基于制度分析和發(fā)展框架對黃浦江通航管理機(jī)制的分析

謝天

摘要：制度分析與發(fā)展框架是從印第安納大學(xué)政治學(xué)理論與政策分析專題研究小組眾多學(xué)者的工作中發(fā)展而來的。文章運(yùn)用該框架分析黃浦江通航安全管理政策。并根據(jù)黃浦江的自然物質(zhì)條件，研究黃浦江“行動(dòng)舞臺(tái)”上作為各參與者的互動(dòng)，分析現(xiàn)行黃浦江管理制度的優(yōu)缺點(diǎn)，以及提升管理效率的方法。

關(guān)鍵詞：制度分析與發(fā)展;黃浦江;海事

一、黃浦江通航管理機(jī)制的分析背景

黃浦江是世界級大港上海港的一個(gè)重要組成部分，習(xí)慣稱為“里港”，而黃浦江以外的上海港航道以及碼頭稱為“外港”。黃浦江是上海港的發(fā)源地，經(jīng)過多年的港口建設(shè)，沿江岸線已基本被充分利用，是上海港碼頭數(shù)量最多，密度最大的港區(qū)，包括了黃浦江上游港區(qū)、黃浦江中游港區(qū)和黃浦江下游港區(qū)。以黃浦江上游港區(qū)為例，每日通過該斷面的來往各類船舶平均多達(dá)2500艘次至3000艘次，通航密度極大，甚至?xí)霈F(xiàn)多艘大型海船與中小型內(nèi)河船并排行駛的情況。黃浦江因船舶流量大、水域環(huán)境復(fù)雜、內(nèi)河低標(biāo)準(zhǔn)船舶較多，存在重大水上危險(xiǎn)源。交通運(yùn)輸部為維護(hù)上海黃浦江水上交通秩序，改善黃浦江通航環(huán)境，保障船舶、設(shè)施和人民財(cái)產(chǎn)安全，依據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》等有關(guān)法律法規(guī)，制定了《上海黃浦江通航安全管理規(guī)定》。交通運(yùn)輸部在上海港建立上海海事局。上海海事局位于黃浦江上各航段的分支局依據(jù)《上海黃浦江通航安全管理規(guī)定》對船舶、設(shè)施在黃浦江從事航行、停泊和作業(yè)以及其他影響通航安全的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。海事局如何監(jiān)管好黃浦江通航安全值得我們?nèi)パ芯俊?/p>

二、制度分析與發(fā)展框架

本文將使用制度分析與發(fā)展框架進(jìn)行分析，該框架是從印第安納大學(xué)政治學(xué)理論與政策分析專題研究小組眾多學(xué)者的工作中發(fā)展而來的。

“行動(dòng)舞臺(tái)”指的是，包含一組被稱為“行動(dòng)情景”的變量和另一組被稱為“行動(dòng)者”的變量的概念單位。可以用“行動(dòng)情景”和“行動(dòng)者”兩個(gè)變量來診斷、解釋和預(yù)測行動(dòng)與結(jié)果。

“行動(dòng)情景”一組通常的變量包括：1. “參與者”變量;2. 參與者擔(dān)任的具體“職位”變量;3. 容許的行為集合及其與產(chǎn)出的關(guān)聯(lián);4. 與個(gè)體性行為相關(guān)聯(lián)的潛在產(chǎn)出;5. 每個(gè)參與者對決策的控制層次;6. 參與者可得到關(guān)于行動(dòng)情境結(jié)構(gòu)的信息;7. 成本和收益。

“行動(dòng)者”變量定義為一個(gè)單一的個(gè)體或者是作為共同行動(dòng)者起作用的群體。本文講“行動(dòng)者”定義為計(jì)較收益與成本的個(gè)體是容易犯錯(cuò)誤的初學(xué)者，根據(jù)外界環(huán)境的變化和制度性激勵(lì)，從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。易犯錯(cuò)誤和學(xué)習(xí)能力可以被看作是關(guān)于個(gè)體更普遍的理論假設(shè)。

在相同的外部世界屬性條件下，不同的制度對“行動(dòng)舞臺(tái)”產(chǎn)生影響。同時(shí)在相同的制度安排下，不同外部世界的屬性也會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。因此在進(jìn)行公共政策分析時(shí)，也要關(guān)注實(shí)行該制度的具體外部世界屬性，如當(dāng)?shù)氐淖匀晃镔|(zhì)條件、共同體屬性都會(huì)對不同的制度在當(dāng)?shù)貙?shí)行的結(jié)果產(chǎn)生作用。黃浦江航道的自然物質(zhì)條件屬性會(huì)要求通航安全規(guī)則需按照具體情況制定。同樣，在黃浦江上工作的船員共同體屬性也會(huì)對通航安全公共政策的結(jié)果產(chǎn)生影響。

