以直接觀測到城市政府的合作努力水平，那么城市聯盟可以根據可觀察到城市政府努力程度給予報酬，沒有必要根據城市政府的產出來給予報酬，如果城市政府沒有達到城市聯盟期望的努力水平那么將會受到懲罰，因此這里的激勵相容約束IC將不適用此情形。但現實生活中，信息往往是不對稱的，即雙城經濟圈城市聯盟如法掌握每個城市政府真實的合作努力程度。本文主要討論信息不對稱條件下的激勵約束。

在信息不對稱的條件下，由于城市聯盟無法直接觀察到城市政府的合作努力水平a，城市聯盟希望城市政府付出的合作努力水平只能通過城市政府追求其自身利益最大化來實現。給定（x，y），城市政府的激勵相容約束等同于a=ky/b，城市聯盟只需選擇（x，y）解達到其最大化的期望效益，則通過求解可得：

三、完善成渝地區雙城經濟圈協同發展激勵機制的對策建議

（一）成立成渝地區雙城經濟圈城市聯盟，加強跨區域的政府組織領導

當前的川渝聯席會議解決不了雙城經濟圈深層次的跨界問題，需要建立一個強有力、高效率的跨區域政府組織，這個跨川渝兩地行政區域的政府組織可以稱之為成渝地區雙城經濟圈城市聯盟。建議由中央副國級領導擔任城市聯盟領導小組組長，由四川省的省長和重慶市的市長擔任副組長，成員則由雙城經濟圈內各城市的市長和直轄市區縣的區長或縣長組成。在城市聯盟下再設置雙城經濟圈規劃委員會、雙城經濟圈經濟發展委員會、雙城經濟圈交通建設委員會、雙城經濟圈環境治理委員會以及雙城經濟圈仲裁委員會等。城市聯盟代表成渝地區雙城經濟圈的整體利益，負責制定經濟圈的整體發展規劃、經濟圈整體的產業結構布局和招商引資政策、經濟圈對外和內部的交通建設，并負責經濟圈的生態環境監管和治理。城市聯盟代表雙城經濟圈整體利益，對經濟圈內各個城市就協同發展方面進行考核、激勵和懲罰，負責受理、協調和仲裁雙城經濟圈內部各城市之間的各種矛盾沖突。

（二）建立科學的成本核算和收益評估制度，完善協同發展的激勵和約束機制

成渝地區雙城經濟圈協同機制能否建立起來，關鍵在于能否建立起有效的激勵和約束機制。首先要建立一套科學的成本核算和收益評估制度，針對每個跨界項目，合理計算出參與城市需要承擔的成本以及應該分享到的收益，然后通過上述模型分析結果，確定每個城市的激勵強度系數以及懲罰金額。具體操作方面，可以設立成渝地區雙城經濟圈發展基金，將國家每年用于成渝地區發展的資金投入、農業專項補助金等相關補貼及稅費，按一定比例放入基金中，并將某些稅種的稅收收入也納入雙城經濟圈發展基金統一支出，按照前述確定的激勵強度系數和懲罰金額，對經濟圈內消極參與協同發展的城市進行懲罰，對積極參與協同發展的城市實施獎勵，用以彌補其參與協同發展的成本支出。

（三）創新引入經濟圈政治協商制度，完善政府官員的晉升考核制度

協商民主是人民民主的重要形式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。我們推進協商民主的一個重要目的，就是要增強決策的科學性和實效性。政協委員大都是各條戰線、各個行業、各個領域的代表性人物，有些還是專家學者。如果能創造性地將政治協商制度引進成渝地區雙城經濟圈的建設中來，則可以充分發揮各城市政協委員主體作用，推動解決雙城經濟圈建設中的跨界難題。具體建議為，從各城市中選取一些政協委員代表參與雙城經濟圈每年舉行的政協聯合大會，每個政協委員通過提案的形式提出關于雙城經濟圈建設的建議，該提案如果能立項，則交付城市聯盟下設的部門進行具體辦理并回復。同時，要完善經濟圈城市政府官員晉升考核制度，對經濟圈城市政府官員政績的考核不能僅局限于官員所在的城市，要把該城市參與經濟圈協同發展和治理的努力程度作為重要考核的內容。把經濟圈內城市政府各部門的一把手納入經濟圈統一的考核范圍，對消極參與經濟圈協同發展和治理的城市政府官員，實行晉升一票否決制，而對于積極參與經濟圈協同發展和治理的城市政府官員，則予以優先提拔重用。

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[責任編輯：王鳳娟]