青海省長江源區生態補償現狀與政策需求問卷調查

侯東林,沈曉悅,郭林青,馮雁

(生態環境部環境與經濟政策研究中心,北京 100029)

青海省是長江發源地,長江在青海省境內長1206km,占其干流長度的19%。青海省長江源區為下游提供了豐富的淡水資源,是高原生物多樣性最集中的地區,與黃河、瀾滄江源頭一起共同被譽為 “中華水塔”,承擔著水源涵養和生物多樣性保護等重要責任,是中華民族的重要生態屏障。近年來青海省長江源區生態保護工作穩步推進[1-4],實施多項生態補償政策[5],長江經濟帶生態補償工作中也安排中央財政資金對青海實施定額補助[6]。但青海省長江源區生態系統敏感脆弱,針對性的流域生態補償機制尚未有效建立。本研究開展問卷調查,基于調查數據對青海省長江源區生態補償政策進行深入分析,從不同的層面和角度分析各利益相關方對生態補償政策的意見和建議,為建立完善青海省長江源區生態補償機制提供有力支持。

1 青海省長江源區概況

本研究所涉及的青海省長江源區總面積為15.8萬km2,在行政區劃上分屬玉樹藏族自治州(包括玉樹市、曲麻萊縣、稱多縣、治多縣、雜多縣)、果洛藏族自治州(包括班瑪縣、達日縣、久治縣)和海西蒙古族藏族自治州的格爾木市唐古拉山鎮,共計9個市、縣、鎮,總人口41.5萬人。

長江源區生態地位極其重要,不可替代。長江源頭平均年出境水量179.4億m3,占長江流域年總徑流量的25%,為長江中下游地區輸出了優質的水資源,維系著整個長江流域的水生態平衡。長江源區有獨特而典型的高寒生態系統,森林、高山草甸、高山草原、荒漠、沼澤、濕地等生態系統廣泛分布,孕育了珍貴而豐富的物種資源,具有生物多樣性保護、旅游休閑、科研教育等多種生態系統服務功能。長江源區礦產資源豐富,屬于著名的 “三江”成礦帶北段分布地,初步探明礦床礦點200余處,礦產資源儲量較大,品位較高。然而,長江源區經濟發展水平和人民生活水平整體滯后,2017年該地區生產總值為68.39億元,僅占青海省當年地區生產總值的2.6%；人均GDP為16539元,為青海全省平均水平的37.5%,僅為長江經濟帶各省市平均值的25.9%,生態保護與經濟發展矛盾較為突出。

2 問卷設計

本問卷調查主要從政府部門、研究機構、公眾(居民及農牧民)三個角度,從省、市(州)、縣三個層級全面了解長江源區生態補償工作成效、問題和對未來的建議,為決策和管理部門提供基礎和支持。問卷分為兩部分,第一部分為受訪者基本情況,共5個問題；第二部分為受訪者對生態補償的意見建議,針對不同利益相關方設計了不同的問題,其中對政府部門及研究人員的問題共15個,對當地居民及農牧民的問題共8個。問卷主要內容見表1。

表1 青海省長江源區生態補償調查問卷內容

3 問卷分析

3.1 樣本數據基本情況

本研究于2019年9月開展了青海省長江源區生態補償現狀與政策需求網絡問卷調查,調查范圍包括青海省西寧市和地處長江源區的玉樹州、果洛州和海西州及所轄市縣,政府部門包括生態環境、財政、發展改革、水利、自然資源及其他部門,回收有效問卷624份。其中,西寧市樣本占比為74.7%,長江源區樣本占比為10.1%；政府部門及研究機構樣本占比90.7%,其中生態環境部門占比為43.9%(其中省級部門占比31.7%),其他部門樣本占比為44.3%；當地農牧民占比為9.3%。

3.2 對長江源區生態補償政策的總體感受

政府部門及研究機構受訪者對生態補償政策持積極肯定態度,認為生態補償政策在保持長江源頭水環境質量優良等多方面發揮了積極作用(圖1)。在政府及研究機構樣本中,近八成的受訪者反映其所在地區開展了生態補償工作,其中超過四成的受訪者認為生態補償工作成效顯著。受訪者認為長江源區生態補償能夠發揮多方面作用,其中首要作用是保持長江源頭河流水環境質量優良。

圖1 政府部門及研究機構受訪者對生態補償政策的看法

農牧民受訪者對生態補償政策滿意度相對較高,超過六成當地受訪農牧民和居民認為生態補償政策促進了生活污水和河道垃圾治理,同時有助于改善生活條件(圖2)。受訪者對生態補償資金的滿意度相對較高,對于每一類補償資金,表示不滿意的受訪者占比較低,均在35%以下。當地居民和農牧民樣本中,超過六成受訪者認為生態補償的好處包括生活污水、垃圾污染河道得到了有效治理,三成以上受訪者認為資金補償的首要好處是提供了工作機會和穩定收入來源。