三、對黃浦江通航管理機(jī)制分析

黃浦江通航安全的參與者由海事局管理部門、船員、航運(yùn)公司、碼頭經(jīng)營者組成。部分船員和航運(yùn)公司安全意識(shí)薄弱，存在機(jī)會(huì)主義傾向，個(gè)體存在采取投機(jī)行為的激勵(lì)。機(jī)會(huì)主義，即意在以別人福利為代價(jià)來提高自身福利的欺騙行為，可采取從無關(guān)緊要或許是無意識(shí)的開小差行為，到精心盤算努力欺騙與之正發(fā)生關(guān)系的其他人等多種形式。

本文著重將“行動(dòng)情景”視作因變量，“行動(dòng)情景”概念化為以下因變量：1. 個(gè)體間用于規(guī)范其關(guān)系的規(guī)則;2. 世界狀態(tài)及其轉(zhuǎn)型的特性;3. 舞臺(tái)所在社會(huì)的特性。

關(guān)于黃浦江通航安全的“規(guī)則”是《上海黃浦江通航安全管理規(guī)定》。該規(guī)則由交通運(yùn)輸部制定。所有黃浦江航運(yùn)安全的“參與者”都應(yīng)該按照該規(guī)則運(yùn)行。但是該規(guī)則卻無法像科學(xué)法則解釋的生物和物理行為那樣預(yù)測。所有規(guī)則都是按照人類語言寫作，因此存在被曲解和誤讀的可能性。

《上海黃浦江通航安全管理規(guī)定》作為規(guī)范黃浦江航運(yùn)的各“參與者”的運(yùn)行規(guī)則，影響行動(dòng)情景里的每一個(gè)變量，可以用來解釋參與者的行動(dòng)及結(jié)果。本文將相關(guān)運(yùn)行規(guī)則分為七種運(yùn)行規(guī)則：1. 進(jìn)入和退出規(guī)則;2. 職位規(guī)則;3. 范圍規(guī)則;4. 權(quán)威規(guī)則5. 聚合規(guī)則;6. 信息規(guī)則;7. 償付規(guī)則。其中，進(jìn)入和退出規(guī)則：規(guī)定了禁止進(jìn)入黃浦江航行、停泊和作業(yè)的船舶，例如，載運(yùn)《內(nèi)河禁運(yùn)危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》列明貨物的船舶、掛槳機(jī)船、三無船舶。職位規(guī)則：規(guī)定了中華人民共和國上海海事局為黃浦江的主管機(jī)關(guān)。范圍規(guī)則：本規(guī)定中所稱的黃浦江，是指從黃浦江界與閔行發(fā)電廠上游邊界至巨潮港上口連線之間的水域。權(quán)威規(guī)則：規(guī)定了船舶在黃浦江上航行和停泊應(yīng)遵守的運(yùn)行規(guī)則。聚合規(guī)則：要求中國籍國內(nèi)航行船舶進(jìn)、出黃浦江前應(yīng)當(dāng)完成船舶進(jìn)出港報(bào)告。黃浦江航道由上行航道和下行航道組成，供船舶雙向航行，在確保安全的條件下，小型船舶應(yīng)當(dāng)盡可能沿本船右舷一側(cè)航道航行。未在規(guī)定航道航行的船舶、越江船舶、橫越航道的船舶、進(jìn)出支流港的船舶、靠離碼頭船舶、系船浮筒的船舶、進(jìn)出錨地的船舶應(yīng)當(dāng)避讓沿航道正常航行的船舶。信息規(guī)則：船舶發(fā)生水上交通事故或可能影響安全航行的設(shè)備故障時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即采取措施自救或互救，并通過一切有效手段向轄區(qū)海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，并向周圍船舶通報(bào)動(dòng)態(tài)。償付規(guī)則：如果船舶存在違反《上海黃浦江通航安全管理規(guī)定》的行為，將依法依規(guī)處理。違法處理依據(jù)為《中華人民共和國海上交通安全法》，處罰依據(jù)為《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》。

黃浦江“行動(dòng)情景”受規(guī)則架構(gòu)影響其所有要素，但同時(shí)“行動(dòng)情景”的一些變量也受到世界狀態(tài)的原本屬性影響，即“自然和物質(zhì)的條件”。第一、航道資源不具有排他性。航道兩側(cè)設(shè)置了紅色航標(biāo)燈、綠色航標(biāo)燈。在岸線上設(shè)置了導(dǎo)航使用的燈塔。來往船舶存在搭便車問題，航道寬度200米至220米，最窄處寬度150米。當(dāng)大量進(jìn)口船舶乘潮進(jìn)入黃浦江的時(shí)候就存在超過航道承載能力的問題，大量進(jìn)口船舶甚至?xí)x中心線沿反向航道逆向行駛，與其他船舶的碰撞可能性大大增加。第二、黃浦江為不正規(guī)半日潮汐港。每日黃浦江會(huì)漲潮、落潮兩次。黃浦公園處的最大潮差為3.5米，最高潮位5.2米，最低潮位0.2米，潮汐向上游方向沿程遞減。黃浦江的潮流為往復(fù)流，流向與河道走向一致。水流平穩(wěn)，僅陸家嘴附近水流急時(shí)產(chǎn)生紊流。流速一般為2至3節(jié)，最大漲潮流流速為3.5節(jié)，最大落潮流流速為2.9節(jié)。大量內(nèi)河中小型船舶為節(jié)約燃油，充分利用水流速度乘潮航行。第三、黃浦江存在大量的彎頭、淺灘等危險(xiǎn)航區(qū)。船舶航行在黃浦江上存在發(fā)生碰撞事故、擱淺事故的危險(xiǎn)。每年大量的碰撞事故、擱淺事故都是發(fā)生在彎頭、淺灘等危險(xiǎn)航區(qū)。第四、黃浦江通航安全還受到天氣氣候的影響，春季黃浦江霧較多，主要為輻射霧和平流霧。夏季受臺(tái)風(fēng)影響較大，冬季主要是寒潮大風(fēng)影響。惡劣天氣來臨之前，海事局會(huì)加強(qiáng)對在港船舶的宣貫，要求船舶不要冒險(xiǎn)出航。第五、船舶流量大小會(huì)隨特定時(shí)間點(diǎn)而變化。春節(jié)期間，因?yàn)榇笈瑔T要回家過年，會(huì)導(dǎo)致營運(yùn)船舶數(shù)量的銳減。春節(jié)過后，或因臺(tái)風(fēng)、大霧等惡劣天氣解除封港后，會(huì)有大量船舶涌入黃浦江。

黃浦江通航安全的“參與者”主要由主管機(jī)關(guān)海事局、船員、航運(yùn)公司、碼頭經(jīng)營人組成。海事局工作人員為國家公務(wù)員，基本上都具有大學(xué)以上學(xué)歷，技術(shù)素質(zhì)法律素質(zhì)都較高，基層分支海事局存在執(zhí)法人員嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。而船員素質(zhì)也是高低不一，大量的內(nèi)河中小型船舶駕駛員、輪機(jī)員從小生活在船上，受教育程度較低，文化普遍不高，不少內(nèi)河船員甚至寫出自己的名字都比較吃力。因此，對于這些內(nèi)河船員要求他們自己去閱讀掌握相關(guān)的法律法規(guī)比較困難。大部分內(nèi)河船員只有在違法違規(guī)被遞交違法告知單以后才意識(shí)到錯(cuò)誤。內(nèi)河船員駕駛的內(nèi)河船舶同樣存在著大量的安全隱患，很多內(nèi)河船未按照船舶配員證書配齊要求數(shù)量的合格船員，未按照船舶檢驗(yàn)證書配備相應(yīng)的救生消防設(shè)施。航運(yùn)公司負(fù)責(zé)管理船舶，應(yīng)該對船舶的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)，公司內(nèi)部應(yīng)設(shè)置有專管安全的業(yè)務(wù)部門。但大量內(nèi)河船舶屬于個(gè)體所有，日常情況下船舶由船民自己負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理。而有的航運(yùn)公司至負(fù)責(zé)收取個(gè)體船民一定數(shù)額的管理費(fèi)用。而不是真正地去對船舶進(jìn)行管理，存在安全隱患。碼頭經(jīng)營人對安全管理同樣至關(guān)重要，碼頭經(jīng)營前期投入巨大，為了確保能夠獲取更大的利潤。一個(gè)核定可以讓3000總噸船舶靠泊的碼頭經(jīng)營人可能安排5000總噸以上的船舶靠泊，造成港區(qū)通航秩序混亂。同時(shí)因?yàn)樗贿^淺可能會(huì)導(dǎo)致擱淺。