圖2 農牧民和居民受訪者對生態補償政策的看法

長江源區農牧民獲得的生態補償類別較多、受眾較廣(圖3)。青海省長江源區對農牧民的生態補償種類較多。有68%的受訪農牧民獲得過至少一種生態補償資金,但資金類別較為分散,其中獲得最多的類別是生態公益管護工資補助,占比36%。

圖3 農牧民獲得的生態補償資金類別

3.3 長江源區生態補償政策的主要問題

政府及研究機構受訪者普遍認為生態補償資金少且缺乏長效性是長江源區生態補償的最主要問題,生態環境部門認為補償資金不足問題更為突出(圖4)。在政府及研究機構樣本中,超過六成受訪者認為長江源區生態補償的主要問題是現行生態補償多為一次性補償,缺乏長效機制,難以平衡經濟利益的長期受損,并且超過四成的受訪者認為生態補償的首要問題是補償資金少。與財政、發展改革等其他部門受訪者相比,生態環境部門受訪者更傾向的首要問題是補償資金少,有近五成的受訪者將補償資金少作為存在問題的第一選項,選擇比例是其他部門受訪者的兩倍。

圖4 政府及研究機構受訪者認為長江源區生態補償機制存在的問題

農牧民受訪者對生態補償政策最不滿意的是資金補償標準低以及申請補償難度大(圖5)。在當地農牧民受訪樣本中,超過五成的受訪者對生態補償資金不滿意的原因包括資金補償標準低,超過四成的受訪者不滿意原因包括申請補償難度大。有34.5%的受訪者對 “生態公益管護工資”表示不滿意,占比最高,其不滿意的最主要原因是資金補償與責任不匹配。

圖5 當地農牧民和居民受訪者對生態補償資金不滿意的原因

受訪農牧民認為有些補償達不到政策規定的標準(圖6)。根據 《青海省人民政府關于三江源國家生態保護綜合試驗區生態管護員公益崗位設置及管理意見》(青政 〔2014〕76號),玉樹、果洛、海南、黃南四州及唐古拉山鎮草原、濕地管護員工資為每人每月1800元。目前有超過七成的受訪者得到的生態公益管護工資低于該標準。2004年起,中央財政建立了森林生態效益補償制度,并于2010年和2013年兩次提高補償標準,從之前每年的每畝5元提高至每畝10元,目前已達每畝15元,但有86.7%的受訪者反映得到的補助額在每畝10元以下。

圖6 農牧民獲得生態管護公益崗位補貼情況

3.4 長江源區生態補償政策支持的重點方向

政府部門受訪者認為,生態補償資金支持應體現既促先進又補短板的導向,應主要考慮地區生態環境保護工作的強度和難度(圖7)。超過七成受訪者認為生態補償支持的重點方向應考慮生態環保工作任務強度和難度,并且超過五成受訪者將其作為應考慮的首要因素。在重點支持領域上,超過七成的受訪者認為應首要支持實施草原、濕地等生態修復工程,其次是對生態環保監管能力建設給予支持。

圖7 政府及研究機構受訪者認為生態補償政策支持的重點和方向

生態環境部門傾向于認為生態補償應重點支持實施草原、濕地等生態修復工程,而財政、發展改革等部門受訪者則更傾向于認為應支持環境監管能力建設(圖8)。對于長江源區生態補償應支持的首要方向以及補償的首要對象,不同部門受訪者的選擇情況分布基本相似,但仍存在一定差異。51.8%的生態環境部門受訪者認為補償的首要對象是 “州政府,由其安排生態保護相關項目”,顯著高于其他部門受訪者的 37.1%；73.7%的生態環境部門受訪者認為長江源區生態補償應支持的首要方向是 “實施草原、濕地等生態修復工程”,顯著高于其他部門受訪者的58.1%。

圖8 不同政府部門受訪者認為長江源區生態補償應重點支持的方面

近八成受訪農牧民傾向于以增加就業機會的方式實施生態補償(圖9)。農牧民受訪者認為生態補償已使生活污水、垃圾污染河道得到了有效治理,未來生態補償應更多考慮通過生態補償增加就業機會。

圖9 農牧民受訪者希望得到的補償方向

3.5 對長江源區生態補償政策的建議

超過八成政府部門受訪者認為應將生態環境改善情況作為生態補償資金考核的重要內容,越是基層的部門越傾向于支持此觀點(圖10)。有82.9%的受訪者認為應將生態環境改善情況作為生態補償資金考核的重要內容,各級生態環境部門受訪者均認為應將資金到位和執行情況作為生態補償資金考核的重要內容。有20.2%的省級部門受訪者、24.0%的市州級部門受訪者和27.5%的市縣級部門受訪者認為 “生態環境改善情況”是考核的首要內容,比例依次遞增。與財政、發展改革等其他部門受訪者相比,生態環境部門對此的傾向性更強。