在黃浦江航道以及碼頭這個(gè)大“行動(dòng)舞臺(tái)”上，各參與者依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，較為良好的運(yùn)轉(zhuǎn)，但因?yàn)榇嬖诜治龀龅囊陨蠁栴}。作為海事管理部門可以采取以下措施加強(qiáng)監(jiān)管。提高內(nèi)河船舶的AIS開啟率，讓AIS開啟達(dá)到100%，海事管理部門可以對所有的船舶通過電子巡航手段做到全方位的監(jiān)控。加強(qiáng)對船舶的救生設(shè)施檢查和救生衣的配備，一旦船舶發(fā)生事故，提高人員的自救能力。海事管理部門應(yīng)加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)航區(qū)如彎頭、淺灘水域的巡航。險(xiǎn)情主要存在以下特點(diǎn)：冬春濃霧季節(jié)，該類船舶多違反霧航規(guī)定發(fā)生碰撞;冬季強(qiáng)風(fēng)季節(jié)，該類船舶多因超載易發(fā)船舶自沉事故。

四、結(jié)論及對策

經(jīng)過分析和論證，現(xiàn)有法律法規(guī)基本規(guī)范了黃浦江的船舶通航安全秩序。為進(jìn)一步確保安全，海事管理部門應(yīng)采取以下措施：1. 海事執(zhí)法人員應(yīng)加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)船舶的檢查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)船舶安全隱患。打擊低標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營的砂石料船舶，讓不適航的船舶滯留在始發(fā)港，降低對航道的威脅。2. 加強(qiáng)對重點(diǎn)區(qū)域的水上巡航搜救一體化建設(shè)力度，強(qiáng)化對砂石運(yùn)輸船舶水上交通安全的季節(jié)性監(jiān)管。海事管理部門應(yīng)更新海事裝備，黃浦江上現(xiàn)有的海巡艇大部分是玻璃鋼制海巡艇，艇身結(jié)構(gòu)強(qiáng)度不足，當(dāng)航道內(nèi)中小型船舶發(fā)生主機(jī)故障或擱淺時(shí)，玻璃鋼制海巡艇無法有效應(yīng)對，建議更換鋼制海巡艇，這樣當(dāng)中小型船舶發(fā)生主機(jī)故障或擱淺時(shí)，鋼制海巡艇可以臨時(shí)充當(dāng)拖輪的角色，輔助事故船舶保持船位或協(xié)助脫淺。3. 開展專項(xiàng)整治活動(dòng)，打擊低標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的內(nèi)河船舶。精確打擊，將水上安全隱患消滅在萌芽狀態(tài)。4. 加強(qiáng)海事執(zhí)法部門執(zhí)法能力建設(shè)，大批招錄具有現(xiàn)代化海事管理的知識(shí)的新進(jìn)公務(wù)員，探索海事協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)，招聘具有大學(xué)學(xué)歷的人員進(jìn)入海事管理部門從事一些海事執(zhí)法輔助工作擔(dān)任海事協(xié)管員，提高海事執(zhí)法有生力量。5. 將大數(shù)據(jù)技術(shù)、AI人工智能技術(shù)進(jìn)入海事監(jiān)管領(lǐng)域，現(xiàn)階段海事管理已有CCTV監(jiān)控網(wǎng)路、AIS船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)技術(shù)的引進(jìn)，但現(xiàn)階段只有船舶數(shù)據(jù)的收集過程，卻沒有下一階段的數(shù)據(jù)處理過程，收集的數(shù)據(jù)和視頻信息只依靠海事執(zhí)法人員人工處理發(fā)現(xiàn)航道內(nèi)的隱患和異常情況。下一步，應(yīng)加大大數(shù)據(jù)技術(shù)和AI技術(shù)的應(yīng)用，自動(dòng)處理數(shù)據(jù)和視頻信息，進(jìn)一步提高海事監(jiān)管水平。6. 發(fā)揮立法引領(lǐng)，堅(jiān)持于法有據(jù)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，做到于法有據(jù)。不斷爭取地方立法資源，聯(lián)合上海市交通委，承接修訂并促成《上海市推進(jìn)國際航運(yùn)中心建設(shè)條例》和《上海港船舶污染防治辦法》等法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)地方立法資源為海事所用。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國人民解放軍海軍司令部航海保證部.上海港航行指南[M].中國航海圖書出版社，2016.

[2]鄭金鴻，王平，李娟，余艷.內(nèi)河船舶船員發(fā)展分析[J].中國水運(yùn)（下半月），2010（03）.

[3]上海海事局.“放管服”改革成效明顯[J].中國海事，2017（12）.

[4]（美）薩巴蒂爾.政策過程理論[M]. 彭宗超，等，譯.生活·讀書·新知 三聯(lián)書店，2004.

[5]（美）托馬斯·R·戴伊.理解公共政策（第十二版）[M].謝明，譯.中國人民大學(xué)出版社，2010.

[6]陳振明.政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論[M].中國人民大學(xué)出版社，2004.

（作者單位：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院;中華人民共和國閔行海事局）