大多數受訪者認為加大國家和長江下游省份對生態補償的支持力度是處理好長江源區保護與發展關系的關鍵(圖11)。有近八成的受訪者認為處理好長江源區保護與發展關系的關鍵在于加大長江下游各省份對長江源頭的生態補償力度,同時應提高省級綠色發展能力,提高 “造血”能力。也有超過五成的受訪者認為首先是國家加大財政轉移支付力度,補足其發展機會成本。

圖10 政府部門受訪者對生態補償資金考核的意見

圖11 對今后長江源區保護與發展的意見

生態環境部門受訪者更強調希望國家加大財政轉移支付力度,補足長江源區發展機會成本,其他部門意見則較為分散(圖12)。與財政、發展改革等其他部門受訪者相比,生態環境部門受訪者更迫切希望國家加大財政轉移支付力度,補足長江源區發展機會成本。對于處理好長江源區保護與發展的關鍵,60.6%的生態環境部門受訪者認為首先是 “國家加大財政轉移支付力度,補足其發展機會成本”,顯著高于其他部門的35.5%。其他部門對處理好長江源區保護與發展的關系的意見較為分散,對首先是需要國家支持、下游省份支持還是提高本省發展能力,均有一定比例的受訪者予以支持。

圖12 不同政府部門對未來長江源區保護與發展的意見

4 建立健全長江源區生態補償體制機制的建議

4.1 進一步明確長江源區在長江經濟帶發展中的戰略地位,將其納入長江流域生態補償范圍

習近平總書記明確指出,要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置,共抓大保護,不搞大開發。長江源區在長江經濟帶發展中戰略地位重要。加快推動建立健全長江源區生態補償體制機制既是長江大保護的需要,也是長江全流域生態系統管理的重要探索和實踐。目前,長江源區尚不在長江經濟帶生態補償范疇內,且其生態補償的重點和方式與長江經濟帶其他省份有很大差異,建議按照山水林田湖草是一個生命共同體的生態系統管理思想,進一步研究推動將長江源區生態補償納入長江大保護國家總體戰略,積極探索有利于江河源頭地區生態保護和綠色發展的生態補償體制和機制。

4.2 進一步明確長江源區生態保護的各方利益關系,特別是中央事權及下游地區的受益關系,中央和地方兩手發力

目前三江源國家公園已納入中央事權,由青海省代管。但國家公園覆蓋區域有限,應按重點生態功能區和生態紅線管控要求進一步明確長江源區的中央事權范圍,將大江大河源頭、江河兩岸、荒漠化和水土流失嚴重區等生態十分脆弱的區域和地段納入中央財政補償范圍,國家公園及自然保護區建設、管理和運行以及農牧民搬遷安置等所需資金應逐步納入中央財政支出范圍。同時,應按全流域生態管理思想,按照水質、水量和水生態協同管理要求,進一步探索并明確長江源區與下游省份的受益與補償關系。以長江源區為試點,積極研究探索江河源頭地區橫向生態補償先行先試工作；積極發揮中央財政引導作用以及流域下游相關省區市和源頭所在省份的協同作用。

4.3 加大財政轉移支付力度,探索建立以中央財政資金為引導的多元化長江源區生態補償專項資金

在長江大保護中,長江沿線各省份在政策、資金、項目上都得到了多方面支持,青海省作為源頭從2017年起也獲得了中央財政長江經濟帶生態保護修復定額資金支持,但這項資金將于2020年結束,無穩定后續資金來源。因此,建議國家層面統籌考慮長江上游源頭地區水質、水量、水生態的重要價值、地方發展機會成本和經濟社會的可持續發展,在保持當前資金支持的基礎上,以中央財政資金為引導,建立多元化長江源區生態補償基金。一方面進一步加大國家財政一般轉移支付對青海長江源區的資金傾斜,加大資金統籌整合力度,充分體現長江源區生態保護的中央事權；另一方面,應按權責相當、損益均擔的原則,由下游地區按受益程度提供一定資金反哺源頭地區的生態保護成本及發展機會成本。同時應積極探索水權交易、發行綠色債券等模式,創新建立多元化投融資機制,形成持續、穩定的生態補償資金渠道。

4.4 生態補償政策設計應將生態環境保護與社會民生保障相協同放在突出位置,加強對生態管護公益崗位的支持、管理和指導力度

應進一步擴大長江源區生態補償政策的受眾范圍和覆蓋面,向當地居民和農牧民宣傳、解讀生態補償政策的支持方向及要求,簡化補償申請流程,并考慮結合當地脫貧標準適當提升補償資金標準,進一步加大對生態公益崗補貼的支持力度,明確和細化生態公益崗位職責,充分發揮生態補償政策對精準脫貧、改善民生的積極促進作用,讓生態保護成效惠及民生。